关于非盟青年战略问题的思考，本文主要内容关键词为：战略论文,青年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在21世纪的非洲发展战略中，青年问题是核心问题之一，这已经成为非盟、非洲各国乃至整个国际社会的共识。目前非洲人口以每年2.5％的速度增加，相当于拉美和亚洲人口增长速度的两倍，其中25岁以下人口占整个非洲人口的1/3左右①。非洲青年面临健康、教育、就业等重重问题。首先，在健康方面，艾滋病、疟疾等疾病严重威胁着青年们的健康和生命安全。其次，教育水平的低下造成非洲青年难以获得更好的工作机遇。近十年来，尽管非洲初级教育阶段入学率有了显著提高，但中级教育和高等教育阶段入学率仍远远落后于世界上其他地区，职业技术教育水平也有待大幅度提高。再次，由于非洲经济发展相对落后，非洲企业总体发展水平较低，抵抗危机的能力较弱，目前非洲青年人失业率居高不下。据世界银行统计，非洲15～24岁的青年有2亿多人，约占劳动力人口的37％，但这部分人中却有60％处于失业状态②。最后，非洲农业生产停滞不前，造成农村青年遭受贫困危机。与此同时，因为女性地位低下，非洲农村女青年难以得到土地、资助、贷款和市场，难以摆脱低下的经济地位。
然而，非洲青年不仅是有待解决的问题主体，不仅是非盟、非洲各国政府和国际社会行动的施惠对象，他们更是解决自身困境和整个非洲发展问题的行为主体。事实上，在20世纪后半叶的非洲一体化进程中，非洲领导人一直都认可青年的重要性。塞内加尔总统瓦德在其著作《非洲之命运》中明确指出：“青年问题就是非洲一切问题的总和”[1]，认为青年是非洲的希望。现任法语国家与地区组织（OIF）秘书长阿卜杜·迪乌夫（Abdou Diouf）认为，非洲拥有更好融入国际社会的一切资源，其中就包括青年人的活力③。
如何给予青年人更好的教育和就业机会，如何令青年人更好地参与非洲的民主进程、政治决策，如何令他们在非洲千年目标和《非洲发展新伙伴计划》（NEPAD）的实现中发挥作用，这是非盟制定青年战略的历史背景，也是非洲青年战略成为国际合作战略有机组成部分的历史背景。
一、非盟青年战略的制定及其机制
在非盟成立之前，非洲未能形成相对成熟与完备的非洲大陆青年发展战略，但非洲各国均采取了各种措施促进青年参与非洲发展。比如在青年参与政治生活方面，加蓬在20世纪80年代开始推动干部年轻化进程，从各民族选拔青年参与政治事务或在政府就职[2]；乌干达政府在议会中专门为青年议员预留了席位[3]。总的来说，非洲各国对青年问题的重视不断加强。
2002年以来，非盟致力于描绘非洲大陆的青年发展战略蓝图。青年问题的地位得到了系统提升。非盟及其成员国努力通过提高教育科研水平、加强教育界与企业之间的联系等措施，给青年提供更多就业机会，并赋予青年创业者更多机遇，鼓励他们把自己的创新理念转化成盈利企业。从非洲国家政府与世界银行合作开发的各种“减贫战略文件”中可以看出，非洲各国政府非常重视青年的消除贫困和发展问题。比如，喀麦隆与加纳等国都表示，要加强职业技术训练与劳动力市场的融合，促进青年就业。非洲青年也可以通过各类论坛活动表达自己的观点，参与非洲发展决策。
非盟还采取措施努力构建青年战略所赖以实施的高端机制。2002年以来，非盟定期召开负责青年事务的各国部长会议，探讨青年发展战略的构建和实施。2010年4月，在津巴布韦召开了非盟青年事务部长第三次会议，其目的是敦促各国加强青年政策实施机制的效能。
非盟的里程碑性举措是2006年7月非盟峰会通过的《非洲青年宪章》（下简称《宪章》），随后在非洲发展论坛④ 上公布。《宪章》现得到15个非盟成员国的签署并批准，已于2009年8月8日开始生效。《宪章》将青年定义为15～35岁的人群，认为“非洲的最大财富就是青年人。只有通过青年的积极参与，非洲人才能克服所面对的困难。它从人权、教育、政治参与、消除贫困、就业、卫生、和平与安全、环境保护、性别平等等方面，描绘了非盟及其成员国在青年发展当中所应承担的义务与责任，可以说是非盟青年发展的战略性文本。《宪章》不仅关注生活在非洲的当地青年，也关注生活在世界其他地方的非裔青年，它指出，必须保护他们的利益，认为他们也是推动非洲发展的重要力量。这在一定程度上体现了非盟发展视野中以人为本理念的发展。
2009年，在《宪章》精神的指导下，非盟委员会提出组织青年论坛，努力为青年搭建更好的发言平台、参与平台和发展平台。青年论坛的目标是：为国际组织（非盟、非洲人权委员会、联合国等）提供参考意见，尤其是相关非洲青年和青年组织、侨居海外的非洲青年的问题；通过非洲政府与机构促进青年政策的发展与加强；影响国际组织关于非洲青年问题的决策；在非洲不同决策机构中发出青年的声音，促进非洲青年与非洲及世界不同决策机构之间的参与性合作；促进青年权利与机会的平等；向非洲青年宣传非盟的理想，促进对《非洲人权宪章》的遵守；在青年人当中促进与协调《非洲发展新伙伴计划》（NEPAD）的实施；促进非洲青年组织与海外非洲青年的合作；加强青年在反对种族歧视、反对排外主义和不宽容的斗争中的合作；促进人权、卫生、新科技方面青年的培训；促进青年对多样性的尊重；促进女孩和青年女性在非洲社会中的积极参与；在不同的非洲国家推广青年论坛，让青年的声音真正得到聆听。
2010年7月17日，首届非盟青年论坛在乌干达恩培德（Entebbe）市举行，有来自38个国家的140名青年代表参加。2010年8月第15届非盟首脑峰会的主题是“非洲母婴、儿童健康及发展”，此次论坛的任务是表达青年在该议题方面的意见，并将意见提交给峰会。可以预见，非盟青年论坛将成为非洲青年参政议政和非盟青年战略实施的一个重要平台。
《宪章》和非盟青年论坛体现了非盟实施青年战略的决心和重大决策，也为更多机制的设置提供了框架。刚果共和国国民教育与青年部部长扎沙里·基姆步尼（Zacharie Kimpouni）在刚果国民议会推动《宪章》通过时曾宣称：“《宪章》能够提高青年人的责任感，促动他们全身心投入非洲的发展事业。”⑤ 但我们也看到，非盟青年战略的实施还面临着复杂的问题。
二、非洲青年战略实施中的问题
任何一项战略的实施过程都是需要克服多重障碍的，在拥有50多个政治形态各异、经济水平不一的成员国的非盟更是如此。
首先，从通过《宪章》的国家数量看，非盟成员国签署并通过《宪章》的只有15个，不足成员国总数的1/3。《宪章》在所有成员国得到法律认可与保障，是其实施的重要前提。推动《宪章》在各成员国的签署与通过将是非盟的首要任务。此外，虽然38个非洲国家派代表参加了第一届非盟青年论坛，但仍然有十几个国家的青年出于各种原因未能出席。非盟需要进一步提高内部的协调、统筹、管理能力，在成员国之间达成共识，统一思想，达成共同原则。可喜的是，除了非盟机构自身推动《宪章》的签署和通过的努力以外，非洲青年在这一过程中已经开始发挥积极作用。塞内加尔国家青年会（CNJS）曾在庆祝非洲青年日之际，呼吁塞政府通过《宪章》。2008年12月，来自13个非洲国家的36位青年活动家在纪念联合国《世界人权宣言》问世60周年之际，呼吁非洲领导人批准《宪章》。非洲青年还通过“讲非洲”⑥ 平台，开展关于对影响非洲大陆关键问题的辩论会并推动《宪章》在各国的批准。
其次，虽然非盟青年战略已经引发了一部分青年参与的兴趣与热情，但是受教育水平、参与机制等诸多因素的限制，相当一部分非洲青年有待发动。根据2009年盖洛普全球民意调查对38个非洲国家的青少年所做的定性调查，15～17岁的非洲青少年中有30％不敢表达自己的想法，许多年轻人不能够积极地融入社会，只有极少数的青少年能向官方人士表达自己的看法[4]。如果非盟的青年战略只能激励到少数精英青年，不能得到广大非洲青年民众的支持，那么《宪章》的推行将停留在曲高和寡的层面上。所以，非盟还需要从教育、宣传等各方面构建青年参与的激励机制。在这方面，非盟可以更多地发动和依靠非洲青年组织的力量。
再次，《宪章》的落实将是更为艰巨的任务。非盟预算有限，各成员国经济发展水平不一，落实《宪章》的能力也参差不齐。对于非洲的重债穷国来说，推行青年战略的必要性更大，但实施手段却更为有限。32个位于撒哈拉沙漠以南的非洲国家都被列入了世界银行的《重债穷国动议》。非盟机构尚需调动各成员国政治意愿，平衡使用财政资源，这将需要大量的时间与财政投入。
最后，《宪章》的推行受到了目前非洲整体发展状况的制约。《宪章》的实施与非洲的整个社会政治经济发展是相辅相成的。青年战略的逐步实施能够促进非洲发展，非洲的和平发展能为青年战略提供更好的基础。但目前非洲大陆仍然在寻找适合自身的发展模式，经济增长率有待进一步提高；非洲信息与通信技术方面的落后状态也妨碍着非洲青年接触更多现代化资讯，不利于非洲青年国际视野的构建。正如乌干达总统穆塞韦尼（Yoweri Museveni）在第一届非盟青年论坛开幕之际所说的：“单靠青年无法实现我们所需要的变化，青年需要有利的社会环境。”⑦
可以看出，非盟青年战略的实施需要整个非洲的共同努力。除了解决内部问题，非盟还需进一步拓展与国际社会的深入合作，来为非洲青年提供更多机遇，令非洲青年以及非洲人民能够真正参与国际体系的构建和国际新秩序的建立，实现非洲大陆的发展。
三、非盟与关于非洲青年发展的国际合作
从国际层面来看，非洲的和平与发展有利于21世纪世界体系与秩序的调整与优化，所以国际组织和各国政府也将更深层次地认识到非盟青年战略的重要性。这是有利于非洲发展的客观条件。目前，非盟青年战略方面的国际合作已经形成了一个多层次的框架。
首先，从联合国层面上看，联合国世界青年行动纲领（WPAY）为全球青年问题提供了重要的参考框架，并努力促进世界各国制定关于青年问题的政策与战略。2009年，联合国非洲经济发展委员会发表了一份关于非洲青年的报告，提出了多项具体措施来推动非洲青年的发展，着重强调推动《非洲青年宪章》在非盟成员国的签署与通过的重要意义，并决定将就此提供更多资源。联合国儿童基金会、教科文组织等机构均有支持非盟青年战略的具体行动⑧。所以，非盟可以更好地依托联合国的行动框架，为非洲青年争取更多的发展资源。
其次，从双边和多边层次上看，很多国家与地区都与非盟及其成员国在该领域中有一定合作，向非盟青年战略提供支持。比如，欧非峰会的框架中设有欧非青年峰会，除了提供交流与讨论的平台以外，还为非洲青年组织各类培训。2010年3月在安哥拉举行的第三届“青年公共政策与《非洲青年宪章》”研讨会，主题是《非洲青年宪章》的实施与发表及非欧青年峰会的成效评估⑨。一些欧洲国家亦有各自的对非合作平台。比如，与非洲合作关系紧密的法国在法非峰会的框架内也组织了青年论坛⑩。2008年，丹麦联合非洲数个国家，设立了非洲事务委员会(11)。美国政府也非常关注非洲青年问题。2010年8月3日，奥巴马会见了参加非洲青年领导人论坛（Forum with Young African Leaders）的代表，表示美国将帮助非洲创造更多就业机会与机遇[5]。此外，非盟与各类国际组织，比如法语国家与地区组织等的合作也日益深化。
非盟青年战略的国际合作既可以依托“南北合作”框架，也可以依托“南南合作”框架。中国一直是非洲最坚定的合作伙伴。中国对非洲青年问题的重视是中国整个对非政策的有机组成。中非合作在青年战略方面取得了突出成绩，主要表现在中国对非教育援助方面。中国政府向非洲国家提供奖学金留学生名额，大力推动中非高等教育合作与职业技术人才培养合作，努力满足非洲青年汉语学习需求，这都体现了中国的积极作用。青年交流也是中非友好交往的重要组成部分。除了派遣青年志愿者赴非洲国家从事医疗、卫生、体育、农业、教育等志愿服务外，中国还邀请非洲青年访华，促进中非青年友好交往(12)。这一切都得到了非洲合作伙伴的认可。尽管有一些非洲学者对中国的发展与中非关系抱有疑虑，但他们仍然认为，中国事实上扩大了非洲的国际行动空间[6]。
面对多元化的合作伙伴与合作机遇，非盟的能力还面临着巨大的挑战。笔者认为，非盟还需要在以下几个方面付出努力，使关于非洲青年战略的国际合作实现最大的成效。
首先，非盟需进一步主动与各相关行为主体沟通，充分利用各种国际资源，积极参与并引导资源的合理运作，有步骤、有重点地解决非洲青年面对的主要问题。从20世纪90年代以来，“非洲国家开始以一种主动性掌握着自己的发展权，更为自信地与外部世界打交道”[7]。在推进青年问题国际合作的进程中，非盟还需更多地发挥自身的自主性和青年的自主性，把《非洲青年宪章》的精神与青年的实际需求纳入到国际合作与国际援助的原则及具体项目当中去。非盟可以借助各国青年组织的力量，整合青年的需要；可以为非洲青年组织和国际合作方架设桥梁，积极关注并参与协调青年组织与其国际合作方的具体项目；可以有意识地引导外国驻非企业、国际组织、非政府组织更多、更好地参与到非洲青年的技术培训、实习和促进就业活动当中。
其次，为了更好地与国际组织及世界各国进行合作，非盟与非洲各国政府也需要努力提高自身机制的效率和信用级别，提高运行国际合作项目的效率，才能为非洲青年提供更好的发展机遇，从而推动非洲发展目标的实现。
最后，基于双方的共同利益和共同需求，中非在青年战略方面的合作还可以探讨更多的有效合作手段。中非合作与非洲与发达国家的合作相比，更讲求实效与灵活性。中非合作论坛可以为非洲青年提供更多的表达机会和发展平台，可以构建联合教育界和企业界的多元合作形式，扩大非洲青年的收益面，促进合作双赢局面的延续。中国驻非企业、文化机构因为有着丰富的实地经验，也可以提出或参与更多的新合作模式。中国对非青年合作还可以进一步与联合国的合作框架链接，从而在国际合作模式和理念的发展方面发挥更为积极的影响力。
结语：非盟的青年战略还处于起步阶段，《非洲青年宪章》是否在未来的10年、20年中发挥实际作用，实现其设计者们的目标与初衷，还有待时间的验证。但是非盟本身的战略决策、非洲各国人民对和平与发展的期待、国际社会对非洲的支持与关注和非洲日益壮大的青年人口，都为非盟青年战略的实现提供了有利的历史条件。相信非盟将有效地推行青年战略，而中国在其中亦将发挥积极的作用。
收稿日期：2011－02－28
注释：
① 数据来源：“Réaliser le potentiel de la jeunesse africaine”.http://www.africacommission.um.dk/NR/rdonlyres/51673681-01D1-4110-AADA-8DFDlFDCBF11/0/Report of the Africa Commission 2ndeditionFRENCH.pdf.
② 数据来源：《青少年就业—防止战乱和减轻贫困的关键》，见世界银行网站：http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ACCUEILEXTN/PAYSEXTN/AFRICAINFRENCHEXT/0,contentMDK:22007950～paePK:146736～piPK:226340～theSitePK:488775,00.html
③ 参见Abdou Diouf,“Afrique:l'intégration régionale face à la mondialisation（非洲：地区一体化与全球化）”，in Politlque étrartgère,2006,No 4.查阅自北京外国语大学Cairn法语数据库。https://vpn.bfsu.edu.cn/,DanaInfo=www.cairn.info+article.php? ID_ARTICLE=PE_064_0785&Docld=58474&Index=％2Fcairn2Idx％2Fcairn&TypeID=226&HitCount=6&hits=143d+143c+c+b+a+9+0&fileext=html#hitl
④ 非洲发展论坛是联合国非洲经济发展委员会、非盟、非洲发展银行和法语国家地区组织共同组织的论坛。
⑤ “Assemblée nationale:les députés adoptent le projet de loi autorisant la ratitleation de la charte africaine de la jeunesse”,http://www.brazzaville-adiac.com/index.php? action=depeche&dep_id=41567&cat_id=l&oldaction=home®pay_id=0
⑥ “Speak Africa”是联合国儿童基金会及其合作伙伴创立的、非洲青年作为有知识并积极参与社会事务的公民利用媒体、艺术、文化和其他形式的对话来表达自我以及交流思想的运动。
⑦ “Forum de la jeunesse africaine en Ouganda”,http://french.news.cn/afrique/2010-07/18/c_13402711.htm
⑧ 早在1983年，联合国教科文组织就曾撰写了题为《联合国教科文组织与非洲青年：分析与期望》的报告，表现出对非洲青年问题的极大关注。
⑨ 除了一些欧洲国家以外，博茨瓦纳、刚果、莱索托、马拉维、莫桑比克、纳米比亚、南非、斯威士兰、坦桑尼亚、赞比亚和津巴布韦等国家的代表参加了这次会议。
⑩ 法非峰会的范围已经从前法国殖民地的非洲法语国家扩大到了非洲英语、葡语国家。
(11) 该委员会于2009年5月发表题为《发挥非洲青年潜力》（Réaliser le potentiel de la jeunesse africaine）的报告，提出采取刺激中小企业发展、提高非洲教育水平、推动可更新能源使用、推动两性平等等各种措施，为青年提供更好的发展环境与平台。
(12) 2009年的第三届中非青年联欢节邀请了48个非洲国家和非盟委员会的177名青年代表参加。