人力资本产权视角下义务教育教师流动问题思考，本文主要内容关键词为：义务教育论文,视角论文,人力资本论文,产权论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08; G40－054 文献标识码：A 文章编号：1003－4870(2014)03－0037－07 随着我国义务教育的地区差距、城乡差距和校际差距的日益悬殊及其影响的不断恶化，缩小并消除因资源配置而导致的办学差距已成为我国义务教育乃至社会发展的当务之急。而师资配置失衡作为义务教育差距的重要方面，尽管早就受到了学界和政府的重点关注，但时至今日，全国各地仍大多只是停留在宣传鼓动上或仅制订了一些到农村支教的试验性条款，并未出台具体而规范有效的教师流动制度。教师流动依然处于失序、失衡等不合理状态，从而使得校际师资配置差距问题始终难以解决。究其原因，不仅在于地方政府的政策决心不够，也在于学界研究存在不足。对于“义务教育教师到底该不该流动，应如何规范其流动”等问题，学界迄今仍仅从教育公平的角度进行了探讨，其依据还比较单一而不够充分，因而也未能引起政府的足够重视并为其政策行动提供指南。 实质上，义务教育教师流动问题是教师人力资本的产权及其制度绩效问题。基于此，本文试图从产权经济学的效率效用视角对这一问题进行新的探讨。 一、义务教育交易中的教师人力资本及其产权诉求 作为人们追求效用最大化的重要手段，交易在人类社会中可谓是无处不在，无时不有，以至于单个的人根本就不存在，而这种社会性就成了人的本质特性。义务教育作为一种复杂而特殊的交易活动，由于其产品具有极强的外部性而不得不实行由政府代理人民与各主体进行相关要素和产品的交易制度即“有第三方实施的非人际关系化交易”[1]制度。尽管义务教育制度下的生产要素及产品并不是通过市场进行交易的，但并不能否认其非市场下的交易本质(这丝毫不影响教育的育人性对其交易主体的高道德要求)，因为强迫而免费的义务教育制度实质就是为节省教育交易成本而形成的一系列契约的联接。 “教育中的交易主要发生在学校和政府、教师和学校、学生和学校、学校和社会、学生和社会等等之间。”[2]也就是说，在义务教育中，交易主体主要有国民、教育管理者、教师、学生及其家长等；交易的对象包括国民通过纳税的形式提供的用于购买教育生产要素的教育经费、教育管理者和教师提供的人力资本(human capital)、学生及其家长提供的各种要素，等等。可见，义务教育机构实质上就是不同主体之间的“人力资本与非人力资本的一种特别合约”[3]。其中，教师人力资本与国家非人力资本之间的交易是教育中最重要也是最核心的交易。 何为交易(transaction)？制度经济学家康芒斯对此曾作过最早的界定：“交易不是简单的物品交换，而是人与人之间对物品所有权的让渡和取得，是一种制度或法律行为。”[4]也就是说，任何交易实质都是关于产权的交易。没有产权就没有交易的前提。因此，义务教育交易中的教师人力资本产权是客观存在的。然而，交易是要付出成本的。交易成本永远为正，只有借助制度即契约的力量才能减少交易中的不确定性，抑制机会主义行为，从而降低交易成本和实现效率效用的最大化。正是基于此，科斯提出了“制度起源于交易费用”的重要观点。在交易中，制度的核心内容就是产权。产权制度状况决定了交易成本及其资源配置状况。因此，教师人力资本产权制度乃是决定教师资源配置状况的根本因素。它对于提高教师资源配置效率和教师工作效率都起着至关重要的作用。 产权(property rights)即财产权利的简称，是指被公共认可的行使物品某种(些)有价值属性的一系列权利，如所有权、占有权、收益权和处置权等[5]，具有排他性、可分割性、可转让性和有限性等特征。人力资本是指通过教育、培训和迁移等途径所形成的附着在人身上的智力、知识、经验和技能以及健康、体力等非物质资本。因此，人力资本产权就是指关于固着在人身上的知识、能力和健康等的所有权及其派生的使用权和收益权等一系列权利的总称。当技术一定时，产权的界定就主要取决于物品的属性。因此，要合理界定义务教育教师人力资本产权就必须详细考察其人力资本特性和义务教育的产品属性。人力资本兼有“人力”和“资本”两大特征：一方面具有人身依附性即个人占有的天然性、主动性、资产专用性、难以度量性、产权残缺时的自贬性和边际收益递增等“人力”特征，另一方面又具备增值性等“资本”特征。其中，人身依附性即人力资本与其载体不可分离的特性是人力资本区别于物力资本的最根本特性。因此，人力资本产权的界定不仅要考虑其作为一般资本的属性，而且还应考虑其作为“人力”的特殊性。义务教育教师的人力资本还具有更多的特殊性，如因教育交易的复杂性和特殊性以及义务教育收益的外部性(其政治、经济和文化等多种收益都不具排他性和竞争性)、滞后性和长期性等决定的教师人力资本具有极强的外部性、较高的资产专用性、质量难以度量性以及非抵押性等特性。这些特性在教师人力资本的产权安排上都应得到充分体现，否则不能实现教师资源的优化配置。 在义务教育中，教师作为其人力资本主体与代表国民的政府进行交易，将其人力资本的一定时期的所有权转让给政府教育机构。通过交易契约，政府获得教师人力资本的所有权和使用权，却由于人力资本与其载体不可分离的特性而未能获得占有权。教师享有其人力资本的收益权，并事实上掌握着占有权。一方面由于教师享有其人力资本的收益权，应获得与其人力资本相一致的收益分配权。理论上讲，由于外部性的原因，义务教育只能由全民投资并由政府代理实施。因此，与教师进行交易的实际主体乃是代表全体国民的政府而不是具体的学校或地区，教育系统内同等人力资本存量的教师在待遇上即收益权上应该一致，否则教师就会自贬其人力资本的使用价值；另一方面教师不仅掌握着其人力资本的实际占有权，而且还在教育过程中天然地拥有其剩余控制权(对契约无法确定部分的相机决策权)，能在契约之外自行决定自己人力资本的实际投入和使用程度，因而要求拥有自主决定其人力资本的存在方式(使用或闲置)和存在地点(地区和学校)等权利即教师在教育系统内部应享有“追名逐利”或流动等权利。而且人力资本的资产专用性程度(教师专业化程度)越高，这种剩余控制权就越大。一旦这些权利残缺，教师就会通过自贬的方式降低其人力资本的实际投入和使用，最终降低教育的实际产出。这正如巴泽尔所说的“即使在奴隶社会，奴隶主也不能完全限制奴隶的人身自由”一样。[6] 然而，义务教育产品极强的外部性使得教师人力资本产权也具有了极强的外部经济性。因而如何合理协调教师人力资本产权行为并增进其正外部性就显得至关重要。事实上，教师通过交易契约在将其一定时期的人力资本所有权转移给了代表国民的政府教育机构后，教师的人力资本实际上已经归全民所有了(因为用于购买教师人力资本的财物资本属于国有)，并非属于某一地区或某一学校所有，只有在教育系统内部进行再分割时才将教师人力资本的国有使用权分配给具体地区和学校。因而代表纳税人的政府教育行政机构及其代理人完全拥有统一调度或均衡配置教师人力资本的权利即规范协调教师流动的权利。义务教育中的教师人力资本自然只能实行非市场的政府配置。而且，为了降低教师人力资本产权行为的负外部性，就必然要求维护教师队伍稳定即需要限制教师一定的自由流动权，因而还需要政府建立合理的流动选择机制、社会保障机制和法律保证机制[7]等来具体规范教师的流动行为。这也正是根据交易成本最小的规则安排产权即波斯那规则(Posner's Rule)的必然选择。 由于不确定性和物品属性等原因，契约不可能把所有情况都描绘详尽并处理完毕，因而任何契约都不是完备的。契约之外的不确定性部分就是剩余。处理这种剩余的权利称为剩余处置权。这包括契约之外“便宜行事”的相机决策权即剩余控制权和扣除所有固定合同支付之后剩余收益的分配权即剩余索取权。一项投资能够获得的剩余收益的多寡主要取决于剩余控制权和剩余索取权的配置状况。因此，剩余权利的配置问题乃是企业产权的根本问题。产权经济学研究认为，有剩余控制权而无剩余索取权的人会不思改进控制方法或滥用控制权，有剩余索取权而无剩余控制权的人又会不计资源耗损代价去追求利润。因此，二者必须对称分布于各交易主体才能实现资源的有效配置。也就是说，所有的利益相关者都应享有对称的剩余控制权和剩余索取权(这也是按要素分配的理论依据之一)。由于教师天然地拥有其人力资本的剩余控制权，因而必然要求享有相应的剩余索取权。又由于义务教育的剩余收益难以确定，其教师的剩余索取权就往往体现为根据对工作贡献大小的评价而分配的“同类剩余”如奖金或奖励性绩效工资等。显然，由于教育收益的外部性等原因，这种剩余分配的标准在一个国家之内也必须是统一的，并不应存在地区或学校之间的显著差距。 二、我国义务教育教师人力资本产权制度存在的问题及其对教师流动的影响 从上文对义务教育教师人力资本产权的应然分析来看，我国义务教育教师人力资本产权制度存在诸多问题，而且正是这些问题导致了义务教育教师的流动失衡。归纳起来，主要有以下方面： (一)所有权错置导致教师管理条块分割而难以适时流动 如上所述，在义务教育交易中，教师通过契约将其人力资本的一定时期所有权和使用权转移给了代表国民的政府教育机构，因而教师人力资本在产权上已属于全民所有或国有，并非属于某一地区如农村或城市所有，也不属于某一学校所有。地区和学校只能拥有国家委托的教师人力资本的部分使用权。然而，事实上，我国义务教育教师的人力资本所有权却长期被错置。教师不是与政府签约而是跟学校签约，教师人力资本不是属于国家而是属于学校所有。如《教师法》第十七条就规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师聘任应当遵循双方地位平等原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”。这就是说，教师的聘任是在教师与学校之间进行的。但这一规定又仅适用于城市学校教师，农村教师则由县级教育部门聘任，如《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》规定：“县级教育行政部门依法履行对农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训、调配交流和考核等管理职能。”总之，按照《教师法》及其他有关制度规定，城市学校有权对教师的聘任、考核、奖惩等进行自主管理，农村中小学则由县级教育行政部门实行这些权利。这就说明，农村教师人力资本属于国有，而城市教师则属于学校所有。这就是教师资源单位所有制和地区所有制的由来。这种城乡二元教师管理体制显然是不合理的。由于教师人力资本所有权被错置，教师不是属于教育系统所有，而是某学校和区域所有，教师管理便被条块分割开来，教师很难根据需要适时流动，绝大多数教师甚至终生只能待在一个岗位，以至于职业倦怠，出工不出力。 (二)剩余索取权谬误导致教师收益权失真而流动失衡 教育的剩余收益是指教育总收益扣除所有固定合同支出之后的部分。而教育的收益不仅包括受教育者对社会的贡献，还应包括教育经营中产生的现金经营收益如学校资产的增值部分、后勤产业的创收等(这是由国民的教育收益权决定的)。然而，由于教育收益具有滞后性、不确定性和难以计量等特性，教育相关交易主体只能获得同类剩余，而非实际的教育剩余。即便如此，教师分享的教育剩余也应力求反映真实的人力资本投入和贡献。从我国义务教育产权制度安排来看，教师所分享教育剩余的实际来源有两个，一是政府财政分配的绩效工资或绩效工资制度以前的年度奖金，二是各学校的经营收入，如《中小学校财务制度》第二十四条明确规定：“中小学校的结余……除专项资金按照国家规定结转下一年度继续使用外，可以按照国家有关规定提取职工福利基金，剩余部分作为事业基金用于弥补以后年度收支差额。”这就是说，学校经营收入成了我国教师人力资本的剩余索取的重要来源。学校经营收入在“上解入账”(上解到专用账户然后再返回给原学校以弥补公用经费的不足)后就往往被部分地用于教职工福利包括“三险一金”(养老保险、失业保险、医疗保险和住房公积金)的缴存、逢年过节慰问费的发放等。显然，这两个方面的分配在实践中都存在严重的谬误，不仅导致了教师收入分配的不合理，而且也导致了校际师资流动的严重失衡。 一方面，从财政上看，在实行绩效工资制度以前，仅仅一个月工资的年度奖(称为13月份工资)基本上是平均主义分配，既不能反映教师工作的实际绩效，也不能反映教师的实际投入成本。因此，在广大农村、偏僻山区或贫困地区等环境较差学校工作的教师，其人力资本投入成本必然较大却长期得不到应有的补偿。2009年以来，国家对教师实行了从“专业技术职务等级工资制”到“岗位绩效工资制”的改革。然而，实行绩效工资制度以后，作为对较差环境下教师人力资本超额付出的成本补偿的津贴补贴，仍未能反映教师人力资本的实际投入成本差距。津贴补贴分为艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴。以艰苦边远地区津贴为例，据笔者对四川省南充市、广安市等川东北地区的调查来看，虽然样本地区都根据各类学校的地理环境和艰苦程度等分别设立了若干档次(如每人50元/月、100元/月和150元/月)的津贴补贴，但却由于金额太少，94.5％的被调查教师认为津补贴未能补偿其实际成本。教师在其人力资本投入成本长期得不到应有补偿的情况下，只好选择向条件更好的地方“流失”或降低其人力资本的实际投入，从而表现为校际教师流动和师资配置的不合理。 另一方面，作为教师剩余分享的另一来源，学校经营收入会因为城乡地域环境不同而存在巨大差异，从而使得学校之间的教师待遇也必然存在显著差距。据笔者调查，不同类型学校的经营收入差别之大，低的不过每年几万元，高的达到每年百万元以上。这主要是通过后勤产业收入、学前班学杂费、择校费等途径获得。学校经营收入的巨大差距导致的学校之间教师待遇差距往往与教师人力资本的实际付出存在矛盾，即工作和生活条件越优越的学校教师获得的福利也越多，而环境越恶劣的学校教师获得的福利却越少。学校经营收入是学校利用国有资产开展非独立核算经营活动获得的创收，因而其产权应属于国有，完全应纳入政府统筹配置的范畴。因此，将学校经营收入作为教师待遇的重要来源是教师人力资本剩余索取权利安排的一大谬误。这种剩余索取谬误使得教师得不到应有的收益权，而不得不行使自己的天然控制权，调整其人力资本的投入量和使用场域，从而导致教师流动呈现严重失衡的局面。 (三)剩余控制权配置不当导致教师流动权残缺而流动失序 承前所述，教师通过交易契约(无论是否实行聘任制)将自己人力资本一定时期的使用权转让给了政府及其教育机构。因而政府作为教师人力资本所有者，应拥有统筹或均衡配置教师人力资本的权利，即教师应服从政府教育机构的统一调度和派遣。但由于人力资本与其载体具有不可分离的特性，教育机构并不能完全拥有教师人力资本的控制权，教师却始终是其人力资本的终极控制者，因而必然要求享有一定的自由流动权或发展权。一旦这些权利残缺，教师就会怠工或流失。因此，如何合理协调各相关主体之间对教师人力资本的产权行为至关重要。 然而，长期以来，我国义务教育制度并未能很好地解决这一问题，导致了各主体对教师人力资本的控制权长期失衡。一方面，政府代理人虽拥有均衡配置教师资源的权利，却由于得不到相应的回报(剩余分享)和缺乏对其行为的相应的制度规范，而往往滥用这一权利甚或用于寻租。这是导致学校之间教师流动失衡的重要制度根源之一。如《义务教育法》(2006年修订)第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。”第三十二条规定：“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动。”尽管根据这些规定，政府教育机构享有对教育人力资本的统一配置权，教师也已享有在政府统一配置下的流动权，但这些权利却因缺乏具体的制度保障而迟迟没有落到实处。这也正是政府产权模糊化行为倾向的重要表现。另一方面，由于缺乏规范有序的教师流动制度，教师的流动权利又往往遭到践踏，教师无法正常而合理流动，教师流动权是残缺的。由于缺乏规范的定期流动制度保障，义务教育教师流动往往实行的依赖“长官意志”的指令性调动。这就必然为机会主义和权力寻租提供了机会。由于教师未能适时有序地流动，而学校的生源却在不断变化，这就必然使得学校教师资源的供给不能适应学校的实际需求，从而出现校际师资配置两极分化的严重失衡状况。 三、促进教师合理流动的人力资本产权制度变革思考 综上所述，我国义务教育教师流动问题根源于教师人力资本产权制度的不合理。因此，要促进教师合理流动，均衡配置义务教育师资，就必须对其人力资本产权制度进行相应的变革。具体而言，应从以下方面入手： (一)正确界定教师法律身份，明确教师人力资本国家所有权 我国义务教育教师人力资本的单位所有制和地区所有制严重阻碍了教师流动权和政府控制权的实施。事实上，义务教育中教师的人力资本属于国家所有，并非学校所有或某类地区地域所有。因此，必须打破教师实际使用的单位所有制和地区所有制，才能回归教师人力资本的国家所有权，进而促进教师合理流动。为此，首先就应在法律上确立合理的义务教育教师法律身份。教师法律身份在本质上是界定教师与其他交易主体之间产权关系的一种契约身份。我国《教师法》将义务教育教师界定为专业技术人员并不合理。它不仅与义务教育的外部性特征相冲突[8]，而且也与教师人力资本的国有产权所决定的公务性职业特性相矛盾。因此，义务教育教师的法律身份尚需重新界定。笔者认为，义务教育教师人力资本不仅具有高度的资产专用性和个人占有的天然性等，而且因为义务教育的外部性而具有使用上的公共性。这些因素决定了义务教育教师的职业兼有公务性和专业性的特征，因而其法律身份既不能简单地定为专业技术人员也不能定为公务员，而应定位为公务雇员[9]。只有确立义务教育教师“公务雇员”的法律身份，才能与教师人力资本的国家所有权相一致，而教师流动才具有实施的法律依据和保障。 (二)改革教师聘任制度，统一教师聘任实施主体 要打破义务教育教师使用的单位所有制和地区所有制，还必须统一教师聘任的实施主体。由于义务教育教师人力资本并非属于某一学校或地区所有，其产权属于国有，因而具体的学校或地区只应拥有教师人力资本的使用权而并不拥有所有权和占有权。因此，《教师法》及其他有关政策法规中关于“城市中小学校拥有教师聘任权，而农村中小学的教师聘任权则由县级教育行政部门实行”的规定也是不合理的。在“以县为主”的管理体制下，至少应实行由县级教育行政部门统一聘任义务教育教师的制度，否则不能体现教师人力资本的国有属性，也很难在县域内促进教师合理流动即首先实现县域内教师资源均衡配置。只有将教师的聘任权利统一收归为教育行政部门后，政府才能统筹岗位设置的需要，并根据教师的意愿，在遵循制度规范和程序的基础上在学校和地区之间进行教师流动，实现教育系统内部人力资源的合理配置。 (三)调整教师剩余索取权安排，统一教师人力资本收益标准 从产权角度来看，我国现行的义务教育教师人力资本虽然享有一定的剩余分享权，但由于其制度安排的不合理而导致了学校之间教师流动的无序和失衡。一方面，津贴补贴太少或不到位使得广大农村、偏僻山区或贫困地区等环境较差学校的教师由于其人力资本投入成本长期得不到应有的补偿而往往选择“流失”或怠工；另一方面，不同学校之间教师所获得的校内福利又因学校经营收入不同而存在巨大差距。为此，必须对此进行相应的变革： 首先，应加大并落实津补贴资助力度，使之真正反映教师因工作环境不同而付出的超额成本。在实行岗位绩效工资制度下，教师津贴补贴主要是用于教师人力资本超额支付的成本补偿，因此应反映教师实际的成本付出，如交通费、通讯费以及其他相关的因环境较差导致的额外成本。鉴于前面所述的实证调查情况，笔者认为，各地方政府还应加大和落实义务教育教师津补贴的资助力度。各地应在实际调研的基础上，将学校视艰苦程度不同即根据一般农村、边远、贫困、山区等各种情况分类型，重新制定义务教育教师津补贴制度的具体实施方案，并保证其真正落到实处。 其次，应取消将学校经营收入用于教师福利的制度，而将学校经营中相关人员的实际表现和贡献仅仅纳入绩效考核之中，并通过绩效工资的途径进行激励或回报。学校经营收入是学校相关人员的人力资本(已通过契约成为国民所有)与义务教育非人力资本(也属于国有)共同创造的收入，属于义务教育收益的组成部分，也是国有资产的范畴，因而不应成为某一学校的“私有财产”甚或用于福利被瓜分，造成教师校际收入的悬殊差距。因为这样做的实质就是将学校经营收入的国有产权混同为学校集体产权了。而且据调查，各学校的这些经营收入差距在很大程度上并非学校经营好坏的因素所致，而主要是由于地域环境不同而造成的，如学校土地、商铺(小卖部)、学前生源等都是因地域不同(如城乡之间)而存在很大差别。因此，将学校经营收入用于教师福利是不具合理性的。但由于委托—代理关系的存在，而且学校经营收入的多寡也在一定程度上与学校的实际经营决策有关系，即学校相关人员的人力资本在经营中拥有剩余控制权，因此给予其一定的剩余回报也是必需的。可行的办法应是将学校经营中相关人员的实际贡献纳入绩效考核之中，并在绩效工资中予以剩余分享或利润回报。总之，制定科学合理地的教师收入分配制度是教师人力资本产权的必然要求，也是促进教师合理流动的必要前提。 (四)建立和实施教师定期流动制度，规范剩余控制权行为 教师流动既是教师也是政府对人力资本剩余控制权的必然要求。但长期以来，我国义务教育教师由于相关正式制度缺失或不健全而并没有正常流动的权利保障，而政府相关部门也往往未能很好地规范教师流动行为，致使教师流动始终处于无序和失衡状态。为此，必须还给教师在教育系统内应有的一定自由流动权，同时也必须对政府及其代理人具体实施均衡配置师资的产权行为给予正式制度规范和保障。要做到这一点，就必须把早在1996年教育部《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》中就已提出的“教师定期交流”制度具体落到实处。这无论是从政府统筹配置教师资源的角度还是从教师实现其人力资本剩余控制权的角度来看，都是非常必要而且也是可行的。 教师流动行为的规范关键在于教师定期流动制度的建立和实施。这种制度的建立必须要能够体现教师个人的权利义务和社会公共利益的共同要求，具体而言，就是要根据各学校生源变化即师资需求情况适时调整编制和岗位设置，在平衡教师的性别结构、年龄结构和学科结构等基础上，根据教师的任职期限实行统一的制度要求，并由教师自愿选择学校，在政府组织和统筹下实施流动即将教师聘任到其意愿的学校。 (五)补偿教师流动成本，健全人力资本剩余处置权 “产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励。”[10]由于义务教育的外部性，其教师人力资本的使用包括教师流动也就具有了极强的外部性。一方面，根据舒尔茨的人力资本理论，教师流动是教师人力资本投资和增值的重要途径，其增值了的人力资本必将为教育和社会作出更多贡献。因此，教师流动成本获得补偿也是其人力资本收益权的重要体现。另一方面，义务教育教师的合理流动也具有极大的社会收益如促进公平和提高效率等，因而其流动成本也理应由国家来买单。这是对教师人力资本进行成本补偿、将教师流动的外部性内部化以及教师人力资本收益权的必然要求。为此，必须建立流动教师的利益补偿机制。具体而言，就应从物质和精神两个方面分别针对流动教师的不同情况进行相应的流动成本补偿和激励。总之，建立流动教师的利益补偿机制是实施教师定期流动制度的必要配套措施，必须在政策法规层面加以保障和落实。 综上所述，义务教育教师流动问题实质上是人力资本的产权问题。只有通过变革教师的人力资本产权制度，才能从根本上得到解决。 收稿日期：2014－04－02标签：人力资本论文; 剩余索取权论文; 企业控制权论文; 产权理论论文; 剩余收益论文; 人力资本理论论文; 基础教育论文; 义务教育论文; 教师法论文;