服务型政府构建与竞技体育管理，本文主要内容关键词为：服务型政府论文,竞技论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1001—747X（2008）01—0012—04 文献标识码：A 中图分类号：G80—05
从历史与逻辑相统一的宏观视野中分析人类社会治理模式的变迁，可以发现人类社会的治理模式是一个从农业社会的统治型到工业社会的管制型再到后工业社会的服务型的演进过程[1]，公共管理的核心价值也由强调“统治秩序和权力”到整合“公平与效率”再到倡导“服务”的理念转变[2]。因此，人类公共行政走向“服务行政模式”成为历史的必然，服务型政府的构建成为实现“服务行政模式”的关键。竞技体育作为我国政府管理体育保持计划经济体制惯性最大的领域，各个方面存在诸多弊端，转变政府职能、改革管理模式不仅有利于竞技体育在社会结构转型中的可持续发展，也有利于体育内部各子系统的协调以及体育与社会系统的和谐。
1 管制型政府管理竞技体育的特征及存在的主要问题
1.1 管制型政府管理竞技体育的特征
管制型政府管理竞技体育最突出的特征就是在原有计划经济体制条件下的“举国体制”，更准确地说是举政府力量的微观举国体制，即为了在较短时期内使中国竞技体育迅速提高，在国际重大赛事中取得优异成绩，国家实施以政府为主导，以行政手段管理体育事务，以计划手段配置体育资源，形成包括以体委为中心的管理体制、专业运动队为中心的训练体制、全运会为中心的竞赛体制这样一个三位一体的管理体制和运行机制。这是一种特殊的国家行政管理体系与运行机制，其特点是通过政府的行政手段动员和调配国家资源，重点发展国家急需的重要领域或重大项目[3]。主要表现为：（1）组织体系完备；（2）国家成为主要的资源配置主体；（3）运行机制“官本位”色彩浓重；（4）绩效评价重视结果。
1.2 管制型政府管理竞技体育存在的主要问题
尽管举国体制对中国竞技体育的发展起到过重要的作用，但完全采用政府行政干预调控中国竞技体育运行的模式已经与社会的发展、经济体制的转轨和政治体制的改革不相适应，这种管制型的管理模式逐渐暴露出种种的弊端：（1）政府职能错位，管理的无限性和管制性；（2）供给主体、利益主体单一，阻碍竞技体育社会化；（3）政府供给与人民需求脱节；（4）政府垄断竞技体育资源，以行政手段管理体育事务，易产生寻租行为；（5）过分强调政治功能，本质功能发挥不足。这种管制型的管理模式使竞技体育丧失了自我完善和自我发展的机制，无法按照自身规律正常发展，造成了体育与社会其他系统以及体育系统内部竞技体育与大众体育的矛盾，从而抑制了竞技体育的可持续发展。
2 服务型政府应该如何管理竞技体育
在新世纪初，国家体育总局提出了要建立和完善社会主义市场经济条件下的举国体制，其关键在于找到政府管理竞技体育的方式，并通过这种方式整合社会和市场力量，为竞技体育的可持续发展提供合理、有效的制度保障。
2.1 服务型政府管理竞技体育的依据
2.1.1 服务型政府职能
政府职能是行政的核心，权力是行政的内涵，功能则是行政的外延。它解决的是权力运作的方式、方向，回答的是应该做什么，不应该做什么[4]。权力来自于人民，政府从本质上讲，就是服务于人民的政府，什么该管什么不该管，全看人民是不是需要。政府的工作，无非是一种对社会呼唤的“回应”。只有实现了社会本位、公民本位，才能找到确立政府职能的根据。因此，研究政府职能转变，必须是看从管制还从服务出发，才能为政府该管不该管、究竟管多少（职能大小）确立坐标[5]。从服务出发，就应该建立服务型政府，服务型政府的职能是为公众提供优质的服务和有效的公共产品。从政府运行机制来看，政府的施政目标应该首先征得服务对象的同意，即民众的同意，把人民的意志置于最高位置，将效率的追求落实到人民获得的服务质量上来。但长期实践证明，政府无法有效提供全部公共产品，政府的能力是有限的，不可能承担公共服务的无限责任。而且，服务型政府不应该只关注提供公共产品的全面性，还应该注重对公众需求满足的有效性。
因此，可以认为，服务型的职能就是在征得民众同意的基础上，以民众需求为导向，向民众提供优质的公共服务和有效的公共产品，鉴于政府能力的有限性，政府可以转变提供公共服务和产品的方式以保障对公众需求满足的有效性。这是政府管理包括竞技体育在内的任何社会事务的一个重要依据。
2.1.2 竞技体育产品性质
服务型政府的基本功能是提供公共产品，那么明确竞技体育领域中产品性质，分清哪些是公共产品，哪些是非公共产品就成为确定政府管理竞技体育方式的第二个依据。
竞技体育功能的多元化使得其发挥不同功能时具有不同的产品属性，造成完全根据经济学标准分类与政府和民众对竞技体育的需求及其对竞技体育价值的认同有很大的分歧。因此，有必要结合竞技体育的功能对竞技体育产品进行分类。根据经济学理论，竞技体育产品可以分为公共竞技体育产品、私人竞技体育产品和准公共竞技体育产品3大类[6]。
私人竞技体育产品具有竞争性和排他性，可以交给体育企业组织生产，通过竞争机制、供求机制和价格机制发挥作用，提高体育产品数量和服务质量。最典型的私人竞技体育产品如竞技体育赛事的冠名权、运动员的肖像权、特许经营权等和权利相关的产品，这些权利与拥有人的利益密切相关，其功能是为拥有人获得最大化的利润。
公共竞技体育产品不具有竞争性与排他性，由于难以消除“搭便车”行为，生产这类产品企业往往无利可图，因而企业对生产这类竞技体育产品没有兴趣，也不符合资本趋利避害的逻辑。根据公共产品理论，多数公共产品和服务都有其特定的受益区域。全国性公共产品，由于其受益范围覆盖全国，受益散布在全国相当均匀，故只能由中央政府提供，如事关国家形象的竞技体育国家队建设及有关竞技体育政策的制定就主要由中央政府承担。同样，由于地方性公共产品只能满足某一特定区域（而非全国）范围内居民的公共体育消费需求和服务要求，各个地区居民对一定的地方性公共体育产品的偏好程度各不相同，故由地方政府而非中央政府来提供会更有针对性和效率化，如地方性竞技体育政策的制定和全运会上代表省、市参赛的地方运动队。
准公共竞技体育产品介于公共产品与私人产品之间，大致可以分为两类。一类具有非竞争性却不具有排他性，另一类具有竞争性却不具有排他性。当民众购买门票欣赏竞技体育比赛以达到休闲娱乐的目的，此时的竞技体育即成为准公共产品。市场对生产这类竞技体育产品具有较高的积极性，投资具有一定的潜在收益，可以通过产业化运作由社会自主发展。国际上比较通行的做法是成立体育俱乐部等企业组织，依托单项运动协会共同生产竞技体育产品。职业体育俱乐部的生产目的和生产组织形式与国家队和省市运动队有很大的不同，这就决定了其产品的功能不同，进而决定了其产品的性质。
2.1.3 运动项目市场需求特点
运动项目的特点在很大程度上决定了市场的需求状况，既然服务型政府主要是做市场和个人不能做、不愿做和做不好的事情，那么运动项目市场需求状况就成为影响政府管理竞技体育不同运动项目的主要因素。市场需求旺盛的运动项目，如足球、乒乓球等与市场需求不足的但为奥运争光计划服务的运动项目如举重、射击等，政府的管理手段应该是有所区别的。
2.2 服务型政府竞技体育管理职能定位
2.2.1 满足公民竞技体育多元化需求
作为公共利益的代表，政府有义务满足大众的体育福利，当然也包括民众对竞技体育的利益诉求。从近几年奥运会的项目设置和项目规则变化，可以看出竞技体育逐渐向娱乐化、社会化、商业化的方向发展，这正是适应公民对竞技体育需求变化的结果。竞技体育不仅仅是“金牌体育”，人们已经不满足于对金牌的需求，他们需要欣赏高水平的体育赛事来满足审美需求，需要参与竞技比赛来满足娱乐需求；竞技体育也不仅仅局限于“奥运项目”，那些具有很强观赏性、商业性、娱乐性的非奥运项目如F1，以及奥运会以外的其他赛事如NBA、国际网球大师赛等已经成为人们关注的焦点。因此，政府不应仅仅关注金牌，而应更加关注竞技体育赛事对城市建设、相关产业发展、人们生活方式改变的积极作用，这正是实践服务型政府“民本位、社会本位”的重要体现。
2.2.2 提供竞技体育公共产品
从世界各国竞技体育的发展情况来看，尽管政府介入竞技体育的方式不太一致，但对于本国运动员在国际大赛上的表现高度关注是共同的趋势。作为国家的代理人，政府动用公共财政投资生产竞技体育精神产品，满足全体公民对这种产品的消费需求。政府的公共体育政策是影响竞技体育发展的重要变量，它不仅能够引导体育组织的投资方向，而且为青少年提供了一种可以预期的激励，对竞技体育的发展具有明显的导向作用。因此，政府职能在竞技体育领域的表现之一就是制定公共体育政策，为竞技体育的发展提供适宜的制度环境。
2.2.3 间接管理竞技体育组织
政府提供竞技体育公共产品，不代表政府直接介入这种产品的生产，这一观念对正在经历体育管理体制改革的当代中国具有重要的启示。政府可以将部分公共体育产品交给社会组织生产，通过引入竞争机制提高公共体育产品的供给效率。政府委托非营利组织生产公共体育产品，这些组织与政府之间形成了委托——代理关系，代理人有可能利用信息不对称而做出不利于委托人利益的事情，因而政府应加强对这些体育组织的监督，为竞技体育产品的生产营造公平、公正的市场竞争环境，保证竞技体育市场的有序运行。对于市场能够自主生产的体育产品，政府不应介入，因为政府存在的本质就在于克服市场失灵、消除外部性及提供安全的公共产品，但市场也有自身难以克服的弊端，从而影响消费者的体育福利，因此，政府应履行市场监管功能。
2.2.4 推动竞技体育社会化
现代政府体育职能及其角色的改变，主要体现在政府对社会公共体育事务管理职能的转变。在当前社会体制转型过程中，市场经济要求现代政府在性质上从政治权力的统治者转变为社会公共事务的管理者；而在政府职能的结构上，则要求它从维护政治统治转向全面履行社会公共管理的职能。建立体育服务型政府是我国政府体育职能转变的主要目标，对竞技体育而言，实现竞技体育的社会化是实现这一目标的有效途径。竞技体育的社会化，指的是将原来由政府提供竞技体育产品的职能，大量转移给非政府组织和私营部门，即由政府、市场和社会来共同承担提供竞技体育产品的职能，政府把精力致力于制定体育政策、法规的制定和监督执行层面上来；政府也采取分权或授权的方式将权力下放给社会的一些组织，充分发挥各种体育社团的作用[7]。
3 如何构建竞技体育服务型政府
从传统的管制型政府模式向服务型政府模式转变在本质上是一种政府范式的转换。“范式”作为一个系统，它在不同层次上可归结为3种类型：（1）观念范式，即一套根据特有的价值观念形成的关于外部世界的形而上的信念；（2）规则范式，即在观念范式基础上衍生出来的一套概念、定律、定理等规则系统；（3）操作范式，即一些具体地已解决的难题或未解决但已明确了解决途径的问题[8]。这3种类型的范式相互作用，形成了一个特定的有层次的系统。按照这种范式理论框架，我国竞技体育在由管制行政范式向服务行政范式转换的过程中，同样包含一个由3个层级要素组成的范式系统结构的整体变革过程。在服务型政府中，居于主导地位的观念范式涉及的是政府在施政中树立的关于政府与社会主客体关系的价值理念；规则范式是观念范式基础上的次一级的政府制度；操作范式是最外层的更次一级的关于行政改革的具体举措。
3.1 转变行政理念是构建竞技体育服务型政府的关键
行政理念是行政机关工作人员在管理社会事务和机关内部事务中所持有的思想观念和价值判断，它决定了政府行为方式及其政策的价值取向。无论从政治学的角度还是从经济学角度，政府都应为公民服务。从政治学“契约理论”的观点理解，政府的一切权力来自公民与政府之间的契约或权能委托，政府应保护公众的公共利益，维护和平的公共秩序，全心全意为人民服务。从经济学的角度来看，公民通过纳税给予政府经济支持，政府在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按照契约的要求提供给纳税人满意的服务[9]。
20世纪80年代以来，许多发达国家政府吸纳了“顾客满意”的经营管理理念，把公众看作政府的顾客。既然公众是政府的顾客，政府就应该破除“官本位”的意识，确立公众利益至上的“顾客本位”的理念。“民本位”体现了政府的绩效责任，政府的公共性则通过“社会本位”体现出来。所谓“社会本位”是指政府的政策不仅要符合民意，更为重要的是要超越局部民意，体现整个社会的大局意识。因此，竞技体育服务型政府履行上述职能的唯一目的是满足大众对竞技体育的多元化需求，而不是任何其他目的，只有从这种行政理念出发，才能真正摒弃“官本位”，实现“民本位、社会本位”，这是构建竞技体育服务型政府的基础。
3.2 建立法治政府和责任政府是构建竞技体育服务型政府的制度保障
法治建设是服务型政府健康发展的保证。法治化为服务型政府规定了权力边界和规则体系。一般来说，政府法治化建设应包括规范政府职权和职责的实体法，也包括规范政府如何行使职权和履行职责的程序法。若不遵从法定的正当程序，这种政府即使有良好的动机和效果，也不能视为好政府，服务型政府也就无从谈起。就我国目前的法治实践来看，在追求服务型政府的过程中，程序化建设对于服务型政府的构建具有更为重要的意义。程序是法律的核心，没有程序，法治就形同虚设，法治政府就失去根基，服务型政府就会异化走样。政府在行使体育管理职能过程中，应明确法律所规定的权利与权力，严格按程序办事，以创新的姿态对待体育改革过程中出现的问题。
任何公共权力的运作，都需要有责任相伴。在我国，长期的无限政府模式和全能主义结构使得对服务型政府的追求更需要有完整的责任体系支撑，这也是实施服务型政府的根本性前提。服务型政府的责任体系主要包括体制性责任和机制性责任[10]，体制性责任主要是指政府运作的结构合理性问题，机制性责任强调服务型政府如何在实践操作中保证政府的公共服务得以有效落实。
3.3 构建竞技体育服务型政府的具体举措
3.3.1 组织结构扁平化和网络化
从组织设计的角度，扁平化组织和网络化组织都是服务行政府比较适合的组织结构。扁平化组织管理层次减少，管理人员精简；管理跨度加大，迫使领导必须适度授权，有利于开发公务人员的潜能和创造性，削减中间层次，提高信息传递的速度，促进上下级之间的沟通。网络组织提供一种官僚制永远无法提供的东西——横向联系，同时还将权力赋予个人，人们之间相互平等，互相学习。
3.3.2 扩大权力主体，推动竞技体育社会化
在“有限政府”的前提下，提高行政效率，满足多元化的社会需要，成为现代行政面临的双重目标[11]。这一矛盾最终的解决途径是行政分散化，即将竞技体育公共行政的职能分散于多个主体，培养、扶持政府之外的其他竞技体育服务机构，以实现了竞技体育管理的分散化与非垄断化，促使竞技体育由单纯的政府行政走向政府与社会共同实施的公共行政，使竞技体育公共行政的主体由原来一元化的政府转变为政府、公民、社会中介组织和市场多元化的主体，但是政府的主导作用不可替代。
3.3.3 变革管理手段，由主要以行政手段配置资源转变为以经济、法律手段配置资源
根据新制度经济学的政府理论，有限政府的体育职能定位意味着对某一项规则的制定与修改都必须在体育法规甚至在宪法的基础上，而不是在多数人赞成表决的基础上，在体育法规、政策的制定和执行中要保证政府在参与经济活动、干预，调节体育职业化、市场化的过程中公正有效，政府体育职能机构也必须受到相关法律和司法的制衡才能做到有限[7]。
3.3.4 建立以公众满意为导向的政府绩效评价体系
目前我国政府绩效评估的发展还处于初级阶段，在政府绩效评估制度、机构、程序等方面都存在许多问题，建立以公众满意为根本目的政府绩效评估体系是建设服务型政府的关键环节。针对建设过程中存在的由谁来评估，评估什么，怎样评估等问题，可以通过以下4个方面的措施尽快完善政府管理竞技体育的绩效评估制度：（1）建立科学的政府绩效评估指标体系；（2）培育多层次、多元化的绩效评估主体；（3）推进政府绩效评估法制化，不仅要从法律上对政府绩效评估的范围、内容、方式、程序等加以明确，还要给政府绩效评估机构以足够的法律地位和权限，以确保其工作的顺利展开；（4）在评估的基础上建立激励约束机制，注重把精神激励与物质激励、团队激励与个人激励相结合。
收稿日期：2007—07—20；修回日期：2007—10—12
基金项目：国家体育总局社会科学研究项目《北京奥运会后我国竞技体育的可持续发展战略研究》（889SS06021）
标签：服务型政府论文; 公共产品论文; 体育管理论文; 竞技体育论文; 政府职能转变论文; 社会管理论文; 体育功能论文; 组织职能论文; 时政论文;