社保基金审计风险控制体系构建，本文主要内容关键词为：社保基金论文,风险控制论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 社保基金是指全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。包括养老保障基金、失业保障基金、工伤生育基金等18项专项基金。社保基金审计是依据一定的审计标准，通过执行相关的审计程序与审计方法，对社保基金的安全、完整、合规性运营以及真实性信息披露等社会责任履行情况进行监督、鉴证以及评价的独立性经济监督活动，具有维护财政资金安全运行、预防与惩治官员腐败，促进社会公平的作用，直接关系到人民群众的切身利益。但近年来，从轰动全国的上海社保案开始到现在，广州、容桂、鞍山以及平昌等大大小小的社保案件可谓层见叠出。另外，从审计署最近公布的《全国社保资金审计结果》而言，仍然存在地方政府将社保基金挪用作财政支出和违规投资，社保基金在营运过程中的制度控制不够严格以及业务管理不规范等问题。这些问题的存在极易导致审计风险的发生，破坏了社保基金的安全与完整，损害了人民群众的切身利益。因此构建有效的社保基金审计风险控制体系对防范社保基金审计风险的发生有着重要的现实意义。 近些年学术界逐渐开始重视社保基金审计方面的研究。Margetts(2007)认为在社保基金审计中利用计算机技术可以提高工作效率；Munroe(2004)经过研究发现若降低社保基金审计风险发生的可能性，需要建立社保基金审计评价体系；Ehrlich(2007)则提出了完善社保基金法律制度有助于社保基金审计工作的实施。国内在这方面研究中，张永杰(2007)针对社保基金审计方法落后的现状，提出了运用社保基金联网审计的新思路；钱润红等(2010)则针对政府审计机关如何确保社保基金安全完整及其专项审计特殊性，从审计方式上进行了研究；刘爱东等(2009)则是通过国外社保基金审计经验对我国社保基金审计的启示，对我国社保基金审计目前存在的问题提出政策建议。这些对于社保基金审计的研究总体上取得了一定的成果，但并没有从审计风险的角度来研究社保基金审计问题，对社保基金审计风险问题的研究极为匮乏。本文针对政府审计机关仍然存在的社保基金审计风险问题，探析社保基金审计风险存在的原因，并在此基础上构建有效地社保基金审计风险控制体系，对社保基金审计风险的控制具有重要的理论意义。 二、社保基金审计风险存在的原因分析 (一)标准不统一形成的审计风险 目前的社保基金审计缺乏统一标准。社保基金审计标准是衡量社保基金审计对象真实性、合规性以及收益性的评判依据。由于社保基金涉及项目众多，使得每一具体项目审计工作的展开都需要必要的审计标准，尽管审计署一直在积极推进社保基金审计，但至今仍未颁布详细的社保基金审计标准。社保基金审计标准的缺乏，实践中必然会导致审计目标、审计程序、审计责任以及审计评价等可遵循规则的不统一。社保基金审计需要一整套严格的标准来保障其审计工作的效率和效果，需要有健全严明的执行程序和衡量标准，其在审计过程中还需要财政、税务等相关部门的配合，由于社保基金审计缺乏标准，使得在实践中无法建立如民间审计那样具有完整性、层次性、具体性的审计体系。 (二)主体独立性缺失与胜任能力不足形成的审计风险 独立性是社保基金审计的基本前提。在社保基金审计失败案件中，很大程度上是由于政府审计人员独立性缺失，主要体现在两个方面：一是政府审计机关的领导体制。我国《审计法》对政府审计的独立性制度规定的是实行双重领导体制，同时受本级政府机关和和上一级审计部门领导，其中以上一级审计机关领导为主。其本质是我国政府审计机关组织在形式上存在独立性，而缺乏实质上独立。我国政府领导下的审计独立性体制，在实践中，表现为政府审计机关不仅是政府机关的监督者，而且还受政府机关的行政干预，这不利于政府审计独立性作用的发挥。在政府审计中，出现的“以权压审”和审计结果被“过滤”的现象是行政领导体制下审计机关独立性制度的重大缺陷。二是政府审计人员独立性难以保障。尽管我国相关法律对审计人员的任免和配置规定了严格的要求，但在实践中，政府人员却拥有着审计人员人事的任免和配置，审计人员仍然属于一般政府公务员，其任免和调动没有专门的法律规定，只能遵守一般的公务员法规。因此，政府审计人员缺乏相应的职业道德约束，从而导致在审计的过程中，相关审计人员不能很好地权衡法与情，权与利关系。政府审计人员的专业胜任能力是指在一定衡量标准下，政府审计人员成功完成某项专业任务的综合能力，是政府审计机关的一项核心资源。社保基金审计作为一项关系民生的重大专项审计，其政府审计人员专业胜任能力不可或缺。但目前政府审计人员专业胜任能力不足问题依然普遍存在。一是审计人员知识单一化。从目前政府审计公务员考试可知，报考时专业要求只是标准化的会计与审计专业，在当代多元化审计大背景下，并没有详细细分，致使入围者只有单纯的会计与审计背景，而当遇上类似于社保基金审计这种专业性极强的重大专项审计时，审计人员知识单一化问题会暴露尤为明显。二是缺少系统的社保基金专项审计培训机会。由于过少的专项审计培训机会，使政府审计人员在社保基金专项审计专业胜任能力获取与保持上受到很大影响，严重影响审计工作完成的效率和效果。 (三)客体舞弊与监管机制缺失形成的审计风险 舞弊是指被审计单位使用欺骗手段获取不当或非法利益的故意行为。由于社保基金的项目众多、规模庞大以及管理与运营环节较多等特点，使得舞弊发生的可能性增加。究其原因包括三个方面，一是实施舞弊的动机和压力。例如社保基金管理机构由于为获得利益而违规使用，但最终造成了投资损失，迫于规避风险压力而实施舞弊。二是实施舞弊的机会。比如社保基金管理机构组织结构复杂或者内部控制存在缺陷，很容易出现舞弊风险。三是实施舞弊的环境。一些社保基金管理机构内部由于长期处于不适当的价值观或道德标准的环境之下，给滋生舞弊提供了土壤。《中共中央关于国有企业和发展若干重大问题的决定》以及《社会保险费征缴暂行条例》明确规定，严格管理社会保障基金，加强监督，严禁挤占挪用。但在审计署的2012年公布的《全国社会保障资金审计结果》中却显示社保基金监管机制缺失，一方面是违规违纪现象的存在。比如部分单位扩大范围支出和违规运营企业职工基本养老保险，经办机构审核不够严格造成向不符合条件的人员发放养老金以及隐瞒人员死亡信息、收入不入账等骗保问题。另一方面，制度执行和业务管理还不够严格，例如部分单位社保基金管理，业务管理及农民工等部分人群保障政策的落实等都存在问题。可见，针对社保基金管理的监管机制明显缺失，监管机制建设亟待加强。 (四)内容不完整形成的审计风险 在社保基金审计中，政府审计机关及其审计人员主要是关注资金的流入与流出，以此来进行跟踪审计，而忽视了社保基金审计的其他环节，如图1所示。因此，造成了审计过程链的断裂，一旦资金在其中某个环节出现问题，由于政府审计并没有给予应有的关注，就很容易增加审计风险，给社会造成巨大的损失。
图1 社保基金审计内容 三、社保基金审计风险控制体系构建 社保基金审计风险形成影响因素众多，只有各影响因素得到严格控制，才能有效控制风险。本文从社保基金审计理论与实践出发，从审计标准层面、审计主体层面、审计客体层面以及审计内容层面构建了社保基金审计风险控制体系，如图2所示，在指导政府审计工作的基础上实现社保基金审计目标。
图2 社保基金审计风险控制体系 (一)审计标准应尽快制定并颁布 社保基金审计标准的制定应该遵循以下几点。第一，在标准制定之前，需要做充分的社保基金审计理论与实务研究，对于社保基金审计所面临的实际问题要做出详尽的研究流程，并在相关理论与实证方法的基础上加以解决。第二，在标准制定上，需要从内容、方法和评价方面考虑。内容上，可以通过完善内部审计准则、独立审计准则、国家审计准则，将社保基金审计明确纳入其中，明确规定社保基金审计的监督、鉴证、评价以及政府审计人员的权力，并界定执法权责、权利义务以及规范审计行为；方法上，对社保基金在管理和运营方面的真实性、合规性等需要系统的审计技术和方法指导；评价上，设计出一套可操作、可遵循的社保基金审计评价指标体系。第三，在制定出针对社保基金审计一般性标准的同时，再根据不同行业制定出具体的标准细则，既可以提高审计效率，也可以防范审计风险。第四，标准制定要具有时效性，以具体审计实践来进一步更新相关审计标准内容。政府审计机关及其审计人员通过社保基金审计，揭露目前社保基金管理方面的缺陷与不足，分析其背后发生的原因，进而提出审计意见和管理意见，标准制定方根据意见汇总可适当改进和完善现有内容。第五，标准的制定要能够实现引导社保基金管理机构自觉接受审计监督，并定期进行内部审计。第六，制定的标准要鼓励政府审计机关积极履行职责和参加审计工作。 (二)审计主体应寻求独立性 独立性是政府审计人员例行审计的前提，不仅要做到形式上的独立性，而且也要实现实质上的独立性。鉴于我国政府审计人员独立性缺失这一现状，需要从国家层面和地方层面对我国现行的政府审计体制进行改革。在国家层面，国家审计署由原来隶属于国务院转变为隶属于人大及其常委会，直接向人大及其常委会负责。因此，政府审计就真正意义上变成了国家审计，使政府审计免受政府影响的掣肘；在地方层面，由于地方政府审计机关同时受国家审计署与当地政府的双重领导，以社保基金为例，当地社保基金管理机构受当地政府的领导，这一体制导致独立性缺失毋庸置疑，因此要进行审计机关的“垂直化”改革，由原先的双重领导制变为由上一级审计机关单一化垂直领导，这样会直接弱化政府的干预，从而也间接避开了外部利益集团的干涉，有利于独立性的实现。 在社保基金审计中，只有相关审计人员具备足够的胜任能力，才能够保证审计标准的有效执行，社保基金审计风险才可以有效规避。一是进行专门业务培训。在专业知识和业务处理方面进行专门的培训，并结合相关社保基金案例，分析并总结社保基金审计的重点环节，使相关审计人员树立审计风险意识，提高其对社保基金审计风险的识别以及评估能力，并应对该风险发生的可能性。二是聘用外部相关领域专家进行联合审计。社保基金审计要求审计人员掌握较全面的社保基金知识，包括现行社保基金条例与办法、社保基金的运营与管理等。审计人员可以通过培训以及个人努力可以提升社保基金审计水平，但若对社保基金相关知识进行深入了解以应对一些诸如投资工具回购质押等不易查出的错报，需要聘用社保基金领域的相关专家与政府审计人员联合进行审计，易于节约审计资源，以提高审计效率，并降低了审计风险。 (三)审计客体应建立管理机构资料库和完善监管体系 政府审计机关在对社保基金管理机构进行审计之前，需要制定审计计划，从而有针对性地制定审计程序来纠错查弊，以此控制审计风险。因此需要建立社保基金管理机构资料库，用以帮助政府审计机关进行事前分析与评价。数据库信息的采集应该遵循以下两方面内容。一是与社保基金管理机构相关环境的信息，主要包括：社保基金管理机构的管理体制、机构设置、人员编制情况，财政、财务隶属关系及国有资产监督管理关系情况，职责范围及经营范围情况，财务会计机构及其情况，机关的内部控制及其执行的情况以及以往接受审计情况。二是与社保基金审计相关的信息。例如社保基金的收支与投资运营情况，最后一次专项审计时间、历年来的审计情况等详细资料及社保基金管理机构采纳审计建议、落实审计整改等相关情况。 社保基金的稳定运营除了政府审计机关的监管之外，其社保基金管理机构也需要构建内部监管体系，以便在审计时更好与政府审计人员就问题进行沟通。社保基金监管体系的建立需要外部监管与内部监管相结合，外部监管包括行政监督和社会监督，在行政监督中，作为社保基金监督主体的劳动保障部门对社保基金的运营进行全面监督。财政部门对社保基金财政专户的管理展开检查与监督工作。在社会监督中，需要进行社保基金运营情况信息披露，使委托人及时了解社保基金收支、运营与管理的情况。从而形成了行政监督和社会监督的外部监管体系。内部监管包括会计监管与内部审计相结合，一方面要合理设置社保基金机构中的职能部门，完善管理流程，建立与完善社保管理机构各部门的内部控制制度。另一方面会计、出纳与稽核等不相容职位要适当分离，明确各自责任，建立制约机制。 (四)审计内容应明确重点及推进社保基金联网审计 社保基金由于种类多样，程序复杂，涉及领域众多，政府审计人员在例行审计时需要抓社保基金的重点环节，主要是对社会保障基金预决算、筹集、使用以及管理情况进行审计。首先，在社保基金预决算审计环节，需重点关注社会保障基金预算是否经过严格审批以及预算有无超出计划问题。另外，预算调整、年度决算是否按照法定的程序报经有关部门批准情况也不容忽视。其次，在社保基金筹集审计环节需明确以下内容：一是政府审计人员应关注社会保障基金经办以及管理机构是否按法定项目与依据来征收社会保障基金，是否存在擅自扩大或缩小社保基金征收范围以及是否将基金的投资收益及时纳入社保基金之中；二是检查有无隐匿或私自转移基金收入的舞弊行为；三是关于有无私设“小金库”以及滞纳金是否按规定收取的问题，并对未收取的滞纳金经询问作出详尽记录。再次，在社保基金使用审计环节需明确的以下内容：一是政府审计人员的审计重点为社会保障基金经办及管理机构是否依法使用社保基金；二是有无在社保基金使用或投资过程中出现延期和更改开支范围的问题；三是对于经批准的投资项目，要严格检查相关文件，以便发现该投资项目是否由社保基金支付；四是检查是否按规定编制预算计划表，有无超出预算计划的投资款项；五是检查社保基金的使用情况和用款计划是否按法定程序报批；六是关注非法转移、挪用和挤占社保基金的问题。最后，在社保基金管理审计环节，关键审计领域有以下方面，一方面是社保基金管理部门是否建立了有效的内部控制制度，如财务部门能否独立的发挥核算与监督的作用等；另一方面，社保基金预决算编制、审批等程序、编制和填写的凭证、账簿以及出具的报表是否与适用的财务准则相适应。 目前社保基金管理与运营已实现信息化，社保基金也呈现出数据量大，环节多，分类细等特征，传统的审计手段必然导致社保基金审计工作存在忽视潜在重大错报的风险。为此，推进社保基金联网审计的发展是改变这一现状的现实需求，更是推动社保基金审计工作的紧迫任务。一是加强技术规范和相关制度的顶层设计。各级政府审计机关应该在社保基金审计实践的基础上制定实施办法，强化审计人员联网审计的法律意识，并由审计署出台社保基金审计操作标准与操作条例，提高社保基金联网审计效率。二是强化技能培训。通过社保基金联网审计知识技能培训和信息化技术培训，并加之以培训激励，以此提升政府审计人员的专业性技能。三是保障社保基金联网审计的网络与数据安全。首先要建立密码管理、电文认证等数据安全控制规程；其次是采用专网传输的方式进行社保基金管理机构业务、财务信息的采集；最后加强相关审计人员的安全教育，并与社保基金联网审计软件公司签订保密合同。
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