从国情出发 与国际接轨——行政管理体制改革的一个重要内容，本文主要内容关键词为：国情论文,重要内容论文,管理体制改革论文,行政论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共行政与国际接轨涵盖行政观念、国际惯例和国际标准
我们认为，“与国际接轨”的本义是指人类社会应遵守的一些合乎各国共同利益的办事规则、程序和行为标准，互相联接、统一，以利于进步事业的共同发展。最早用于国际商品及技术贸易这一特殊领域，因为我国建立与推行市场经济体制后，必须对我国在国际贸易中许多与国际市场不相符合的体制、法则进行改革，以达到与国际市场及国际贸易的准则、惯例相衔接的目标。本文把“与国际接轨”的内涵延伸到行政管理领域，这不是生搬硬套，也不宜人为地扩大，而是适应国际潮流和社会发展的需要。
现在我国经济已步入国际经济大循环。众所周知，我国政府职能的重点就是管理经济。经济与行政密不可分，经济是行政的基础又是行政的延长，经济体制改革决定并推进行政管理体制改革，行政管理体制服从并服务于经济管理体制，二者互相适应，才能互相促进，巩固经济基础，强化上层建筑。如果经济管理体制改了，行政管理体制依旧，就要延缓甚至妨碍经济的发展，影响改革的进程、民族的兴旺和国际政权的巩固，直到影响国际地位的提高。因此，我们是从经济国际化的时代背景和行政与经济的辩证关系出发，探讨公共行政与国际接轨这一命题。
我国已经明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标，决心改变不适应社会生产力发展的计划经济体制，这标志着我国经济改革既坚持社会主义基本制度，又与国外市场经济体制接轨。西方国家搞市场经济已搞了几百年，积累了许多合乎社会化大生产要求，合乎市场规律的成功经验，我们积极学习和借鉴国外政府发展市场经济的科学成果，就能加快建立和健全市场经济体制的步伐，少走弯路，早日实现社会主义现代化的目标。我国行政管理体制也应随着经济体制改革而改革，既要坚持社会主义行政管理行之有效的制度，又要采用国际上为市场经济服务的必要制度，只有这样才能适应社会主义市场经济体制发展的要求，符合经济国际化的潮流。因此，公共行政与国际接轨是大势所趋，改革所求，我们应从国情出发，按需接轨，主要是与现代行政观念、国际惯例和国际标准接轨。
我国改革开放十七年来，在继承和发扬优良传统的基础上，吸收了现代行政管理新观念，比如民主、平等、竞争、择优、效率及功绩制、法制管理原则等，为实现我国行政管理科学化、现代化、法制化起到了重要作用。但是这仅仅是开始，还需继续学习和借鉴国外一些科学管理思想，从中吸收有益的成份。如西方提倡的行政成本论、政府掌舵论、市长经理论、行政经营论、伦理企业（政府）等，这些理论观点告诉人们，行政管理要计算成本，严格按预算收支，不能“实报实销”。有社会、经济效益就干，相反就不干，政府管理社会担任舵手指航，而不是充当船夫划船；市长应懂经营管理，善于聚财、理财、用财，把政府看成是一个企业，只不过不是经济企业而是伦理企业。这些观点虽有偏颇，但在资本主义国家行政管理中起过积极作用，有其合理的进步的因素。如果我们认真借鉴引用这些观念，改变现在政府重管理轻经营，重控制轻服务的状况，增强各级政府领导的责任感，正确运用职权，对行政经费和各项投资精打细算，就可以大大避免或减少财政超支，有效地遏制腐败现象，提高行政工作的效率和效能。
国际惯例是指在国际政治、经济、文化等方面的交往中，因长期实践而逐渐形成的一些共同遵守的不成文的行为规则，它包括多数国家或地区在彼此实施中的特定事项和互相交往过程中的一些先例，经过长期反复使用后，逐渐形成的某种通用的习惯做法，共同承认其约束力，并在国际上普遍流行，从而对促进各国政府之间的往来起到一定的指导和制约作用。国际惯例属于约定俗成的“习惯法”，不同于国际公约或法规，不具有法律的约束力，只有当事人双方在进行某项活动中明确规定适用某项惯例和规则，才受该项惯例或规则的约束，而国际条约或法规对缔约国具有明显的法律约束力。国际惯例如各国之间协议的格式、签署和交换程序、外交的礼仪、言辞和行为规范，政府谈判的准备工作、采取的形式、进行的方式、结果的公布及实施等，除公共行政活动要遵循国际惯例以外，还要遵循各行政职能部门之间交往的国际惯例，如在国际经贸活动中有国际法协会的《1932年华沙──牛津规则》、美国九大商业团体的《1941年美国对外贸易定义修正本》、国际商会的《1980年贸易条件解释国际规则》、对14种国际贸易条件都进行了解释，这些国际惯例影响较大，各国必须照办。
所谓国际标准是在行政管理过程中有其共同遵守的国际标准，包括行政道德标准、行政行为标准、行政决策优化标准、行政效率标准、行政功能评价标准等。这些标准虽因国情不同有些差异，但也不乏其共同性，比如各国对公务员的考核都推行行政首长负责制，考核内容包括德、能、勤、绩，方法采用定量与定性相结合等，考核结果分等次作为公务员奖惩、升降的依据。因此，在行政管理中积极推行合乎科学管理的国际标准，有助于行政管理现代化和国际交流活动的开展。
二、我国行政法制、行政体制和行政机制一部分应与国际接轨
公共行政与国际接轨既是改革开放的重要内容，又是深入扩大改革开放的必然结果。经过十多年的改革，我国行政法制、行政体制和行政机制已有一部分与国际接轨。
依法行政是现代行政管理的根本标志，我们致力于建立一个以法治为主导的社会，与国际上现代法制观念、规范、程序接轨。
我们的法制观已从强调义务本位转为权利本位。过去在法规中，较多地强调个人对国家的义务，对上级的忠诚，对领导的服从，人们误认为法制只是约束自己行为的东西，而不是维护自身权益的护身符。改革以来，我国许多法律在强调公民的义务的同时又强调公民的权利，《国家公务员暂行条例》中规定公务员义务与权利对等，公务员“非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分”，依照规定享有“辞职”权等，公务员在法定范围内享受价值选择、行为自由和获得应有的利益，用法律约束自己又保护自己，树立法律至上、依法办事的观念。
从法制内容看，我们继承和吸收反映社会管理及现代市场经济运行一般规律的外域法律文化中的有益因素，使我国的法制与世界法律文明的通行规则接轨沟通，法制规范的重点由规范民众的社会行为转向规范政府行政行为和市场竞争规则上，过去政府干预全社会的各个领域，充当全能角色，常用政策治国取代法律治国，缺乏切实保护人民控制政府行为和自身利益的法律规范。改革后，我国颁布的《行政诉讼法》、《企业法》和《国家赔偿法》等，规范政府干什么，不干什么，怎么干是对的，怎么干得错的及其法律责任，规定政府有所为又有所不为。通过法律规范政府行为趋向，政府充当公共利益服务员，改革发展指导员，国民经济监测员，市场竞争裁判员，资源开发护理员，财政金融调控员，精神文明导航员，社会秩序警卫员，从而保障政府依法行政，市场公平竞争。
在执法程序上，我国正在由非理化向合理化转变。过去由于行政与司法合一，在执法中缺乏应有的程序，当事人基本上没有对法律援引和解释的权利，招供有时不是认定的过程而是逼供信的过程。我国为了从人治社会向法制社会过渡，保护各项法制协调运行，正在抓紧法规的配套建设，建立价值中立、操作性强的程序，司法官审判案件要受证据限制，要经过法庭与律师的论辩，这样既可防止冤假错案重演，保护敢于扶正压邪的人，又可限制官员专横，防止执法犯法事件再现，以维护法律的完整性和稳定性。
人事体制改革是行政管理体制改革的核心内容。1993年颁布的《国家公务员暂行条例》，标志我国人事管理从国情出发，同国际接轨。在人事管理体制上，我国融合品位与职位分类两种体制的优点，兼容并蓄，同时又从我国长期推行品位分类制度出发，在职位分类中分15级，反映我国职位分类是在品位分类的基础上进行的。我国公务员考试主管机构及其职责既坚持国际独立、统一的原则；又考虑我国人口众多，幅员辽阔的实情，防止用人与治事脱节，规定公务员录用考试工作，分别由国务院人事部门和省级人民政府人事部门管理。在工资制度中，我们既采取了国际通用的平衡比较原则、物价补偿原则，试用工资原则等，又从我国实情出发，实行按劳分配、定期增资等原则，确定公务员的基本工资形式是职级工资制和地区津帖制。我国还采用了世界大多数国家对公务员实行自愿提前退休与强制退休两种方式和养老保险“多元化”的方针，但在退休的年龄、条件和待遇上又体现我国的特点。凡此等等，都说明我国人事制度改革既保持中国社会主义的特色，又与现代人事管理的体制、原则、方法接轨，符合全世界人事管理发展的大趋势。
为了适应多种经济成份发展的要求，我国改革和完善社会保障体制，既借鉴西方“先纳税后保障”的做法，做到“权力和义务对等”，变保障主体一元化为多元化，走以自我保障为主，国家援助、集体扶持、群众互相结合的路子。同时又从我国国情出发，既不走发达国家高福利的路子，也不象某些发展中国家那样只保少数人，加剧社会两极分化不稳定的局面，坚持保障水平和模式与经济发展水平相适应，城乡、地区之间有别，社会保险与事业保险分开，依法统一管理社会保障机构等原则。在城市，打破了社会保障单位化的局面，改革社会保障费用全部由国家和企业包下来的局面，建立国家，企业、个人共同承担保障费用的新机制。在农村以保障农民的基本生活为目标，以乡镇企业和集体经济为依托，根据不同的地区和类别，建立不同的保障机制。对覆盖面大的养老、合作医疗等保障费用，以个人交纳为主集体补助为辅，国家给予必要的扶持。在贫困地区以“救助型”为主，强化家庭保障，适当发展福利事业。在解决温饱的地区以“福利型”为主，积极兴办敬老院和乡镇企业，开展养老保险。在经济较为发达的地区，以“保险型”为主，加快乡镇经济和福利事业的发展，普遍推行农村社会养老保险。我国这种多层次、多形式的社会保障，适应我国生产力发展水平，得到国际社会的认可和赞赏。对维护社会公平，防止两极分化，达到共同富裕的目的起到越来越大的作用。
各种行政机制改革都要依靠静态和动态机制的有机结合才能有效实施。我国公共行政管理机制与国际接轨，主要是指遵循市场经济发展的一般规律，逐步向国际规则靠拢的行政管理结构、职能及其运行的范围、准则和方式等。1994年以来，我国对几大体制进行改革，重点就是建立和健全行政运行机制，以便与国际通行。
金融体制改革重点是强化中央银行的职能，建立中央银行体系，实行政策银行与专业银行分开，成立商业银行和国家发展银行。
金融业是国民经济和发展对外经济贸易的关键行业，我国改革金融体制，对金融服务贸易采取双向交流的形式，既允许外国银行在中国适度发展，又走出国门发展金融服务业。先后颁布《银行外汇业务管理规定》、《非银行金融机构外汇业务管理规定》和《银行法》等，既坚定不移又有限度地推行国际服务贸易“市场开放”（市场准入）和“国民待遇”等原则，明确了有关外汇资产负债的12个比例，基本上形成了资产负债比例管理体系，其核心内容有：一是参照“巴塞尔协议”所规定的80%风险资产与资本比率来制定我国不同类型金融机构的风险资本率。把资本与风险资产挂钩，从资产的质量上制约金融机构风险资产。同时又规定了资本与资产的比率，从资产规模上制约金融机构无限扩大其信用。二是明确资产素质管理的重要性。资产素质管理是目前各国中央银行监管的核心内容。提高外汇资产素质，加速外汇资金的周转和使用效益是金融管理当局和金融机构的共同目标。三是对金融机构外汇资产的流动性进行限定。国际上一般要求金融机构有20-30%的可随时变现的流动资产，银行有足够的支付能力是生存和正常运作的前提。这些规定标志着我国外汇业务管理模式正向市场经济和国际惯例靠拢。
借鉴国际经验和国际财税制度的一般原则是我国财税制度发展的内容之一。我国改进和规范复式预算制度，实行新的企业财务会计制度，执行资本保全原则和会计稳健原则，调整了成本，费用开支范围，推行制造成本法、缩短折旧年限以及允许企业实行加速折旧方法，长期负债利息进入成本等。这样规范企业财务会计行为，增强了企业的自主财力，使企业眼睛向内，降低生产成本而获利，有利于正确反映企业的财务状况和经营成果，使我国的财务会计核算口径和核算口径和核算资料符合国际惯例，使中国企业的成本或盈利水平在国际上具有可比性。我国税制改革的指导思想可概括为：“公平税负，强化征管，规范税制，充分发挥市场机制的调节作用”，重点是推行分税制，统一税种、税率，中央与地方在划分事权的基础上，确定合理化比例分征、分税。分权、分税、分机构是税制改革的核心，改革中央与地方的税收体系和建立以增值税为主的产品税、营业税三税并立、双层次调节的新的流转税体系，这样增强了国家宏观调控的能力，顺应市场体制的客观要求，符合国际税收改革的潮流。
我国对外经贸体制按照国际及我国对外的承诺进行重大改革，实行以市场供求为基础的单一的、有管理的浮动汇率制度，取消外贸企业承担的无偿和有偿的外汇上缴任务。具体措施是统一管理全国对外经贸，统一承担国际义务，完善进出口宏观调控机制和出口退税体制管理，按照现代企业制度改组国有外贸企业，放开进出口商品经营，取消指令性计划。
我国还对外经贸体制进行改革，主要是逐步减弱计划、许可证、进出口审查等行政手段，取消500多种许可证商品，取消20%的无偿上交外汇，减少国家计划的平价外汇，调整现行减免政策，降低关税，下调人民币官方汇价，促进出口增长。我国政府为了帮助企业参与国际竞争，还建立健全质量管理体系，进一步提高产品质量，按照国际惯例建立实施认证制度，对产品质量进行评价、监督和管理，国家技术监督局根据国内外有关规定于1994年6月提出我国全面推行合格评定（认证）制度的几条原则：实行统一管理；充分发挥各部门和地方的积极性；与国际接轨；引入竞争机制；认证机构以其公正性、科学性及有效性提供优质服务，取得信誉。
我国不仅在体制改革上重视与国际接轨，而且在具体制度改革上也是如此。
随着全球贸易战、科技战激烈展开，知识产权制度成为国际政治、经济和科技合作的重要基础。我国用了几年的时间走完了不少国家上百年走过的路，初步建立了中国与国际版权保护的法律体系。1983年3月1日实施《中华人民共和国商标法》，1985年4月1日实施《中华人民共和国专利法》，1987年11月1日实施《中华人民共和国技术合同法》，1991年6月1日实施《中华人民共和国著作权法》，同年6月4日实施《计算机软件保护条例》，1994年7月5日公布实施《全国人大常务委员会关于惩治侵犯著作权的犯罪的决定》等等。从立法上与国际版权保护接轨，采纳世界上多数国家所实施的知识产权保护规范。比如，我国修改专利法，扩大知识产权保护范围，对药品、化学物质的产品实施专利保护；发明专利保护期限由过去1年延至20年；增加专利人的进口权；以专利授权后的行政撤销代替授权前的异议程序等。修正商标法，保护服务商标、集体商标和驰名商标，确认其工业产权，强化保护力度；缩短商标注册流程；实行商标代理制；对商标侵权和假冒商标注册的行为加重行政的处罚和刑罚。
我国为了和大多数国家共同维护知识产权，于1980年加入世界知识产权组织，1984年加入《保护工业产权巴黎公约》，1985年成立版权局，1990年参与缔结了《保护工业产权巴黎公约》，1992年10月加入《保护文学艺术作品伯尔尼公约》和《世界版权公约》，1995年7月我国积极支持在日内瓦举行的知识产权会议统一全球商标制度的协议。
综上所述，我国在行政管理体制改革过程中，在一些重要的领域里，已接通国际轨道，为再造中国辉煌开辟广阔的前景。