环境保护与税费政策：一项总体评估，本文主要内容关键词为：税费论文,环境保护论文,总体论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、环境税费政策在中国的应用现状
环境经济政策是指按照价值规律的要求，运用价格、税收、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护的协调发展。20世纪80年代初，OECD就积极倡导应用环境经济手段，至今已取得了许多成功经验。联合国《里约环境与发展宣言》明确要求各国重视经济政策，把环境费用纳入生产和消费决策过程。在市场经济体制下，环境经济政策是实施可持续发展战略的关键措施。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善、环境保护事业的不断深入，我国的环境经济政策也在不断发展、完善。
我国的环境经济政策虽然种类较多，但同发达国家运用经济手段管理环境的水平相比，还存在很大的差距，第一，经济手段的筹资机制重于诱导机制，环境经济政策确实具有筹集资金的功能，但这不应是首要功能，环境经济政策的首要功能是对市场经济主体保护环境的行为施加一定的经济刺激。第二，经济手段运用面窄、深度不够，我国有相当的环境经济政策，其实施范围尚未覆盖全国，这就大大制约了政策的作用力度。第三，环保投资渠道不畅。第四，配套措施不健全，导致环境经济政策执行及改革的难度大。
环境税费政策是我国环境经济政策的重要组成部分，据统计，环境税费政策种类几乎占到了我国环境经济政策总量的一半。从OECD国家的实践来看，自20世纪90年代以来，环境税费手段得到了越来越广泛的重视。发达国家的环境税收大体可分为三类：专门为保护环境筹集资金的税收、对特种污染物或污染行为征收的税收以及税收上的其他环保措施[1]。
我国目前的环境税费政策分为两类：一是环保方面的收费制度，包括征收排污费、污染处理费(污水处理费和垃圾处理费)、生态环境补偿费、水资源费、矿区使用费、矿产资源补偿费、土地使用费(或场地占用费)等。二是环保方面的税收制度和政策，包括消费税、车船使用税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税(现已暂停征收)、资源税、城镇土地使用税、耕地占用税以及其他促进环保的税收措施等。
二、中国税制的绿化度
我们把环境税费总量占税收总量与环境收费总量之和的比例，称为税制的绿化度，则我国近年来的主要环境税费总量与税制的绿化度可以从表1中清楚地看出来。
表1 中国近年来主要环境税费状况表(2000～2002)(单位：亿元)
2000 2001 2002
烟消费税
524.30551.48651.37
石油产品消费税 170.17195.45191.87
交通设备消费税 78.86 83.84 93.95
鞭炮焰火消费税
3.03 3.04 3.31
车船使用税 23.44 63.65 64.94
城市维护建设税 352.1 384.4 470.9
固定资产投资方向调节税 46.1 15.6
8.0
资源税 63.65 67.11 75.08
城镇土地使用税 64.94 66.15 76.83
耕地占用税 35.32 38.33 57.33
排污费和城市水资源费收入73.61 77.40 84.74
环境税费总计(A)
1435.52
1546.45
1778.32
税收总额 12581.5
15301.4
17636.5
税收总额+各项收费(B) 14017.02 16847.85 19414.82
绿化度(A/B)10.24
9.18 9.16
资料来源：《中国税务年鉴》(2001，2002，2003)；《中国财政年鉴》(2000，2001，2002)。
注：1．石油产品消费税包括汽油、柴油的消费税；2．交通设备消费税包括小轿车、越野车、小客车、摩托车和汽车轮胎的消费税；3．本表中不包括车船使用牌照税、污染处理费、生态环境补偿费、矿区使用费、矿产资源补偿费和土地使用费，这部分税费数额较小，其中一些放在预算外管理，所以未列入表中。
从表1中可以看出，2002年我国环境税费总额已经达到了1778.32亿元，比2000年增长了19.28％，表明我国的环境税费已经具备了一定的规模；从环境税费占税收总额与环境收费之和的比重(绿化度)来看，2000至2002年分别为10.24、9.18和9.16，表明这一比重存在逐步下降的趋势。分析比重下降的原因，不排除环境税制对环境质量的改善起到了一定的作用，但主要还是环境税制的发展滞后于经济发展的速度，制约了环境税制的作用力度。由此看来，我国税制的绿化度近年来是逐渐退化的。
三、对中国环保收费制度和政策的具体分析
(一)排污收费制度
1982年，国务院在总结各地征收排污费试行工作的基础上，颁布了《征收排污费暂行办法》，对征收排污费的目的、对象、收费标准、收费政策以及排污费的管理和使用等内容作了详细规定，标志着我国排污收费制度的正式确立。排污收费制度建立23年来，全国31个省、市、区已全面开征了排污费，县级开征面达到了91％[2]。截至2004年底，全国累计征收排污费793.06亿元，并设立了污染源治理专项基金。2004年当年排污费征收户数达到71.66万户，征收额度为93.96亿元。“九五”期间全国共使用排污费250亿元，其中用于污染治理的达143.65亿元，占全社会污染治理投资的19.8％[2]。23年的实践和发展证明，排污收费制度是我国环境管理的一项有效的经济手段，对于促进企业的污染治理、筹集污染治理资金、加强环境保护等都起到了十分重要的作用。但仍然存在很多问题，主要表现在：第一，征收面窄，征收标准仍偏低，据估计，我国目前的排污费收入只占到污染控制成本的25％左右[3]。第二，征收力度不足，征收效率低，缺乏必要的强制手段。第三，排污费未能按照法定的用途使用，一方面，资金用于环保部门自身建设的比例过大，另一方面，资金返还给企业后，大多被用作企业的生产发展资金，只有少数用于治理污染。
(二)污染处理费
我国《排污费征收使用管理条例》(以下简称《条例》)第二条规定：“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户(以下简称排污者)，应当依照本条例的规定缴纳排污费。排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费的，不再缴纳排污费。”根据这一规定，排污者可以选择缴纳排污费或污染处理费。通常，污染处理费有污水处理费和垃圾处理费两种。
第一，污水处理费。污水处理费包括企事业单位污水处理费和城市生活用水处理费两种。1999年我国生活污水排放量首次超过工业废水排放量，占污水排放总量的51％[4]。目前，我国部分城市尚未对生活污水进行收费，一部分城市的收费标准太低，一般为0.1～0.5元/吨污水，只有极少数城市的污水处理费收费标准超过1元/吨污水，如江苏省为1.10～1.15元/吨污水，而我国生活污水处理成本一般为0.5～0.7元/吨污水[4]。污水处理费标准低，一方面违反了污染者负担原则的要求，另一方面，难以弥补污水处理成本，对城市污水处理厂的运营造成了负面的影响。
第二，垃圾处理费。我国是世界上垃圾包袱最沉重的国家，据不完全统计，上海市50平方米以上的垃圾堆有近2000个，北京市50平方米以上的垃圾堆有4000多个，2000年全国城市生活垃圾产生量达1.9亿吨，且将以8％的年增长率递增[4]。目前，我国的一部分城市已开始征收生活垃圾处理费，如北京市从1999年9月开始征收，收费标准为：北京市居民每户每年缴费3元，外地人每人每年缴费2元[4]。
(三)生态环境补偿费
按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发与保护、增值并重”的方针，1992年国家环保局确定了14个省，部分地、市、县开展生态环境补偿费开征工作。目前已经制定了生态环境补偿费征收管理办法的有广西、江苏、福建等省(区)，辽宁、广东、河北等地的有关环境保护法规中也有相应规定。生态环境补偿费包括的项目很多，我国实施较好的是森林生态环境补偿费。我国开征森林生态环境补偿费始于20世纪70年代四川省成都市的青城山风景区。为了实施森林生态环境补偿，我国森林按经营目的不同划分为五大林种，其中的防护林和特种用途林认定为公益林，作为实施补偿的依据。从2001年起，国家财政拿出10个亿在全国11个省进行补助试点。广东、福建、浙江等地方财政也拿出了一定的资金配套，进行地方公益林补偿试点。
开征生态环境补偿费是市场经济体制下促进生态建设和环境保护的有效经济手段。但从我国的实践情况来看，也存在一些问题，主要表现在：我国横向环境管理体制不健全，缺少跨省市的协调机制，区际生态补偿机制难以建立；环境影响的量化技术和货币化技术不成熟，生态补偿缺乏强有力的技术支持；法律依据不足，征收难度较大；征收标准偏低；理论认识上也有不足；等等。
(四)水资源费
我国征收水资源费最早始于1980年的辽宁省沈阳市。1997年10月28日国务院批准颁布实施的《水利产业政策》规定：“国家实行水资源有偿使用制度，对直接从地下或江河、湖泊取水的单位依法征收水资源费。”1998年1月21日公布实施的《中华人民共和国水法》，更加明确地规定，除对城市直接从地下水取水的单位征收水资源费外，可由省、自治区、直辖市人民政府决定对其他取水的单位征收水资源费。截至1997年底，全国已有25个省(区、市)对水资源费的征收管理作出了省级规定。多数省(区)的水资源费征收标准为：地表水资源，工业用水的征收标准为0.02～0.05元/立方米，生活用水为0.01～0.03元/立方米；地下水资源，工业用水的征收标准为0.03～0.12元/立方米，生活用水为0.02～0.05元/立方米。另据课题组对沿黄、沿淮及南方共12省(区)水资源费征收情况的调研和分析，各地的水资源费年征收额呈增长趋势，经济发达地区的水资源费征收额普遍高于经济欠发达地区[5]。
我国目前征收的水资源费，对于加强水资源宏观管理，如水资源的勘测、监测、评价、规划以及为合理利用、保护水资源而开展的科学研究等发挥了重要的作用。但是也存在一些问题，主要是水资源费征收标准过低，以致出现“两千吨江河水，比不上两瓶矿泉水”[6]的怪现象，不能完全反映水资源本身的价值，难以发挥有偿使用的经济杠杆调节作用。另外，还存在部分用水单位缴费意识不强，行政干预和地方保护主义，法规之间相互抵触或不协调，收费手段不健全等问题。
(五)矿区使用费和矿产资源补偿费
根据《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》(1989年1月1日发布)和《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》(1990年1月15日发布)，我国目前矿区使用费只对开采海洋石油、天然气资源的中国企业和外国企业和在我国境内从事合作开采陆上石油、天然气资源的中国企业和外国企业征收。鉴于目前海洋石油、天然气主要以中外合作方式开采，实际上矿区使用费只限于中外合作开采石油、天然气(包括海上和陆上的油、气)的企业。
我国政府自1994年4月1日起对采矿权人征收矿产资源补偿费，从而结束了无偿开采矿产资源的历史。征收矿产资源补偿费(海上和陆上合作开采油气资源缴纳矿区使用费)，体现了国家作为矿产资源所有者的权益，建立了促进矿产资源保护和合理利用的经济激励机制。根据《矿产资源补偿费征收管理规定》(1994年2月27日发布)，矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。据统计，我国矿产资源补偿费的年征收入库金额已由1995年的10亿元增长到2001年的17.5亿元。
我国矿产资源补偿费制度存在以下问题：矿产资源补偿费起步费率低，平均费率只有1.18％，而且不能随着矿产品价格、市场行情、矿产资源条件的变化而变化，不利于维护国家对矿产资源的所有权。矿产资源补偿费的有关规定对油气资源不适用。管理体制不合理，导致矿产资源补偿费被截留和挪用，等等[7]。
(六)土地使用费(或场地占用费)
土地使用费是指中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业在中国投资经营期内向地方政府缴纳的用地费(内资企业缴纳城镇土地使用税)，不包括征地、拆迁和基础设施建设费用。土地使用费征收标准由省、自治区、直辖市人民政府根据本地区具体情况自行决定。如《上海市外商投资企业土地使用管理办法》(1996年6月21日发布、2002年4月1日修订)规定，土地使用费根据地理环境和条件、土地使用用途确定分为五类十级，收费标准按平方米计算，最高每平方米为人民币170元，最低每平方米0.5元。
四、对中国环保税收制度和政策的具体分析
我国现在尚未开征单独的环保税，但我国现行税制中有8个税种，从税种设立初衷和税收最终用途来看，客观上起到了节约资源和保护环境的作用，我们将其归入环境税制。另外，在一些别的税种中也零星散落着促进环保事业的税收措施。
(一)消费税
我国现行的消费税属于特别消费税，是对特定的消费品或消费行为征收的，主要目的是通过课税范围的选择、差别税率的安排和征收环节的确定发挥其对引导消费方向、抑制超前消费的功能。在消费税所包含的11个税目中，除酒、化妆品、护肤护发品和贵重首饰与环境的相关性较低外，其余7种产品①的消费均直接影响环境状况。虽然相关税率(税额)确定之初并不一定充分考虑了对这些产品的消费所产生的环境外部成本，但在统一征收增值税的基础上对这些产品另征一道消费税，倒确实起到了限制污染的作用。
目前我国消费税的突出问题之一是，一些容易给环境带来污染的产品没有纳入征税范围，如电池、一次性产品(相机、剃刀、宾馆饭店一次性用品、不可降解的塑料餐盒、塑料袋等)、氟利昂、含磷洗衣粉、含氮纸制品、氯氟化碳制品、剧毒农药以及煤炭等。
(二)车船使用税和车船使用牌照税
车船使用税是对中国境内拥有并使用车辆、船舶的各类企事业单位、个体经营者和其他个人(不包括外商投资企业、外国企业和外国人)征收的一种税。车船使用牌照税是对在中国境内使用车辆、船舶的外商投资企业，外国企业，港、澳、台胞和华侨投资兴办的企业，外国人以及港、澳、台胞和华侨等征收的一种税。车船使用税和车船使用牌照税的开征，对加强我国交通管理、筹集部分资金进行交通设施建设和环境保护起到了一定的积极作用。但实践中也暴露出一些问题：一是对同一课税对象征收同一性质的两个税种，分别适用内外资企业和个人，而且两税的税负差别并不大，似无必要。二是两税种兼具财产税和行为税的性质，在实践中矛盾较多。三是税收负担过轻，现行税收条例分别是1986年和1951年制定的，当时的价格水平与车船的经营收益与现在相比已相差甚远。
(三)城市维护建设税
城市维护建设税是为了扩大和稳定城市维护建设资金的来源，加强城市的维护建设而征收的一种税。尽管城市维护建设税每年征收，的税额不算太高，但由于该税具有专款专用的特点，因此成为城市环境基础设施投资的一项重要资金来源。又因为城市维护建设税收入与城市供热设施的开支有直接关系[8]，进而对于改善城市大气和水环境质量具有特别重要的意义，是一项绿色税收。据有关资料显示，城市维护建设税用于环保投资部分已占到总环保投资的35％左右，占城市维护建设税收入的45％左右[9]。
城市维护建设税征收中存在的主要问题是：第一，收入规模小。首先，税率较低；其次，城市维护建设税是一种附加税，以增值税、消费税和营业税的实际缴税额作为计税依据，并随“三税”的减免一起减免，这就大大影响了收入规模[10]。第二，税负不公。主要体现在：城市维护建设税只对内资企业和个人征收，却不对外资企业和个人征收，造成内外资企业和个人之间税负不公；随着城镇建设步伐的加快，位于市区边缘两侧的企业，其享用的市政基础设施已相差不大，但城市维护建设税的税率却相差较大，造成了新的税负不公。
(四)固定资产投资方向调节税
固定资产投资方向调节税是为了贯彻国家产业政策，控制固定资产投资规模，引导投资方向，调整投资结构，加强重点建设，对在中国境内进行固定资产投资的各类企事业单位、个体经营者和其他个人征收的一种税，不包括外商投资企业、外国企业和外国人。该税尽管已于2000年起暂停征收，但由于该税具有鼓励能源节约和限制低效使用能源的意图，本文仍将其列入环保税的范畴。
(五)资源税
我国现行的资源税在保护和促进自然资源的合理开发利用、调节级差收入等方面发挥了重要的作用，但也存在很多问题。表现在：第一，资源税性质定位不合理。我国开征资源税的目的仅仅是为了调节矿山企业由于矿产资源自然及经济条件优越而引起的级差收益，纳税人具体适用的税额主要取决于资源的开采条件，却与资源开采造成的环境影响无关，这就极大地限制了资源税应有的环境保护作用，不利于将资源开采的社会成本内部化，对遏制资源浪费的作用有限。第二，征税范围过窄。现行的资源税只对部分矿产资源和盐征税，却对森林资源、水资源、野生动物资源、海洋资源等我们必须加以保护的资源不征税，既不利于对资源的保护和可持续利用，也造成了资源后续产品比价的不合理。第三，计税依据不合理。我国资源税以应税产品的销售数量或自产自用的移送数量为计税依据，容易造成资源的大量积压和浪费[7]。据统计，一些采掘企业，尤其是煤炭企业，产量常年大于销量，产品大量积压，每年仅自燃烧掉的煤炭就在数十万吨以上，损失非常严重，也造成大量污染。第四，单位税额过低，且一经确定数年不变，不能反映矿产品市场价格的变化和矿山企业的盈利状况，容易造成对资源的盲目开采和过度开发，加重环境负担[11]。
(六)城镇土地使用税和耕地占用税
城镇土地使用税是为了促进合理使用城镇土地，适当调节城镇土地级差收入，对在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的各类企事业单位、个体经营者和其他个人(不包括外商投资企业、外国企业和外国人)征收的一种税。耕地占用税是为了加强土地管理，合理利用土地资源，保护农用耕地，对在中国境内占用耕地建房或者从事其他非农业建设的各类企事业单位、个体经营者和其他个人(一般不包括外商投资企业、外国企业和外国人)征收的一种税。城镇土地使用税和耕地占用税主要是对土地使用的一种税收，在本质上类似于对土地资源租金征税，因此，应该列入环保税收中。
这两种税存在的主要问题是税率偏低，难以起到合理用地和保护耕地的作用，因而难以遏制因滥用土地而对环境所造成的破坏。现在许多大城市的土地价格已达到每平方米1100元以上，而城镇土地使用税额仅为每平方米不到10元(实际征收中最高征收标准只有7元)，占不到地价的1％，另据统计，全国平均每平方米因占用耕地而征收的耕地占用税仅为4元左右，尚不到建设投资额的1％[12]。
(七)支持环保事业的其他税收措施
这些税收措施主要集中在增值税、营业税、消费税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税和车船使用税等税种，为环境保护和资源综合利用提供税收政策上的激励。
五、基本结论
我们以税制的绿化度来衡量环境税费总体规模的合理性，从前文分析可知，从2000年到2002年，我国税制的绿化度是逐年下降的，这说明我国环境税制的发展滞后于经济发展的速度，助长了经济发展与环境保护之间的不和谐。
从具体的环境税费种类来看，税费种类过多，标准过低，立法层次不够，导致税费征收和使用过程中的随意性太大，满足不了环境保护的资金需要，也大大降低了对生态调节的作用力度。因而，合并现在的环保税费，提升立法层次，开征统一规范的环境保护税，就成了实现我国全面、协调、可持续发展的必由之路。
按照党的十六届三中全会提出的科学发展观的要求，借鉴国际经验，立足我国实情，设立环境保护税应坚持的总体指导思想是：以国家的环境保护政策为导向，以促进可持续发展为目标，科学设置税 制，合理确定税负，强化税收的生态调节功能，实现税收、经济、自然的协调发展。
注释：
①这7种产品是烟、鞭炮焰火、汽油、柴油、汽车轮胎、摩托车和小汽车。其中，烟是经济学意义上的有害物品，所以，对烟开征的消费税也主要是从危害人类健康的角度来考虑的。但我们认为，香烟是一个重要的空气污染源。2004年英国科学家的一项研究表明，香烟的烟雾比以柴油为燃料的汽车产生的尾气还要大10多倍(据《英国医学杂志》)。同年，意大利科学家的一项研究也表明，吸烟冒出的烟雾造成的污染可能超过某些汽车发动机尾气造成的污染(据意大利《控制烟草》杂志)。同时，我国是全世界最大的烟草生产国与消费国，雄踞8个世界第一：烤烟种植面积第一、烤烟产量世界第一、烤烟增长速度世界第一、卷烟产销量世界第一、卷烟增长速度世界第一、吸烟人数世界第一、吸烟人数增加数量世界第一和烟税增长速度世界第一。据世界卫生组织统计，中国有3.2亿烟民，占世界烟民总数的25％，高于中国人口占全球人口的比例，烟草生产占全球的35％，烟草销售占全球的32％。所以说，对烟征收消费税客观上也限制了烟草对空气的污染，烟消费税也应该归入环保税的范畴，这与OECD(1996)的归类不太一致。
标签：消费税论文; 排污费论文; 税收论文; 环保税论文; 矿产资源补偿费论文; 环境保护论文; 水资源费论文; 环境经济论文; 生态环境论文; 税收原则论文; 生态补偿论文; 中国资源论文; 企业环境论文; 环境保护措施论文; 企业经济论文; 水资源税论文; 政策评估论文; 环境税论文; 评估标准论文; 水污染论文;