财税政策转型与实施中的风险甄别及防范，本文主要内容关键词为：财税论文,风险论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
受全球金融危机冲击的影响，我国经济增速放缓，国内经济面临十分严峻的困境，此时，我国政府重新启动了自2004年淡出的积极财政政策。面对当前多变的国际经济形势和国内复杂的经济局面，如何有效防范新一轮积极财政政策面临的风险？本文基于我国税收收入增长形势，并结合当前宏观经济状况，予以探析。
一、积极财政政策出台的背景与原因分析
全球金融危机冲击下的我国财政政策转型的总体背景是：随着始于2007年的美国次贷危机席卷全球，并从虚拟经济波及实体经济层面，我国经济面临着前所未有的压力。其原因在于：
其一，有利于化解当前严峻的经济形势。当前我国经济受全球金融危机和经济衰退双重因素影响，形势十分严峻。一方面，美元持续贬值，世界贸易环境陷入不断恶化的局面，我国出口需求下降，国内投资放缓，部分严重依赖出口的行业出现萎缩和企业生产经营困难，企业开始大幅度的裁员。另一方面，尽管由美国次贷危机引发的国际金融剧烈震荡对我国金融市场未产生较大的冲击，但国际投机资本流动性加剧给我国金融体系带来极大安全隐患，而这反过来又会加剧国内经济低迷的程度。
其二，防止国内经济陷入长期低谷，推动新一轮周期增长。自上一次积极财政政策淡出以来，从2003年开始到2007年，我国经济已经连续五年保持两位数增长，但2007年第三季度以来，经济增速持续回落。①根据世界其他国家经济发展的历程以及2008年以来我国的经济增速看，2007年总体上构成了我国此轮经济周期的峰值，特别是2009年经济下行压力加大。而从稳健的财政政策再到积极的财政政策，财政政策对于提振经济、避免长期低增长局面，具有“镇静剂”的作用。
二、积极财政政策转型与实施中的相关风险甄别
财政风险是指政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。财政政策是政府实现对经济有效调控的重要工具变量，而政府在运用税收、公债、公共支出、政府投资、财政补贴等财政政策工具，以期达到宏观调控政策目标的过程中，不可避免地会处于风险“暴露”的境地。
2007年以来．政府宏观调控政策坚持“双防”的基调，至2008年7月25日中央政治局工作会议微调为“一保一控”，随后在11月5日国务院常务会议进一步由“控制通货膨胀”转为“保增长”，并启动4万亿元的投资计划。在新一轮积极财政政策转型期与实施期，基于不同的经济发展状况，财政风险有着不同的表现形式，主要体现在两方面：一是由于税收由增至减，由收支差距导致的潜在财政风险；二是由于实施积极财政政策，增加公共支出，或以举债方式产生赤字或将诱发的财政风险。
(一)税收减收引发的财政风险甄别
1.近年来税收增长变动的脉络及增收转移带来的财政风险。自1994年税制改革以来，我国税收收入连续十多年保持了两位数的高增长态势，并远高于同期GDP增速。甚至当2008年GDP增长速度已经下降到9%的情况下，税收收入仍维持了18.8%的高增长率。从财政风险来讲，财力的增强一方面有利于缓解以往财政包袱带来的风险压力，另一方面，也会增加宏观税收负担，转移财富分配，形成居民和企业支付能力下降带来的潜在公共风险，而这种风险最终可能会由财政来“埋单”，也就是所谓的增收转移带来的财政风险。
2.经济下滑引发的税收减收风险。经济下滑引发的税收减收风险会直接传递形成财政风险，这种风险是最直接、最基本的。稳健型财政政策向积极财政政策转型过程中，我国税收高增长态势出现了趋缓的局面。2008年税收收入呈现明显的“前高后低”走势，特别是第四季度以来连续负增长，并且跌幅逐月增大。虽然2009年以来税收减收幅度有所收窄，②但如果剔除有关的一次性因素，如成品油消费税税率提高导致消费税收入快速增长，以及企业所得税预缴政策的调整，税收收入形势依旧不容乐观，由于经济下滑所导致的税收减收风险仍不容忽视。
3.政策性减税引发的税收减收风险。结构性减税政策能够促进企业投资和居民消费的前提是税收收入大规模地减少。2008年以来，企业所得税“两法”合并、增值税转型、2008年下半年以来连续六次提高近万种商品的出口退税率、证券交易印花税税率下调及单边征收以及个人所得税费用扣除标准提高、免征储蓄存款利息个人所得税、调整房地产交易环节的税收政策、降低1.6升及以下排量乘用车车辆购置税等减税政策，都使得税收收入减收较多。
(二)积极财政政策实施中的风险甄别
1.财政赤字引发的隐形财政风险。此次大规模的减税以及经济趋缓因素导致财政减收的状况十分明显，同时，积极财政政策又产生了大量的资金需求。一方面是收入增加的幅度减少，另一方面则是支出规模的扩大。财政赤字引发的隐形财政风险或将产生。近年来，我国的赤字比率一直维持在3％以下的水平，且从2000年开始总体上保持下降趋势，2009年赤字比率为2.93％，尽管保持在3％的国际警戒线以下，但随着我国公共支出规模的扩大，财政赤字逐步增加的局面将不可避免。2009年全国财政赤字安排合计为9 500亿元，这9 500亿元的赤字规模，相当于中国之前最高年度赤字的3倍、2008年赤字规模的5倍，创出了新中国成立以来最高的赤字额度，超出了市场的预期。根据财政部公布的数据，2009年第一季度我国税收收入13 023.58亿元，同比下降10．3％，财政收入同比下降8.3％，而一季度全国财政支出12 810.92亿元，比去年同期增加3 304.18亿元，增长34.8％。由于一季度的财政支出主要是人代会批准预算前的预拨款，预算安排的大量支出项目还在准备阶段，因此，历年来从第二季度起，财政支出额都将逐步增加，因此财政收支矛盾会更加突出。这时，如果仅强调减税而没有相应的补救措施，财政状况将不容乐观。
2.增发国债引发的偿付风险。当宏观经济短期内难以全面复苏时，随着积极财政政策力度的不断加大，国家财政资金的需求也会随之增长。如果税收收入难以满足财政需要，增发国债就成了必然的选择。在积极财政政策下，部分投资资金或将通过扩大赤字来实现，如果增发国债，这或许会影响2009年乃至2010年的预算，长远来看，将关乎财政对其的偿付能力。1981年恢复国债发行以来，我国的国债筹资规模逐年扩大，国债余额也快速增长，国债发行规模与国债负担率呈现出“双升”的局面。1998～2003年，我国政府一共增发了8 000亿元长期建设国债用于加快基础设施建设、重点项目建设和企业技改。2008年我国实际发行国债约8 549亿元，年末国债余额5.33万亿元，国债负担率，即国债余额占GDP的比重在20％左右。③这与《马约》规定的警戒线60％也还有很大的一段距离，财政风险仍然处于可控范围之中。但由于我国的经济发展水平和风险承受能力都不可能与欧盟相等同，单纯的赤字比率、国债负担率以及国债利率并非全面衡量财政风险的指标，而我国的低赤字比率和低国债负担率是建立在较为特殊的财政收支核算体系之上的，特别是地方预算外财政收支庞杂，地方政府隐性债务繁多，各种名目下的隐性担保、负债十分复杂。因此。隐性负债导致的隐性赤字使得真正的财政风险或将隐藏其中。另外，通过增发国债弥补赤字的力度显然在加大。在2009年预算中，将发行7 500亿元国债用于弥补中央财政赤字缺口，还有2 000亿元国债为中央代地方政府发行。这其中，如果国债的结构不合理、管理不到位也会引发财政风险。比如，国债的期限安排不当，很容易造成偿还期过于集中致使政府的利息支出分配不均衡。
3.经济结构性风险引发的财政风险。近几年我国的国民消费率连续下降，2007年已经降到49％，不仅大大低于改革开放初期，也远低于亚洲和世界的平均消费率，实际上已经形成了一种严重的高积累和低消费的状况。同时，我国经济严重依赖投资和进出口，固定资产投资增长过快，对外依存度偏高，这是导致国民经济不确定性以及风险加大的根源。这种经济结构性风险如果不能很好地减小，不仅会影响到我国经济的增长质量，也会影响我国税收收入结构的质量优化。因此，扩大消费是国民经济避免危机的根本出路。从短期目标看，需要借助财政政策的转变有效应对外部冲击，增加内部需求，保持一定的增长速度，避免经济硬着陆；从长期目标看，需要通过财政支出方向和结构的调整，优化经济结构，推进经济发展方式转型，实现持续快速发展。此次的积极财政政策与1998年的积极财政政策显著不同的是，除了增加基础设施投资建设之外，还重点关注了民生领域和农村消费市场的启动。这些都有利于改善国民收入和分配结构，将对减缓财政风险起到提前预防的作用。
三、新一轮积极财政政策的风险防范
新一轮积极财政政策的出台，为我国经济增长注入了活力和信心，其政策效应在2009年上半年已经有所显现。但这并不意味着财政风险的消失，相反，更应该着眼于财政体系的长远风险防范。
其一，防止税收减收风险扩散为系统性财政风险，应进行有增有减的税收调控。由于受美国金融危机的影响，我国经济增长呈放缓趋势，在积极财政政策背景下，税收政策作出了相应的调整和配合。一系列减税政策的出台，客观上对经济发展起到稳定和“安抚”作用。但短期内，税收减收如果与财政支出矛盾过大，仍会存在一定的潜在风险。另外，部分制度性减税或将引发长期效应。比如增值税转型以后，消费型增值税在全国范围内铺开，短期内减税效应将慢慢通过制度既定的内生机制将税收减少的局面常态化，特别是在部分地区和行业，会对税收收入构成压力，造成本来就收支紧张的地方财政出现突发性的矛盾。因此，要防止这种局部、短期的矛盾扩散到整个财政体系，防止财政陷入长期不平衡的状态，从而积压成系统性的财政风险。为防范风险于未然，降低未来财政收入的不确定性，我国应实行有增有减的税收调控，以减轻财政收支矛盾的压力。例如，将一部分费用“税收化”，适当地进行结构性增税以及扩大对奢侈品征收消费税的范围和力度，等等。
其二，政策性减税应考虑与长期税制改革相衔接，保持政策连续性和稳定性。减税重要的是结构调整，而不仅是简单的减税。对于税收手段的运用，不应仅仅限于减税，还应考虑通过税制改革来完善税制，形成良好的税收环境。另外，减税应考虑与长期税制改革相衔接，使得国家、企业和个人之间的国民收入分配保持良好的比例关系，使税制改革有利于促进经济结构改善和发展方式转变。政策性减税应和税制改革相结合，促进以拉动国内消费为导向的财政政策的实施，将公共支出的重点从“硬件”转向“软件”上来，将财政投资的重点从增加资本存量转向侧重拉动民间消费的项目上来，从根本上改变我国经济发展模式依赖投资和出口拉动的局面。只有建立起这种税收制度促进经济发展的良性循环，才能保证未来更加稳定的税收来源，从根本上缓解财政风险。
其三，防止债务扩张速度过快，确定适当的债务规模使之与经济承受能力相协调。由于一国国债的总规模不能超出其应债能力和偿债能力，因此，一定时期内一国举债规模的扩大必须具备以下前提：经济增长、财政收入稳定增长、良好的基础条件、合理的成本收益比例。此次我国实行的积极财政政策，这几项条件基本具备，政府可能为财政支出计划发行更多的政府债券，刺激经济增长。但为了防止举债过快导致风险积聚，应当确定适当的债务规模与GDP的比例，使之与长期经济承受能力相协调。财政赤字规模不能无限扩大，而应有一个合理的“度”。尽管发行国债可以推动宏观调控短期发力，但不应单单通过赤字来刺激经济增长，赤字和发债手段短期效果可能较佳，但长期来看也会有一定的风险，国债发行的代际转移只会使得风险转移而不会完全消失。在举债的同时，应当对支出方向和项目作出严格的控制和规定，优化国债使用结构，强化国债使用管理，充分发挥国债对经济增长的促进作用，使之真正落到实处。国债融资应该确定合理的投资方向，重点投向对经济长期发展有利的基础产业及基础设施建设，通过夯实经济基础条件和扶持基础产业，保证稳定的税收来源，以此实现收支的良性循环。另外，要控制不必要的支出，减少浪费，如控制行政性经费增长过快，减少地方形象工程建设等。财政和审计部门必须密切跟踪和监控国债资金的运用实施，提高资金使用效益。
其四，完善分税制的改革，逐步给予地方更多的税收权限，从制度上根本解决长期积压的地方财政隐性风险问题。分税制以来，中央政府所占的税收份额上升，而地方政府的份额有所下降，但由于地方政府承担的事权责任越来越大，特别是4万亿元投资，地方将与之配套投入大量资金，包括民生和社会保障福利支出的扩大以及地方公共基础设施建设等，如果事权和财权不能很好地匹配，财政收支矛盾将更加突出。尽管《预算法》等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债。但事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上靠举债度日或负债经营，且所负债务的种类之多、负担之重，已超出一般人之想象。如，变相担保在客观上增加了隐性风险向显性风险随时转化的可能性，成为地方政府潜在的财政压力。要从根本上解决地方财政收支矛盾的局面，就需要从制度上解决中央和地方税收权限及分配问题，给予地方一定的税收自主权，从内生角度使收支矛盾自我化解，实现分税制的进一步完善。
注释：
①2007年第三季度至2009年第一季度，我国各季度的GDP增速分别为1 3.4％、13％、10.6％、10.1％、9.9％、6.8％和6.1％，呈持续下降态势。
②2008年10月至2009年3月，我国税收收入分别同比下降0.5%、11％、11.9％、16.7％、6.4％和3％。
③《财政部：2008年发行国债约为8 549亿元 总体安全》，中国网，http：//www.china.com.cn，2009年4月9日。
标签：税收论文; 国债论文; 国内宏观论文; 经济转型论文; 经济风险论文; 宏观经济论文; 积极财政政策论文; 财政制度论文; 经济论文; 财税政策论文;