中国农村反贫困：战略评价与视角选择，本文主要内容关键词为：视角论文,中国农村论文,贫困论文,评价论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年5月26日全球扶贫大会在上海举行，国务院总理温家宝在会上表示，中国将用10年时间尽快解决少数贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产和生活条件，巩固脱贫成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为实现全面建设小康社会的目标创造条件。
这也是《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》（以下简称《纲要》）所确定的在本世纪头10年中国反贫困事业的奋斗目标。
这将是继“八七”扶贫攻坚计划之后的又一场硬仗。
完成这一目标的难度要比解决绝对贫困问题大得多。绝对贫困问题可以通过特殊时期的体制改革和资本输入等扶贫行动在一定时期内有一个量的突破，但是当前反贫困需要关注的问题是：解决市场机会和帮助落后地区及贫困人口融入整个国家的动态发展之中。这是一个系统工程， 仅靠面向个体的生产、生活扶持或单纯的宏观经济增长是力不能及的。它要求在发展的过程中，在帮助人们摆脱物质贫困的同时，要积极采取改善人们能力的社会行动和制度安排，帮助他们真正扩大选择与机会。
贫困形势的变化客观上要求我们对反贫困战略进行调整，而且这也明确了战略定位的依据。但是战略选择需要认真研究历史经验教训，需要不断创新，并力求避免“路径依赖”而使战略重点发生偏离。
一、反贫困战略评价
我国20世纪80年代以前实施以生活救济型为主的扶贫战略从某种程度上助长了人们的依赖思想。为了探求扶贫的治本之策，我国政府开始研究从单纯救济型的“输血”式扶贫向旨在增强其“造血”功能、以区域经济开发为主的开发式扶贫模式转变的问题。1984年， 党中央国务院发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，确立了开发式扶贫的方针，这标志着我国反贫困战略开始发生根本性转变。这期间政府反贫困战略追求的是贫困地区整体经济实力的增长，是一种区域经济带动战略，其思路是在区域经济增长中带动区域内贫困人口脱贫和自我发展能力的提高。所以，扶贫工作的对象和主体带有区域性特征，主要活动都是以县为单位进行的。
进入90年代后，中国贫困人口特征发生了很大变化。80年代实施的区域经济发展带动战略已经解决了大多数集中连片贫困人口的温饱问题，剩下的贫困人口大多集中在边远深山区或信息闭塞孤立区，居住分散，生活封闭，县域经济增长的辐射带动力不易渗透进去，这就要求变县域扶贫为扶贫到户，把攻坚的对象从侧重于一个区域变为侧重于一家一户。攻坚的手段从靠大项目带动和重点工程辐射转向以户为扶贫开发单元，实施一批家家能干、户户受益的具体项目和计划。1996年10月23日发表的《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，明确了扶贫到户的开发式扶贫战略。
由于我国政府不断加大扶贫力度，适时调整扶贫战略，使中国扶贫事业取得了显著成就：区域贫困问题已基本解决；普遍性的极端贫困状态已成为历史。到2003年底，全国农村贫困人口从1978年改革开放之初的2.5亿减至2900万人，农村贫困发生率由30.7％下降到3.1％。
我国的贫困发生率虽然已经降到较低水平，但离彻底解决贫困问题的社会发展目标还有较大距离。一方面，剩余的贫困人口基本上都生活在环境恶劣、资源匮乏、社会发育水平低和社会服务水平差的地区，实现脱贫的制约因素较多；另一方面， 许多农村脱贫地区和贫困地区存在的一些深层次问题也随着环境的变化而凸显出来，对《纲要》所确定的目标形成严峻考验。这些问题突出表现为：第一，受自然条件恶劣、社会保障系统薄弱和自身综合能力差等因素的影响，目前解决温饱问题的贫困人口还存在很大的脆弱性，返贫率较高。第二，尽管扶贫开发已使广大农村贫困地区的贫困落后状况明显改观，但贫困农户的基本生产和生活条件并没有发生质的变化，贫困地区的社会、经济、文化仍处于较为落后的状态。第三，随着我国市场化程度的进一步提高，宏观经济环境使反贫困的性质在一定程度上发生了变化：一是国家扶持贫困地区的部分或某些特殊政策和优惠措施在逐步弱化；二是靠道义号召和行政手段动员社会力量扶贫的难度有所增大；三是贫困地区和贫困人口的劣势日益突出，竞争力很弱，很难参与到主流社会的竞争中去。第四，多年来扶贫政策主体错位以及在具体执行过程中的目标偏离，使贫困农民对扶贫政策的期望值降低，并由此导致人们对扶贫政策及自身发展的抵触与漠视心理。在扶贫实践中表现为政府扶贫行为轰轰烈烈，但贫困农民却无动于衷。
这些问题所产生的实际影响也可以从统计资料中得到印证。
首先，进入新世纪以来，我国贫困人口减少的速度明显减慢。如果以世纪之交为分界点，将1994年至今的10年分成两段，中国农村贫困人口的减少速度，后3年明显慢于前7年。据统计，1994—2000年的7年间，贫困人口共减少4800万，平均每年减少近700万；2001—2003年，共减少贫困人口300万，平均每年减少100万[1]。
其次，与贫困人口减少速度明显减慢这一趋势相伴随的是，贫困地区与全国农村、贫困农民与全国农民之间的收入差距不断拉大。从国家重点扶持贫困县与全国农村平均水平的比较看：2001年重点扶持贫困县的人均GDP、人均财政收入和农民人均纯收入三项指标分别相当于全国1985 年、1987年、1985年的水平，落后15年左右。从全国贫困农民与一般农民的收入差距看：1992年全国农民人均纯收入与10％最低收入层农民人均纯收入之比为2.45∶1，2003年则扩大到4.12∶1[1]，差距进一步扩大，表明贫困群众在发展中处相对弱势地位的问题更加突出。
由此可见，中国农村的贫困形势依然相当严峻，实现《纲要》所制定的目标，仍面临十分艰巨的任务。
为什么长时期的以政府为主导的反贫困行动未能使农村贫困地区走上良性发展轨道呢？回顾和反思我国的反贫困历程可以发现，扶贫战略制定及相应政策的执行背离了一个基本的事实：人是生产力中最活跃的因素，是社会变革的决定性力量；只有以人的发展带动和创造的经济发展， 才是健康的、可持续的发展。
贫困者自身素质的提高、能动性的发挥以及有效地参与是实现真正脱贫的根本条件。具体在扶贫战略运作中，应将培育人力资本和社会资本作为反贫困的战略重点。
社会资本是行动主体与社会的联系以及通过这种联系摄取稀缺资源的能力。而从其本质来说，它是人类社会交往的一种状态和结果，涉及人们的情感因素和社会规范因素，它使人们的社会生活变得有意义，也使社会秩序成为可能。它能够支配和调整人们的行为， 以更好地达到所期望的目标，并通过影响某个社会群体在社会交往中相互作用的数量和质量，影响经济和社会的发展。
在经济活动中，社会资本的多少直接决定了对发展机会的把握以及发展实现的程度。贫困农村由于地理区位的封闭性和社会发育的低层次性，其社会资本表现出社会组织体系缺位，社会整合功能弱；社会关系网络简单、延伸的半径小；社会资本的层次低，存在被整体社会的忽视性等特点。贫困农村社会资本的这种状况使得其在整合内部资源，争取外部资源以及诸如推动劳动力流动等影响地区发展的重大问题上表现乏力。
现代社会，在经济增长与发展过程中，人力资本的地位与作用也越来越重要。新增长理论认为，一个国家的经济增长主要取决于它的知识积累和技术进步，其次才是资本增量。卢卡斯的以人力资本为核心的新增长模型证明，经济可以在不依赖外生力量的情况下实现增长， 经济增长的来源就是人力资本积累。造成中国农村贫困的原因很复杂，但人力资本的缺乏却是最为主要的，同时也是贫困地区共有的特征。因此，要从根本上消除贫困，增大贫困地区的人力资本存量是必不可少的，这在贫困地区的所有经济活动中具有普遍作用和意义。
然而，我国的反贫困战略调整并没有将培育人力资本和社会资本等无形资本作为战略重点来考虑。
区域发展带动型战略的实施是由当时区域贫困问题突出的现实所决定的，但也有其深刻的认识上的原因。由于对“贫困”的认识过于偏狭，只强调其经济意义，以经济收入是否突破贫困线作为衡量脱贫与否的惟一标准。表现在扶贫实践中，过分强调物质资本投入对消除贫困的作用， 强调对贫困人口的“拉动”，而忽视了对其主观能动性和发展能力的培养。因此在实际扶贫工作中，从政府来说，就是给钱、给物、立项目、搞开发；从贫困地区和贫困农民来说，就是等项目、等资金或争项目、争资金。
按照“涓滴”理论，贫困地区经济发展的成果会自动惠及贫困群体，即贫困人口会随着贫困地区的经济增长而逐渐减少直至消失。然而大量研究表明：扶贫投资对贫困地区经济增长具有较大的推动作用，而与贫困地区农民人均纯收入的增长速度不具有正相关性[2]。“涓滴”战略在绝大多数发展中国家和地区的实践基本上都没有成功，中国的情况也基本如此，“有增长而无发展”的状况在贫困地区的发展中普遍存在。
这一战略的最大局限性在于，市场经济条件下政府无力控制生产要素所具有的完全流动性。在扶贫活动中，国家的扶贫投资大量偏离扶贫领域就已经充分说明了这一点。从这个意义上讲，我们有必要重新认识扶贫投资对缓解贫困的作用。经济增长的效果不会在一种自发的情况下有序扩散，带来社会的全面发展；经济增长的好处也不会自动流向贫困地区和贫困人口，实现社会的共同富裕。相反，单纯追求经济增长，可能使那些经济上的弱势群体，又成为政治、文化等领域的弱势群体，在社会生活中处于微不足道的地位，其需求、意愿、能力等被社会所忽视。此外，单纯追求经济增长，还可能导致“贫者愈贫，富者愈富”的马太效应。
扶贫到户的开发式扶贫战略强调通过送致富项目到户的方式，增强贫困农户和贫困人口的自我发展能力。战略的调整是为了解决区域经济增长目标与缓解贫困目标的矛盾。然而在扶贫实践中，扶贫到户战略在一些地方却受到扭曲，到户、到人的扶贫资金往往不能发挥应有的启动生产的作用。许多地方实际上只是给帮扶对象一些资金或实物，有的地方甚至回到了过去救济式扶贫的老路上，这是问题的一个方面。另一方面，在市场经济条件下，项目的经营与在自然经济条件下有着本质的区别。如果以脱贫为目标，项目运作的最终产品或服务必然要融入市场，以实现其价值。这就对贫困地区的“能力建设”——包括人的整体素质（包括人的健康状况、知识水平、精神面貌等）和社区人文环境等（如社会组织支持系统等）——提出了更高的要求。而这些方面在扶贫过程中往往“雷声大，雨点小”，甚至“说起来重要，做起来不要”。从贫困主体来说，许多人没有能力和机会获得项目；即使得到了项目，也会由于自身素质难以适应项目管理的要求而失败。同时，社会组织体系的缺位也使贫困农村难以形成一种与外力抗衡的合力与机制，从而使分散的、规模狭小的个体农户在市场中防范和抵御风险的能力进一步弱化。这些情况造成了许多贫困农户“因扶贫而贫”。
二、反贫困战略重点的选择
通过对反贫困战略及其演变的分析，有两点认识是十分清晰的：一是在扶贫实践中，忽视贫困地区人力资本和社会资本的培育，这是导致贫困地区主动性和持久性机制缺损与扶贫政策效率不高的根本原因；二是只有将贫困农民塑造成适应社会发展的高素质群体，才是治本之策。 新阶段的反贫困必须关注国内经济市场化这一现实背景，坚持“以人为本”的科学发展观，使反贫困战略重点转移到注重培育人力资本和社会资本的目标上来，实现以人的发展带动和创造经济发展的新格局。
（一）培育和增强社会资本
贫困农村社会资本的培育需要从两个方面入手：一是对现有社会资本结构进行改造，发掘传统社会资本的积极效用；二是利用制度创新，增加现代意义社会资本的规模。这项工作需要从多层面着手。
第一，组织体系建设。一是切实落实《中华人民共和国村民委员会组织法》之规定，搞好村民自治组织建设；二是在发展现代市场经济的同时，推动公民社会（注：公民社会是一个外来词，直接译为Civil Society。一般认为，公民社会是独立于国家体制之外、由个人组成的多元且自主的领域。一个成熟的公民社会应具有如下要素：个体主义、多元主义、公开性、开放性、参与性、法治、社会自治。）的发育，扩大民间组织的广泛性和行动的有效性，特别是促进社区性合作经济组织和各种专业协会的发展。组织体系建设的目的，一方面是把公民的权利落到实处，并着力培养公民意识和公民精神，倡导公民对公共事务的参与意识；另一方面是通过合作机制，在不改变农户家庭经营微观基础的前提下，解决好小规模农户经营与社会化大市场之间的矛盾，为广大农民提供以较低的成本和快捷的方式与市场对接的途径。
第二，大力推动参与式扶贫。参与式扶贫是与市场经济接轨的扶贫方式，其目的在于，使被扶持对象的主观意愿和自觉参与充分体现在扶贫项目的选择、规划的制定、项目的实施中，使他们真正拥有知情权、参与权、实施权和管理权。通过这种方式， 把群众脱贫致富的强烈愿望与各级政府的扶持措施结合起来，把被扶持对象的主观努力与全社会的积极支持结合起来，把扩大基层民主与上级的指导帮助结合起来，以形成治理贫困的巨大合力。参与式扶贫有利于反贫困资源的整合、传递和接受，有利于贫困人口组织水平的提高。
第三，增强社区居民的流动性。这里所说的流动不仅仅指人的流动，也包括对外界信息的获得。在贫困农村，这种流动不仅能培育和积累必需的人力资本，而且是扩展社会资本的有效途径。贫困地区县、乡级政府以及村委会要加强对劳务输出的规划、管理和协调， 积极培育劳动力市场，最大限度地减少限制劳动力流动的因素，规避劳动力流动的风险。国家对贫困农村的硬环境，如交通条件和广播、电视等信息工程的改善，要作为公共物品增加投入。交通和信息传递条件的改善将畅通社区外部因素输入的渠道，为贫困地区发展注入活力。流动性最直观的效果是能够带来经济收入，但更大、更持久的变化还在于增进人的现代性，并促进更广泛的社会关系网络的建立。
第四，实施新村建设计划。我国大部分贫困地区，村庄规模小，且居住分散，难以形成具有社区共同体性质的社会资本。因此，在促进贫困地区发展的过程中，应把新村建设作为一项重要工作来做。首先选择一些交通区位条件较好，物质基础较雄厚的村庄作为试点，按照“统一规划， 相对集中，并小村为大村”的方针，进行新村庄的规划建设。村庄集中，有利于形成集贸市场以及学校、卫生站、信用社等功能性设施；还可以减少村庄占地，拓展农村发展空间，促进经济结构调整和农业产业化进程。总之，新村建设有利于促进产业分化和社会分工，增强人们的相互依赖性和共同体意识，使农户的活动突破家庭或血缘关系网络的界限而融入公民社会。
（二）人力资本的投资和积累
以人力资本积累为重点和核心，以期全面促进贫困地区人的健康发展，增加其未来可持续发展的潜在能力，这是贫困地区社会经济发展的内在要求。为此，中国反贫困必须重视人力资本投资，首要的是促进健康和发展教育，以提高健康资本存量和知识资本存量。
健康资本投资首先把卫生扶贫置于扶贫规划的突出位置。在此基础上积极发展新型合作医疗，建立基本医疗保障制度，减轻农民医药负担。各级政府还应增加对贫困地区的卫生投入，并积极进行投入体制创新，以增强贫困人口对卫生投入的可获得性，切实解决贫困地区缺医少药问题。
知识资本投资主要体现在基础教育和成人教育上，并且要从根本上改变教育的体制、结构、内容和方向，逐步将其引导到切实有利于贫困农村发展的方向上。
第一，优化教育投资体制，增加经费投入。教育，尤其是基础教育属于“公共产品”，在发展中应维护其公平性。为此，贫困农村的教育投资应该以中央政府的宏观调控为主，或者由较高级政府（至少省级政府）来调控，以确保其教育发展所必需的经费。
第二，根据贫困地区大量中小学毕业生在进入高中前就已流向社会，其中绝大多数从事农业生产劳动这一现实，应实施基础教育、职业教育、成人教育“三教统筹”战略，实现农科教相结合，强化贫困地区教育的社区适应性。这是从本地区经济社会发展需要出发，培养留得住、 用得上、养得起的实用人才的基本途径。
第三，创造尊重知识、尊重人才的社会环境。尊重知识、尊重人才的社会环境能够为人力资本的培育和提高创造良好条件，营造重视人力资本培育的氛围，有利于促进贫困地区社会发展内在活力的产生。贫困地区要改变人才匮乏、人才浪费和流失并存这一不利局面， 关键在于有意识地营造尊重知识、尊重人才的社会环境。
社会资本和人力资本是应该引起我们重视的推动社会经济发展的重要因素。但它们与经济资本一样具有“马太效应”。贫困地区由于“先天不足”、“后天发育不良”的现实情况，很难依靠自身条件获得足够的人力资本和社会资本。人力资本和社会资本的形成不仅要靠投资， 还要靠制度环境，靠制度安排的引导、激励和保障。一方面，为贫困地区、贫困人口提高获取资源的能力提供激励和保障机制，通过整个社会能力的提高和贫困人口人力资本存量的增加，推动经济的可持续增长，并将其成果扩展到整个社会体系。另一方面，要在制度安排上真正体现以人为本。也就是说，有关反贫困和贫困地区社会发展的制度安排，要以贫困地区人口素质的提高、贫困地区社会结构的改善和贫困人口自主能动性的发展为根本。
社会资本和人力资本不是孤立存在的，在现实运行中往往表现出很强的相关性。社会资本是人力资本积累和充分发挥作用的必要条件，人力资本的提升则能够扩展社会资本的运作空间。因此在培育和积累的过程中，促进二者的协调发展至关重要。
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