霍山县“中荷扶贫项目”的实践与启示，本文主要内容关键词为：霍山县论文,启示论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“中荷扶贫项目”概况
1995年，荷兰王国政府有意向在中国选择一个有代表性的贫困县进行扶贫试点，国务院扶贫办经过认真筛选并征得当时外经贸部同意，推荐安徽省霍山县为项目候选县。该县地处安徽省六安地区大别山腹地，大别山主峰位于县境。全县幅员总面积2043平方公里，山地面积占全县总幅员面积的2/3，耕地面积204平方公里，海拔高度在400～1000米之间，土地结构为“七山一水一分田，一分道路和庄园”。人口37万，87％的人口居住在农村，辖24个乡镇，283个行政村，是一个集老区、库区和山区为一体的贫困县。其东部丘陵地区以种植业为主，库区农户主要以水产养殖业和林业为主，西部地区多为大山区，交通不便，农民常年生活十分艰难。由于历史、地理、社会的原因，霍山县丰富的资源几经人为破坏，使本来就在贫困线上徘徊的山区贫困农户的生活雪上加霜。解放以来，虽经当地政府多年不懈努力，居住在边远大山区、库区以及交通不便深山林区的农民经济状况仍未得到彻底改善，80％的农户家庭经济收入常年处于贫困线以下。即使到“中荷扶贫项目”实施前的1996年，霍山县贫困人口仍有5万人，另有5万人温饱水平不稳定。因此，在1986年，霍山县就被国务院扶贫办确定为国家首批重点扶持的贫困县。
“中荷扶贫项目”由荷兰王国政府无偿援助2000万荷兰盾、中方配套3900万元，总计1.19亿元人民币，于1997年12月在安徽省霍山县启动。项目实施期为5年，目前处于收尾阶段。
“中荷扶贫项目”选择霍山县西部最贫困的9个乡镇、108个行政村为项目区域，占该县24个乡镇的27.5％。项目区境内峰峦叠嶂，交通条件差，信息闭塞，农户生产条件落后，农民素质低下，生活十分贫困。境内的资源主要有竹、茶、桑、中药材等，但资源分布不平均，且多以原料的方式对外销售。
“中荷扶贫项目”设计、实施内容较多，但不局限于某一领域，而是采取了一次规划、分年实施、综合性配套输入的扶贫方式。凡与贫困农民切身利益相关的农业、林业、灌溉、地方企业、卫生、教育、交通、政府现有机构的职能加强、参与式社区发展和项目组织机构建设等领域均有涉及，社区基金项目是其中一个子项目。
“中荷扶贫项目”通过9个项目领域的全面建设，极大改善了项目区的基础设施条件，交通、灌溉、饮水和医疗条件得到改善，促进了社会公益事业的发展，整体提高了农民素质。据统计，项目建设5年间共修建村组道路254公里，其中村级道路16条、组级道路53条，修建桥梁119座；小灌区工程56处，对霍山生命渠—49公里淠源渠进行四次续建修缮；农村人畜饮水工程10处；修建卫生院、室20所，同时提供必要的医疗器材；新建乡镇农林水服务站10个；对农民进行各类生产技术及法律、健康培训452期51000人次；对农林水、教育、卫生、妇联等管理、技术人员培训168期15000人次。通过开展这些项目活动，使项目区农业、林业的产量和农民收入同步大增，灌溉条件得到改善，农业以外的就业机会增加，医疗卫生和教育状况明显改变，政府部门对扶贫政策的执行能力与扶贫活动的管理能力得到加强，农产在资源经营方面的决策能力有了实质性的提高。项目的实施，每年给当地增加经济效益近1000万元，受益农产93270户。在农产品价格连年下滑的情况下，项目区与非项目区相比，农户人均增收20％～30％。如此巨大成果的取得，得到中荷两国政府和人民的一致好评，也得到了国际社会的普遍关注和好评。2000年8月荷兰政府评估团认为“该项目是荷兰对外援助双边合作项目最好的之一”，霍山县“中荷扶贫项目”办外方主任查添木先生因此获得了国家颁发的“友谊奖”。2001年11月温家宝总理在新华社《内部动态清样》上给予充分肯定。霍山“中荷扶贫项目”以新颖的思路，严密的管理，取得良好的实施效果，其成效和做法令人耳目一新，其项目实施管理经验值得总结。霍山“中荷扶贫项目”已成为中国政府与国际组织在扶贫领域合作的成功典范。更为重要的是，该项目的巨大成功，不仅给中国带来了先进的国际扶贫项目管理方法和理念，更重要的是改变了当地干部尤其是农民群众的陈旧观念和颓废风貌，广大农民精神振奋，鼓足了脱贫致富奔小康的劲头，这是“中荷扶贫项目”的真正目的和初衷，也是千金难买的财富。
二、“中荷扶贫项目”的有益启示
（一）健全、有效的项目指导和管理体系 “中荷扶贫项目”不仅贯彻执行了中国扶贫工作的方针政策，而且借鉴了一些国际先进的扶贫经验和成果，结合群众意愿和政府的意图，并在国内外知名扶贫专家的精心指导下，不局限当地政府每五年制定详细社会、经济发展计划的老框框束缚，不搞投资与需求脱节、不切实际的五年详细计划，而是根据实际情况，通过自下而上的大量调查研究，创新、灵活地在项目框架内采用参与式方法编制分年度项目计划，使项目计划更加人文化，具有可操作性；同时，注重各项目活动之间的有机联系，使项目发挥更大的综合效益。这些工作正确的预见性和所产生的重要意义在项目实施过程中不断得到印证。
为保证该项目的顺利实施，自上而下在中央、省、县、乡、村各级建立、健全了一套严密的项目管理体系。中央一级设立项目指导委员会，由当时国家外经贸部和荷兰驻华大使馆、驻上海总领事馆负责管理，中荷双方及时确定了项目框架文件，明确了项目指导思想。省一级设立项目领导小组，办公室设在省外贸厅，县一级设立项目领导小组和霍山中荷扶贫项目办公室。县项目办公室是组织项目实施的核心机构，办公室由中方主任和荷方主任共同负责，是相对独立的项目执行机构，也是项目实施的核心机构。项目区乡镇和县相关部门设立项目办公室。县项目办公室不仅有荷方主任长期在霍山主持工作，而且有荷方高级项目顾问和有关官员定期来霍山督察、指导和协调项目工作，从而保证项目按照中荷双方确定的意图和宗旨执行到位。财务管理方面，建立了既符合国际惯例又符合霍山实际且便于操作的财务管理制度，并最终接受荷方聘请的国际审计公司的审计。项目管理上，在注重对项目执行情况监测和检查的同时，同样重视项目的后续管理，由受益农户讨论制定切实可行的管理办法，保证发挥项目的长久效益。
（二）参与式理念贯穿整个项目活动始终 1998年，参与式扶贫方式在中国还处于不被普遍接受的情况，“中荷扶贫项目”能顶着巨大压力在项目区全面铺开，这不能不说是勇气、智慧和远见的集中表现。一般而言，衡量一个参与式扶贫项目成功与否的标志有三：农民能否在项目中发挥主要作用；三个层面的思想认识能否基本统一，这三个层面分别是农民、政府和技术人员；政府是否有积极性而没有抵触情绪，技术人员往往也是政府部门的专业人员。霍山参与式项目模式注重农民、技术部门和政府三个层面的广泛参与，动员农产、科技人员以及地方政府共同参与。在设计、实施项目全过程当中，始终关注的焦点是贫困农产（这与政府的目标完全一致），通过不懈的努力，逐渐达到三个层面思想认识的统一（此过程工作是大量的、艰苦的）；同时注重社会性别意识，尤其让女性充分参与项目，受益于项目；此外，还注意了环境保护意识以及项目之间的有机联系。在三个层面上，由于农民声音小、弱势，往往被忽视，政府尤其要认真倾听农民的声音。霍山参与式模式彻底克服了以往参与式的弊端，开创了平等互信的模式，农民、政府、技术部门三个层面广泛积极参与，农民在三个层面中起主导作用；三个层面的参与不是某一阶段的参与，而是从计划、组织、监测、评估到后续运行和维护的整个阶段始终参与。
（三）“中荷扶贫项目”中地方企业分项目取得巨大成功 霍山“中荷扶贫项目”中个个都是成功的。中国有计划、大规模开展扶贫工作始于1986年，为尽快增加农民的收入，扩大就业，各个地方使用扶贫贷款办了不少农村企业项目，主要以工业、农副产品加工业为主，但实际执行结果大都不尽如人意。据20世纪90年代统计，全国扶贫贷款呆滞帐比例高达40％多，扶贫贷款回收率只有50％，若加上近些年累计比例将更高。如何保证农村企业项目的成功以及发挥农业产业化的扶贫带动作用，需要进行大量的调查、跟踪、分析，而且这一问题值得认真研究思考。“中荷扶贫项目”采取了有别于中国西南地区世界银行扶贫项目办农村企业的做法，协助农民建立自愿、自助的行业协会，如竹农协会、茶农协会、板栗协会、百合协会、林业协会、鞋业协会以及水利设施维护协会等，协会下面又成立了由农民选举出来的董事会、监事会。这些协会实际上就是贫困地区农村产业化的雏形。中荷扶贫项目一般为每个协会提供6～8万启动资金，规定优先吸收贫困户入会，一般每户1股，每股100元，最多不超过10股；贫困户若资金有困难，可以山竹、茶树等农副产品抵股。入会会员可以获得稳定的报酬，农民可以按月拿工资，如竹农协会会员每月工资325元，最高可达500元。壮劳力外出打工，弱劳力则参加各种力所能及的协会。农忙少做，农闲多做，十分灵活。由于协会与农民切身利益紧密相关，每一次重大决策都必须由农民表决通过，农民的参与度广泛而深入，因而这些协会的发展十分健康，趋势十分看好。
（四）政府准确定位 参与式是霍山“中荷扶贫项目”的显著特点，但参与式扶贫方式并不是说只要农民参与就万事大吉。在中国的国情下，农民若离开政府的支持那将一事无成。政府作用是其他任何组织和任何扶贫方式所无法替代的，扶贫工作尤其如此。具体而言，“中荷扶贫项目”中如何让最贫困人口包括其中、从中受益？如何利用自己掌握的扶贫资源为贫困群体雪中送炭？如何在农民确定的扶贫项目中调动政府专业部门科技人员的积极性并发挥其作用为项目实施提供科学依据？如何突出体现政府扶贫部门的协调、服务、组织农民办大事的功能？等等，只有政府才能办到。霍山县政府很好地把握了这一点，如确定西部9个相对集中连片的贫困乡镇108个行政村作为项目区域，受益人口占全县总人口的一半；及时解决县、乡两级配套资金；动员全县各部门和有关乡镇的力量，抽调精英骨干组成项目管理办公室，制定严格的管理制度；党政领导干部对农民通过参与式研究确定的项目不干预、不包办，协调专业技术部门把好技术关，确立了农民在项目决策中的主人翁地位；入会会员首先体现了扶贫原则，采取优先吸收贫困户、计划生育户和本地村民参加，对一些特别困难的贫困户可以采取以物抵股的方式，深受贫困户的欢迎。如我们调查的大岭村竹业协会，34户贫困户首批入会，占全村贫困户总数的60％，占当时会员总数的34％。类似的情况在项目区普遍存在，从而保证了项目的扶贫方向。
（五）扶贫措施综合配套输入 贫困是综合性因素造成的，而解决贫困的措施必然是综合配套的，这是我们从事扶贫工作十几年最大的体会和教训。世界银行于1995年率先在中国西部省区开始实施的三期世行扶贫贷款项目取得巨大成功，一个重要原因就是扶贫措施综合配套输入。“中荷扶贫项目”从起初设计就包含了农业、林业、灌溉、村级道路、饮用水、卫生、教育、地方企业、机构建设等9个领域综合性内容。“中荷扶贫项目”中凡与贫困户生产生活息息相关的种植业、养殖业、加工业以及交通、卫生、教育等各个方面都安排了分项目，同时还设置了众多的子项目。扶贫措施的配套输入使综合扶贫效益得到了发挥，最大限度地覆盖了贫困农户。在实地与贫困农产的交谈中，我们发现老百姓的喜悦和对该项目的满意是发自内心的。
（六）项目的可持续性 “中荷扶贫项目”的成功还突出表现在项目的可持续性方面：（1）“中荷扶贫项目”活动在农民、政府以及政府部门技术人员三个层面共同参与的框架下，由项目具体承担部门具体实施，而不是由为项目组建而设立、项目结束就解散的临时项目管理办公室实施，这意味着项目成果在项目周期结束后将得到继承和延续，即使还存在运用这种思路和方法的某种制约，取得类似的成果也是现实的。（2）注重人力资源的开发，加强对农民的技能培训，开办农民田间学校，将课堂搬到田间，发动农民广泛参与，培训方法面对面，理论培训为辅，实际操作为主；同时重点培养农民技术带头人，让他们对农民再培训、再传授。5年来，先后在15个乡镇开办了几十所推广水稻、茶叶、板栗、天麻、蚕桑、毛竹等先进实用技术的培训学校，培训农民6万多人次，涉及1.5万户。许多农民接受培训后，真正学到了技术，尝到了甜头。如天麻种植是霍山县高寒山区的优势和重要的收入来源，但传统的天麻只能采用无性繁殖，100公斤木材仅生产1～1.5公斤。采用有性繁殖技术后，100公斤木材却能生产10～15公斤，收入激增，农民真正体会到科技的威力。（3）对于通过项目区经济活动（以自然村管理区域为主）建立起来的自助股份合作组织如竹农协会、茶农协会、板栗协会、百合协会、林业协会、鞋业协会以及水利设施维护、社区基金运行等全部交由农民自己管理，公共开支、利润分红都由农民自己选出的理事会决定。到目前为止，农民自己管理项目已经轻车熟路。实地调研中得知，有协会的地方，种养业、农副产品加工业及其水利设施项目效益十分明显。可以说，是协会这种有贫困农户广泛参与的组织形式保证了“中荷扶贫项目”在结束后无后续资金投入的情况下，依然能保持继续发展壮大的趋势。这就是我们常说的争取更多的国际资本援助并不是最重要的，重要的是要学到国际上管理项目的先进思想和理念，为我所用。（4）重视项目后续管理工作。在贫困地区往往存在重项目轻管理的弊病，霍山县也不例外。“中荷扶贫项目”实施以后，“逼迫”当地逐步改变了这一陋习。以霍山生命渠——淠源渠为例，淠源渠是20世纪六七十年代修建的一项中型灌溉工程，不但标准低、质量差、不配套、病险多，而且管理混乱。“中荷扶贫项目”投入1500万元，对水渠先后进行了4次大规模的全面改造、加固和配套完善。同时，沿灌区设立三个管理所，加强管理，负责干渠的维护和支渠水量的调配。在支渠灌区成立了7个用水户协会，负责支、斗渠维护、用水配置和水费收缴。2001年，淠源渠灌区灌溉面积由原来的3万多亩扩大到7万亩，收缴水费由上年的12万元增加到38万元，水渠较小的损坏维护费用可以直接从水费中支出，既做到及时维护，又改善了农产的用水环境。与淠源渠一样，“中荷扶贫项目”完成的村级道路、小型水利工程、人畜饮水工程等项目，也成立了相似的管护协会，制定切实可行的管理办法和乡规民约，保证社会公益项目的可持续有效利用。（5）在项目实施过程中，坚持人与自然的协调发展，重视资源和环境保护。项目立项必须有环保专家签字，避免成片山林开发以及毁林引起的水土流失，实行到户林业。目前霍山森林覆盖率已达70％以上，收到了既改善生存环境、又发展林业、还增加收入的良好效果。
（七）建立社区发展基金 霍山县采用定点扶贫到户的社区基金模式，类似于扶贫小额信贷，但有所不同。“中荷扶贫项目”自1997年12月开始实施至2002年底已建立42个贫困社区基金，资金规模47万元，所有社区基金还款率达到100％，已产生利息4.8万元。主要做法是，按照“中荷扶贫项目”制定的社区基金管理和使用的基本原则，由村民讨论制定管理制度和章程，选举产生管理组织并负责资金的管理和收放；利率高于商业银行利率；社区基金的适用范围只能是一个村民小组，便于管理和监督，减少运作成本；一个社区基金一般1万元左右，后来增加了农户集资的内容，紧密了农户与基金的关系，扩大了基金规模；基金所有权和使用权归社区全体村民共同所有（具有增强集体经济的意味）；借款额度最大额不超过2000元，且利率高于当地商业银行利率，当地稍微富裕的人可以从容到商业银行贷到利息比之低得多的银行贷款，由此可知，社区基金实质上只为贫困户服务；每年的利息收入60％以上必须纳入本金，其余部分可用于照顾特困户、社会公益事业以及管理费用；借款户的比例控制在总户数的一半以下，以增加借款户的压力，发挥未借户的监督作用；管理小组由全体村民民主选举产生，小组中必须有一定的女性比例和贫困户代表，定期换届；借款优先照顾贫困户和妇女。通过社区基金的方式，将贫困户彻底覆盖，这种扶贫方式对居住偏远、多年得不到资金扶持的贫困户十分有益。
（八）监测体系的建立是项目成功的重要因素 除项目的直接受益群体（包括农民、县项目办、荷方每年委派的评估团）始终进行长期的监督、评价外，“中荷扶贫项目”还聘请了中国社科院、上海社科院、复旦大学等独立的咨询研究组织对该项目进行定期和不定期的监测、评估，目前已完成了对农民协会、社区林业项目、淠源渠灌区参与式管理、农村合作医疗、教育项目终期评估报告，有的项目评估工作仍在进行当中。监测体系的建立对“中荷扶贫项目”沿着正确轨道不断前进奠定了坚实的基础。
三、几点建议
1.目前全国扶贫形势比较严峻，据2003年统计，当年贫困人口数量增加了80万人，由2002年的2820万人增加到2900万人，这是中国二十多年扶贫工作中首次出现的新特点；每年解决贫困人口的速度明显下降，由“八七计划”期间的每年解决700万贫困人口下降到目前每年解决100万人；贫困地区与全国农村、贫困农民与全国农民之间的收入差距不断拉大。截至2003年底，全国仍有2900万贫困人口不得温饱，且居住分散，有相当一部分属于残疾人和社会保障户，约1000万人左右，能够通过开发式扶贫解决温饱的贫困人口约有2000万人左右，约折500万个家庭。如果在新世纪《十年扶贫开发纲要》最后5年时间里，每个家庭每年支持2000元人民币开发性资金，500万个家庭就有100亿的资金缺口。为此，建议国务院扶贫办有意识地在西部省区贫困地区推广霍山作法，主要使用无偿资金设立社区开发基金，定点扶持贫困户解决温饱问题。这也是最为直接有效的办法。除此以外，还可以通过农村产业化覆盖、劳务输出、科技培训扶贫等实实在在扶贫新措施以及国家部委、东西协作、社会各界对口扶贫等老办法同时使用，到2010年就能初步解决中国农村的贫困问题，剩下的问题就是如何巩固温饱成果，进而转向解决低收入人口的问题方面。
2.“中荷扶贫项目”是荷兰政府无偿资金投入完成的，相对贷款扶贫项目而言，难度要小得多，建议荷兰政府再拿出一部分无偿资金或争取一部分无偿资金，软化亚州开发很行或世界银行的硬贷款，在安徽省其他贫困地区或在西部省区贫困地区推广改进性的霍山模式，那将是十分有意义的事情。
3.由于“中荷扶贫项目”已于2003年全部结束，项目结束后的3年内是对项目可持续性发展的重大考验。因此，建议对已建项目及早考虑一些可持续性措施，如对开发性项目要尽快培养一批熟悉农村、了解市场的当地能人担任各种开发协会的牵头人，尽快改变目前政府与协会负责人同为一家的不利局面，把协会负责人从政府角色中剥离出来，真正使农民自己成为协会的带头人。目前，霍山成立的各种产业协会不少，据了解有100多个，但重复性较多，应该按照自愿的原则整合、合并，形成各具特色的较大规模、有竞争力的产业协会，逐步形成具有相当产品规模、有竞争力的、具有地方品牌特色的龙头企业，最终以龙头企业带动当地经济发展。对于一些至今未能建立维护基金的社会公共投资项目，应尽快组织农民参与讨论制定办法，调动农民参与管理的积极性，保证农民终身受益。
4.“中荷扶贫项目”目前已经实施完成，取得了巨大成功，但需要对该项目进行客观、实事求是的评价。
5.经过6年多“中荷扶贫项目”的洗礼，霍山县锻炼出一大批具有国际水准的国际合作扶贫项目管理人才，这是该项目留给霍山最宝贵的财富。“中荷扶贫项目”结束后，县项目办也随即撤销了，项目办的人员也分别回到各自的工作岗位。在中国许多地方，国际合作项目一结束往往出现树倒猢狲散、各走各的路的现象。现在，霍山已成立了环境扶贫发展中心，可以吸纳四方各路曾经管理过国家项目而目前暂无出路的精英们。据我所知这是全国县级单位成立的最有影响的非政府组织，社会各界应给予必要的支持，否则将难以持久。