三十年来农村职业教育政策评价与建议，本文主要内容关键词为：职业教育论文,十年来论文,评价论文,农村论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、改革开放以来农村职业教育政策回顾
十一届三中全会以来，党和政府在对建国27年来各项工作反思的基础上实行改革开放，在推行稳定而又创新的家庭联产承包责任制促进农村发展的同时，恢复了农村职业教育的地位，农村职业教育担负了更多的职能，农村职业教育政策措施也出现了相应的新气象。
1、办学形式与规模的政策。
为了改变中等教育结构单一化发展局面和探索农村职业教育发展之路，1983年，中共中央、国务院的《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》确立了农村各类职业技术学校的发展目标、规模、层次结构和课程目标，奠定了改革开放后农村职业教育发展的基本模式。1988的“燎原计划”、1991年国务院的《关于大力发展职业技术教育的决定》和中共中央《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，促进了农村职业教育“农科教一体，三教统筹”的综合改革与发展。1992年国务院《关于积极实行农科教结合推动农村经济发展的通知》强调农科教结合，建立以技术培训和成果推广为任务、多形式和多部门结合的农村科技培训和推广体系。
2002年国务院颁发了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，提出农村和西部地区的职业教育是今后一段时期职业教育发展的重点。文件提出根据现代农业发展和经济结构调整的需要，推进农科教结合和基础教育、职业教育、成人教育的“三教统筹”；加强农村职业学校与企业、农业科研和科技推广单位的合作，发挥专业优势，实行学校、公司、农户相结合，建立县、乡、村三级实用型、开放型的农民文化科技教育培训体系，把职业学校和成人学校办成人力资源开发、技术培训与推广、劳动力转移培训和扶贫开发服务的基地。同时，提出扩大职业学校的办学自主权、增强其自主办学和自主发展的能力，从制度上保障了职业学校在专业设置、招生规模确定、学籍管理、教师聘用及经费使用等方面享有充分的自主权，并提出了跨区域招生、异地联合办学的思路。
2、完善财力支持体系的政策。
为了解决农村教育发展中的经费紧张问题，国务院颁行了《关于筹措农村学校办学经费的通知》（1984）、《征收教育费附加的暂行规定》（1986）、《关于修改（征收教育费附加的暂行规定）的决定》（1990）三个文件，充分调动了农村集体经济组织和其他各种社会力量办学的积极性，增加了地方使用教育费附加的权利；1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》提出了教育投入的“两个增长”原则，即中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长；1991年国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》提倡主办单位投入、社会力量捐资办学、国家贷款、勤工俭学和收取学费等多渠道的职业教育经费筹措体制，并在《中华人民共和国职业教育法》（1996）中得到法律确认。2002年国务院颁发了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，提出中央财政增加职业教育专项经费，重点用于补助农村和中西部地区加强职业教育师资培训、课程教材开发和多媒体教育资源建设以及骨干和示范职业学校建设；各级人民政府在安排使用农村科技开发经费、技术推广经费和扶贫资金时，要安排一部分农村劳动力培训经费。安排农业基础设施建设投资时，要安排一部分农村职业学校和成人学校的建设经费。至此，具有现实意义的农村职业教育经费筹措体制基本形成。
从2005年起，中央财政进一步加大资金投入，积极支持农村教育实训基地建设，逐步引导建设一批能够资源共享，集教学、培训、职业技能鉴定和技术服务为一体的职业教育实训基地。同时，积极探索并启动中等职业教育贫困学生的资助工作。2006年，财政部、教育部联合印发了《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》和《中等职业教育国家助学金管理暂行办法》，对建立和完善中等职业教育贫困家庭学生资助政策体系、中等职业教育国家助学金评审程序、助学金的管理与监督等内容都做出了明确规定。从2006年起，中央财政每年安排8亿元、“十一五”期间共安排40亿元专项用于支持中等职业教育贫困家庭学生助学制度建设。2007年5月国务院出台了《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，决定从当年秋季学期开学起，进一步建立健全经济困难学生资助政策体系。中央与地方共同设立国家助学金用于资助中等职业学校所有全日制在校农村学生和城市家庭经济困难学生，资助面由5％扩大到90％，资助标准从每生每年1000元提高到1500元，国家资助两年，第三年实行学生工学结合、顶岗实习。
3、师资培养政策。
1983年，中共中央、国务院《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》规范了农村职业学校师资来源、培训渠道；1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》提出要建立职业技术师范院校，有关大专院校等要培训职业技术教育师资；1992年国务院《关于积极实行农科教结合推动农村经济发展的通知》又强调加强农村职业技术教育和适当技术培训的师资、教材建设，促进各类学校积极探索培养学生留校任教、社会选聘相结合的多渠道职业学校师资培养和继续教育的形式。同时，中共中央、国务院《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》（1983）和《教师法》（1993）在行政法规与法律上提出了采取有效措施逐步改变中小学教师生活待遇偏低的状况，以确保教师的权利。2002年国务院颁发了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，提出加强东西部地区、城市与农村学校对口支援的力度，通过培训、挂职以及合作办学的方式改善农村职业学校师资和办学条件。
4、劳动就业政策。
适当的劳动就业政策能彰显职业教育的价值、保障职业教育受教育者的合理权利；给予农村职业学校的毕业生以身份奖励，有利于激发农村人口的职业教育需求。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》确立了职业学校毕业生“先培训、后就业”的就业制度。后来，国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》（1991）、《中华人民共和国职业教育法》（1996）、劳动和社会保障部等六部委《关于积极推行劳动预备制度加快提高劳动者素质的意见》（1999）以及劳动和社会保障部《关于大力推进职业资格证书制度建设的若干意见》（2000）等文件和法律进一步完善了此种制度。
与此对应，农业部的《关于开展农民技术资格证书制度试点工作的意见》（1990）和国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》（1991）提出推行“绿色证书”制度，推动了农业从业人员的专业化，把农村人口的就业同职业教育紧密结合起来。1999年修订的《农业法》、《农业技术推广法》把农民绿色证书教育写进相关条款，这是“先培训、后就业”制度在农业从业人员就业方面的具体化，是规范农民就业、促进农民专业化、提高农业科技含量的重要措施。2002年国务院颁发了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，提出大力推行劳动预备制度，完善学历证书、培训证书和职业资格证书制度，优先在具备条件的职业学校设立职业技能鉴定站（所）或职业资格考试机构；鼓励毕业生到中小企业、小城镇、农村就业或自主创业，优先为符合贷款条件的农村职业学校毕业生开展生产经营提供小额贷款。
二、改革开放以来农村职业教育政策的贡献与问题
改革开放以来，农村职业教育政策建设注重政策的稳定性，克服了政策执行的人为性，农村职业教育在总的良性政策的引导规范下数量增多、专业设置多样、层次结构复杂、办学主体多元。与此相适应，政府逐步创建了多途径的师资培养渠道，实行了劳动就业制度改革，不仅激发了职业教育的需求，而且赋予了农村职业教育新的内涵和意义。
1985年，教育经费“两个增长”的提出以及职业教育经费渠道的拓展，使农村职业教育在经费、办学条件和师资力量等方面逐步得以改善。《中国教育事业统计年鉴》显示，1987年全国农村农业、职业中学教职工有179,030人，2000年已发展到253,836人，13年间增长了74,806人；农民技术学校教职工从1987年的98,570人增长到494,048人。职业教育在校生占整个高中阶段在校生的比例也逐年上升，1978年为7.6％，1980为18.8％，1985年为36％，1988年为42.7％，1990年为45.8％，到1992年高中各类职业技术学校和普通高中的招生数之比已接近1∶1。2000年已有农民中等专业学校381所，在校生164,793人，农民技术培训学校472,925所，在校生60,225,831人，农村职业中学5599所，在校生2,949,553人。
同时，农业培训也获得了较快的发展。2000年，我国1628个县开展了绿色证书培训工作，覆盖率达到75.8％，培训农民700多万名，350多万人获得绿色证书，各级政府投入1.7亿元，农民自筹1.4亿元，全国共建教学基地6.3万个、实习基地1.9万个。各省、地（市）统编教材824万册，各县乡自编乡土教材740万册，全国各地编制声像教材10多万套，累计推广1.4万项科技开发项目，有89万人被乡村政府、农村社会化服务组织和专业协会录（聘）用或接纳为会员，有效地提高了广大农民的科技文化素质，促进了科技成果的转化和农业产业化的发展，提高了农民收入，推动了区域经济的快速发展，促进了农村“两个文明”建设。
然而，政策中一些命令式的表述、缺乏计划性和可操作性的监督措施，消减了政策的执行力，导致政策落实不到位。其表现如下：
首先，与城市相比，农村职业教育机构发展水平一直较低。据1991—2000年《中国教育事业统计年鉴》数据显示，城乡职业中学的数量差距始终保持在2000所左右，与我国农村和城市地域面积和城乡人口比例严重失调，导致教育资源向城市流动，这不利于农村人口就学。甚至，自1992年起，农村职业教育机构数量出现明显下降趋势，而农民成人教育机构、农民中等专业学校、农民技术培训学校数量也从1996年左右开始下降，与政策形成反差。
第二，农村职业学校教师的结构严重失衡。职业学校专业性很强，师生比大于普通学校才能保证职业教育的特色。而1995年全国职业高中专业教师和在校生之比为1∶14，1996年为1∶14.74，1997年为1∶15.22，而普通中学的师生比分别为1∶13，1∶13.45，1∶14.05；1996和1997年全国职业高中专业教师学历合格率分别为31.2％和33.86％，远远低于普通高中专任教师57.95％和60.73％的学历合格率。另外，技艺型教师比例过低，影响实践性课程的教学和学生技能的培养。
第三，农村职业学校的经费严重短缺。职业教育的教学公用经费比例逐年下降，如1996年生均预算内公用经费是232.77元，2000年下降为214.9元；职业教育总经费占全国教育总经费的比例也在下降，1996－2000年的5年时间内，二者比例由11.67％下降到10.59％。同时，1996年国家用于农业技术推广的经费仅占当年农业总产值的0.25％左右（发达国家是0.5％），而且十多年不变。再者，农业科技推广机构是“自收自支”单位，相应的农业科技人员工资、工作、生活条件得不到保障，造成人员流失。据统计，新中国成立以来，国家培养的大中专农业科技人员流失过半，其中县以下农技推广人员的流失最为严重。
政策对农村职业教育资金的来源缺乏必要的强制性措施，导致农村职业教育投入的随机性较大。农村经济发展水平低，限制了外来投资的利益选择；农村人口缺乏自我投入的能力，政府就成为唯一的投入主体，但农民职业教育经费一直没有纳入财政预算，因而农民职业教育只能是“讨米下锅”；再加上农村的传统观念、生存环境严重制约着教育投入行为，势必导致农村职业教育政策依然走“供应驱动”的老路，由此，农村职业教育出现“述而不作，做而不实”现象，违背了农村职业教育之本意，削弱了其政策效力。
三、关于当前农村职业教育政策的建议
通过上述政策回顾、分析，我们发现改革开放以来的农村职业教育政策具有一定的继承性和创新性。但是在政策规范及其执行之间，并不是一一对等的关系，在执行过程中，对政策总是有所损益，其损益的方向和程度，不仅受到政策规范本身特点、执行组织的影响，还较多地受到政策背景的制约。为了使农村职业教育在社会主义新农村建设中发挥应有作用，需要政策及时、准确地引导和规范农村职业教育的操作，密切关注农村职业教育环境的改善，从内到外为农村职业教育的发展创造良好的条件。
1、在加大对农村职业教育投入的基础上增强政策的适用性。
农村职业教育能通过培养农村建设中需要的各种规格和类型的人才，提高农村人口的整体素质，不但对当前的新农村建设有重大意义，而且还能促进城乡一体化。而我国教育总体投资不足以及投资的城市化倾向，导致农村职业教育经费无法落实，严重影响了农村职业教育的改革和发展。因此，政府要在制度安排上加大对农村职业教育的投入，把它作为解决“三农”问题的关键因素来抓。同时，以系统观为指导，增强政策适用性，保证政策“制定——实施——检查——评价”这一动态系统中的各个环节影响政策的效度。在重点加强政策实施环节的同时，要制定科学、系统的评价体系，既要使所有的政策都以解决问题为中心，又要充分考虑政策的可能性和现实性，并通过制定其他辅助性政策，创设政策执行的有利条件，克服政策执行中的不利因素，促进政策的落实。
2、改革管理体制，提高办学灵活性。
目前，我国农村职业教育没有相应的管理机构，普通教育机关、农业厅（局）等部门对其“兼”而不管。对此，政府要加强统筹，建立与市场需求、农业产业结构调整、农村城镇化发展相适应的布局合理、资源共享的农村职业教育体系。在中央和地方设立上下统属、专门管理农村职业教育的机构，负责农村职业教育在全国和地方的协调开展，并促使农村职业学历教育、农民培训和农业推广形成既相互竞争，又相互促进、相互配合的良性关系。同时，改变以县为主的农村职业教育投资主体，集中财力、物力在区域中心城市集中建设一批高质量的职业学校，有效扩大教育对劳动力资源的配置半径，以此有效解决目前农村职业教育的办学效益问题。另外，要打破城乡界限，使城市职业教育资源下移，面向农村招生或学校之间对口支援，利用城市职业学校教学设备、教材建设、师资队伍等方面的优势，带动农村职业教育的改革与发展。在政策的引导上，要逐步形成职业教育层次上的初、中、高序列和进程上的终身化序列，构建相互补充、相互协调、相互促进的完善的农村职业教育体系。
同时，改革校内管理体制，增强办学效益。要推行教师聘任制、校长选举制、财务独立公开制等。不断对师资队伍的组织结构和人员构成进行灵活、有效的动态调控，提高师资队伍的素质，充分调动教职工的工作积极性。另外，增强政府的施政智慧，政府要退出微观操作层次，实行宏观管理，并加强对自身的教育、监督和管理，以增强自身行为的合理性和合法性。
3、转移关注点，促动农村职业教育主体需求。
农村职业教育的正常发展以及独立生存能力的增强，有赖于受教育需求的激发。以往的农村职业教育政策在政治倾向和经济倾向为主导的政策前提下，往往只关注了政治和经济建设所需的农村职业教育应是什么样的、应得到怎样的发展、应如何发展等问题，而忽略了影响农村职业教育发展的内在动力——人的受教育需求；只关注社会需求与人类需求的一致性，而忽视了社会需求与具体人需求间的距离，从而导致了政策的理想与现实的冲突。
目前，独立的经营权和独立的经济利益，使得农民越来越重视农业专业技术，由此刺激了对农村职业教育的内在需求。但原有计划体制下的农村职业教育体制对市场信息缺乏灵敏度，所提供的教育服务不能满足农民的真正需求，造成了农村职业教育供给与需求脱节的矛盾。为此，将政策的关注点转移到人的需求和人未来的生存状况上，可以有效地解决这种矛盾，这也成为农村职业教育政策新的关注点。
（1）转变投入方式，使农村职业教育因人受益而受益。转变按校投入的方式，实施教育券制度，通过学生自由选择学校促进学校办学体制的改变，进而发展自身的优势专业、提高教育的质量。政府还可以根据当地经济发展需要，预留部分职业教育经费，直接从各级各类职业学校或培训机构中购买培训成果，这样既能减少政府风险，又能促进职业教育的市场化运作。
（2）整顿就业市场，增加农村职业教育受众的就业机会。通常人们接受教育的目的是提高货币收益或身份收益，而农村职业教育毕业生的货币收入和身份收益都明显偏低，而求学的机会成本不降反升，直接影响着人们对农村职业教育的入学选择。所以必须落实、加大用人单位和职业教育机构的法律责任和社会责任，整肃就业市场和劳动力市场，改革劳动人事制度，以提升职业教育的价值，提高职业教育的收益率。
（3）加快农村经济发展，刺激农村人口受教育需求。职业教育是科学技术普遍应用、社会劳动分工不断发展的结果。在生产力水平较低的农村地区，劳动分工和专业分化很不充分，难以形成有专业技术含量的职业，因而无法形成有效的职业教育需求。特别是我国中西部、老少边穷地区，农耕和养殖业基本处于粗放阶段，为数众多的农村劳动力被束缚在有限的土地上，导致职业教育需求不足。所以，应在倡导农村职业教育的同时，注重农村经济的发展，提高农村劳动的科技含量，进而激发农民的受教育需求。