美国退出反导条约：原因及其影响，本文主要内容关键词为：美国论文,条约论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年12月13日晚，美国总统乔治·W·布什在白宫玫瑰园发表声明，正式宣布美国退 出1972年与前苏联共同签署的《反弹道导弹条约》。这不仅是美国自从1945年第二次世 界大战结束以来第一次退出一个重要的国际协定，而且意味着，持续了近30年之久的禁 止战略防御的国际规制将从此崩溃。
一、美国退约是合法的吗?
美国宣布单方面退出反导条约这一行为本身并不违法。根据反导条约第九条，缔约国 如果认为有“超越条约主观设想的事件，因而认为条约限制了其最高安全利益”，缔约 国有权在“提前6个月做出通知的情况下”合法地退出反导条约。
从表面上看，反导条约法定的缔约国并不只有美国和俄罗斯(俄罗斯是前苏联国际义务 的合法继承国，其反导条约缔约国身份在1992年得到了美国的正式认可)，还包括独联 体国家乌克兰、白俄罗斯以及哈萨克斯坦。这三国是因为1997年9月美俄之间签署的谅 解备忘录而获得缔约国的身份的。当时，克林顿政府希望扩大反导条约的缔约国范围之 后，能够约束当时拥有核武器的这三个独联体国家不进行反导系统的研制和部署。12月 13日，在布什做出正式声明之前，美国驻莫斯科大使将退约决定正式通知俄罗斯和上述 独联体三国政府。就程序而言，布什政府正式宣布退约，似乎无可挑剔。理论上说，美 国退约并不意味着反导条约也就相应结束。但由于反导条约最大的义务承担者是美、俄 两国，条约义务的最大约束者也是美、俄两国。美国宣布退约并在6个月后自动生效， 实际上就意味着反导条约从此寿终正寝。因此，美国宣布退约，实际上是对反导条约的 “毁约”之举。
更重要的是美国选择的退约时机。早在2001年8月，布什政府就曾表示，如果美俄有关 反导问题的谈判不能达成一致意见，美国将选择退出反导条约。8月22日，美国白宫发 言人弗莱舍提出，美国退约的时间将是在2001年12月。然而，从2001年6月美俄两国首 脑热那亚会谈以来，经过卢布尔雅纳、上海、克劳弗等四次首脑会议，近两个月来，俄 罗斯在反导问题上的立场不断有所松动，表现出了相当的“弹性”。国际舆论普遍认为 ，美俄两国最终将会达成新的妥协，以通过修改反导条约的方式解决两国在导弹防御系 统问题上的争端。(注：Rupert Cornwell,“Bush rips up‘obsolete’missile treaty.
Is this another case of America riding roughshod over the world,”The Independent(UK),December 14,2001.)特别是“9·11”事件以后，美俄两国高速“靠近”，俄罗斯对美国进行阿富汗战争等反恐行动所提供的全面合作，是美国得以在62天时间 内打垮塔利班的关键性因素。在未来的美国反恐行动中，俄罗斯的合作也绝对是举足轻 重的。布什也曾亲口称赞俄罗斯是美国反恐行动中的“全面伙伴”。
为了借重俄罗斯的力量，美国似乎更应该克制在反导问题上准备“我行我素”的单边 主义做法，转而寻求以美俄各退一步的方式来平息双方在反导问题上的争执。因此，在 美国12月13日做出退约决定之前，美俄协议“修约”的可能性似乎要远远大于美国“单 边”退约的可能性。如果美国贸然采取“退约”的单边行为，招致俄罗斯等国的强烈反 弹，无疑将削弱当前国际反恐联盟的合作，并进而妨碍美国当前正在进行着的国际反恐 行动。
然而，问题远不那么简单。美国突然使出“退约”这个杀手锏，从表面上看不仅令普 京总统颜面无光，而且对普京总统改善俄美关系的积极努力也是一大讽刺。西方媒体普 遍报道说，俄罗斯近日曾告诉美国，如果美国退约，美俄关系不会受到损害。言外之意 是，美国退约，不会招致俄罗斯的强烈反弹，也不用担心退约的外交成本过于巨大。合 理的解读是，布什政府现在决定要选择退约，其实本身就是6个月以来美俄反导谈判的 结果，也是“9·11”事件之后美国国内政治发展的结果。
二、退出反导条约是布什政府外交和国内政治的双重胜利
在12月13日的退约声明中，布什简要地解释了美国退出反导条约的理由。这些理由已 经无数次地被布什本人和他的内阁成员重复过了。
首先，美国认为，反导条约限制了美国发展防务能力以防范国际恐怖主义的需要。布 什在声明中表示，“我的结论是，反导条约妨碍了我们的政府寻求有效方式保护我们人 民免受未来恐怖主义者和流氓国家发动导弹攻击的能力”。作为美国的三军总司令，布 什强调，“保护美国人民是我最优先考虑的事项，我不能、也不会允许美国仍然处于一 项正在阻止我们获得有效防务能力的条约之中”。(注：Text of President Bush'sRemarks of December 13,2001,the New York times,December 14,2001.)
其次，美国认为，反导条约是冷战的产物，要真正告别冷战，必须废弃反导条约。布 什接着说，“冷战已经结束很久了，今天，我们把冷战最后的堡垒置于身后。但这并不 是向后看的一天，而是怀着对繁荣与和平的更大期望向前看的一天”。
再次，美国认为，俄罗斯已经成为了美国的朋友。因此，作为冷战时代规范和管理美 苏战略关系的反导条约必须终止，反导条约只能是美俄两国发展合作的障碍。布什在声 明中称俄罗斯总统普京为“我的朋友”，“总统普京和我也都同意，我的退出反导条约 的决定不会以任何形式损害我们的新关系，或者俄罗斯的安全”。布什还发誓说，“我 们正在努力向前，用相互合作取代相互确保摧毁”。
“9·11”事件和美国的反恐军事行动，增加了布什政府加速研制和部署导弹防御系统 的迫切感，也在一定程度上加强了建立导弹防御系统在美国国内的说服力。从理论上来 说，国际恐怖主义势力或者恐怖主义国家一旦拥有导弹，它们可能会毫无顾忌地用来攻 击美国。因此，建立导弹防御系统，保护美国人民免受用导弹运载的大规模杀伤性武器 的伤害，弥补美国本土安全的“脆弱性”，在美国目前成为了一种“主流观念”。对于 急于想要实现导弹防御系统部署的布什政府来说，当然不会错失这个可以推进导弹防御 计划的政治机会。12月11日，布什在南卡罗来纳州希塔戴尔军事学院发表演说，明确称 导弹防御系统是反恐行动的“有力手段”。
对美国来说，“退约”是首要选择。反导条约不管怎么修改，美国都将受其限制，这 对已经有了庞大导弹防御发展计划、并一心要实现尽快部署的布什政府来说，总会碍手 碍脚。退约后，美国可以绕开即使俄罗斯同意修约但美国还是绕不开的条约限制。拉姆 斯菲尔德就曾明确提出，修改反导条约对美国谋求的导弹防御系统部署方案来说，很难 有一个“在技术上令人满意的方案”。
2001年1月上台以后，布什在导弹防御系统和反导问题上的立场一直遭到民主党的批评 和反对。2001年9月8日，民主党占据多数的参议院军事委员会甚至削减了布什政府所提 出的《2002年度国防授权法》中的导弹防御计划拨款。面对来自民主党的强大反对声势 ，布什政府也是苦谋对策。
“9·11”事件改变了共和党政府在国内政治中面临的窘境，美国的国土安全成为美国 的“最高政治”。虽然民主党并没有放弃对退出反导和部署导弹防御系统上的反对立场 ，但批评的声音和市场都大大减弱了。9月20日，参议院军事委员会就宣布撤回对导弹 防御系统研制经费的削减审议。美国参议院12月13日通过的《2002年度国防授权法》不 仅没有降低下一财政年度美国导弹防御系统的研发费用，反而比2001年增加了30亿美元 ，达到了布什政府所要求的83亿美元。(注：“Analysis of the Fiscal 2002 Defense Authorization Bill:Conference Report,”the Council for A Livable World,Dece mber 13,2001.At www.clw.org/milspend/fy02authanalysis.html)
美国的主流民意也发生了决定性转变。在一片受恐怖袭击伤害的惊悸和愤怒情绪中， 美国民众认为，只要是有利于美国国土安全的，都值得政府去尝试。此外，“9·11” 事件之后，布什的民意支持率显著攀升。按照《华盛顿邮报》和NBC的联合调查，目前 ，布什的民意认可度高达90%，其外交政策的支持率也达到了75%。如此“黄金般”的国 内支持率，也促使布什下决心宣布退出反导条约，而不必过多地忌讳政敌的反对和国内 不同意见。(注：“Beyond the ABM Treaty,”the Washington Post editorial,December14,2001.)
布什决定“退约”，表明白宫内部在反导问题上的政策争论已经结束。对于内阁中国 务卿鲍威尔所坚持的政策理念以及他本人的政策地位来说，这是一次沉重打击。鲍威尔 历来主张和俄罗斯谈判修约，认为维持反导条约也可以让美国部署某种反导系统。与此 相对的是，以拉姆斯菲尔德为代表的“鹰派”人士再一次占据上风，国家安全事务顾问 赖斯则在这次选择中站到了拉姆斯菲尔德一边。《纽约时报》12月12日明言，“退约” 是拉姆斯菲尔德的胜利。
与此同时，退约也是布什上台以来美国外交的一大“胜利”。
11月15日结束的普京与布什的第四次首脑会晤未能就反导问题达成协议。普京总统坦 承两国的磋商失败，但双方依然保持对话势头，双方在反导问题上达成“交易”的可能 性进一步上升。对普京总统来说，美国所宣布的未来10年削减1700～2200枚核弹头的目 标，与俄罗斯的期望存在着差距。俄罗斯希望双方削减到1500枚的水平。同时，布什12 月13日在白宫表示，美国不愿意签署新的核裁军协议，而愿意将第三阶段削减战略武器 协议变成口头性的“君子协定”，而俄罗斯则更愿意签署具有法律约束力的正式协定。 为此，双方进行了新一轮艰巨的谈判，彼此都需要对方作出让步。这也是罗斯外长伊万 诺夫11月1日在华盛顿坦言，普京11月13日访美不会在反导问题上达成任何协议的原因 。这表明双方虽然在进一步削减战略核武器和反导问题上取得了突破，但还存在着分歧 。
12月10日，鲍威尔国务卿在莫斯科和普京以及俄罗斯国防部长谢尔盖·伊万诺夫会谈 后明确表示，双方在反导问题上的分歧依然存在，但又表示，两国新的核裁军协定的拟 订工作，已经有三分之二完成了。但实际情况是，鲍威尔此次在莫斯科与俄方的会谈已 经大大缩小了双方的分歧，并做好了最后交易：美国同意俄方的意见，把双方达成的新 的削减战略核武器的目标用法律的形式固定下来，而俄罗斯则不再坚持保留反导条约。 (注：新华社莫斯科2001年12月14日电：俄罗斯对美退出反导条约反应平静的背后”。)
12月13日当晚普京总统对全国发表电视讲话，就美国退约做出了正式反应。普京提出 ，美国的退约决定是一个“错误”，有可能挑起新的军备竞赛。但同时普京强调，美国 退出反导条约、部署导弹防御系统对俄罗斯安全“不构成威胁”，俄罗斯尽力想避免美 国退约，而且也抵制了美国要求俄罗斯一起退约的劝说。普京还指出，美国退约不会削 弱美俄之间建立“紧密的联系”。(注：Text of Putin's ABM Statement,the Newyork Times,December 13,2001.)普京的这番讲话，不禁令人想起什么叫“事过境迁”。200 0年2月克林顿总统也曾说过要退出反导条约之类的话，但普京总统给予了坚决回击。20 00年4月，普京曾明确宣布“挂钩”政策，即美国如果不顾俄罗斯的反对单方面退出反 导条约或者做出导弹防御系统的部署决定，俄罗斯将退出第一和第二阶段削减战略武器 条约，并重新考虑对国际军控协定所承担的义务。俄罗斯国家杜马在批准俄美第二阶段 削减战略核武器条约时，也将此“挂钩”政策列为批准的条件。与2000年4月普京政府 的政策相比，此次俄罗斯对美国退约的反应可谓“相当温和”。显然，布什上台后，特 别是“9·11”事件后美俄关系的新发展，已经包括了俄罗斯不会强烈反对美国退约的 内容。
因此，此次美国退约实质上是美俄之间外交妥协的产物，是布什与普京的“双赢”。 从布什来说，能让俄罗斯在退约问题上委曲求全，就为推进导弹防御系统研制和部署排 除了最大外交障碍，不仅可以大大降低导弹防御系统部署的外交和军控成本，堵住反对 部署导弹防御系统的民主党的嘴，最重要的是可以借此消除来自欧盟国家的疑虑和担心 ，避免在导弹防御问题上的争论伤及大西洋两岸的政治与防务合作。12月13日布什宣布 退出反导条约之后，以往对美国退约和部署导弹防御系统持强烈疑虑和批评态度的欧盟 主要国家没有做出任何评论，就非常说明问题。欧洲以往之所以对导弹防御系统持批评 态度，主要是担心俄罗斯反对而导致美俄关系恶化，阻碍两国核裁军进程，从而伤及欧 洲安全，使得欧洲再度成为美俄战略关系紧张的牺牲品。现在俄罗斯既然已经不再做出 强烈反弹，北约的欧洲成员国事实上也乐见美国建立起旨在保卫“美国及其盟国”的导 弹防御系统。
而对竭力争取改善与西方国家关系的普京总统来说，美国最后单方面选择退约，既可 以保持普京在反导条约存废问题上不向美国让步的“清誉”，又可以安慰俄内部反对修 改反导条约的政界和军界的强硬派。俄罗斯还可以对近年来始终与俄站在一起反对修改 反导条约的国家(如中国与白俄罗斯等国)有所交代。进一步说，通过美俄达成新的核裁 军目标、美国单方面退约、签署新的框架协议来解决两国近年来在反导和导弹防御系统 问题上的外交僵局，也可以使普京政府摆脱受此问题困扰的政治和外交难题，推动美俄 关系的发展，并使俄罗斯在与西方的新关系上获益。
在12月13日的退约声明中，布什做出不少向俄罗斯“示好”的表示。布什强调，他感 谢俄罗斯对美国进行阿富汗战争所给予的帮助，重申美国将承诺削减美国的进攻性战略 核武器。这是俄罗斯总统普京一直在美俄谈判中争取的目标。布什还特别强调美国将信 守“承诺”，建立美俄之间“强大的经济关系”，建立北约与俄罗斯新的关系，愿意寻 求和建立“20国联合行动的机会”。(注：Text of President Bush's Remarks of Dec ember 13,2001,the New York times,December 14,2001.)这些都是美国向俄罗斯所提 供的“好处”，以便换取俄罗斯不做出强烈反应。在美国退约的问题上，不仅布什很聪 明，普京也很聪明。美国宣布退约虽属单边行为，但实质是美俄关系协调的产物。俄罗 斯在导弹防御问题上对美国的战略性妥协，以及白宫“9·11”事件后对俄罗斯所采取 的“新政”，是布什得以在12月13日宣布退出反导条约的基础。
美国作出退约声明到正式退出反导条约还有6个月的时间。这期间美俄两国在反导条约 问题上还可以有两种基本选择：
一是美俄通过协商达成“修约”的新的协定，以便继续保持反导条约的存在，同时可 以兼容美国部署“有限的”导弹防御系统。但这一可能性不大，因为要美国收回“退约 ”声明，从目前来看，几乎没有可能。
二是美国和俄罗斯可以通过签署一个框架协议的方式，既对第三阶段美俄削减战略核 武器做出新的法律规定，同时在导弹防御系统的部署方面，其能力限制可能与削减后的 美俄核武器水准保持一个“挂钩”关系。这样双方都可以通过签署新的核裁军协议的方 式，将反导武器同战略进攻性武器的削减和限制紧密联系起来，建立美俄战略关系的新 框架。这个可能性较大。12月17日，美国国防部长拉姆斯菲尔德在布鲁塞尔表示，美国 将在2002年1月同俄罗斯就美俄新的核裁军及反导问题，举行签署新的框架协议方面的 谈判。(注：Vernon Loeb,“Formal Talks on Nuclear Cuts to Begin Next Month,” the Washington Post,December 18,2001.)
三、美国退出反导条约将开辟国际战略格局的新时代
冷战确实已经结束了，但反导条约真的是“冷战思维”吗?超越冷战就必须结束反导条 约吗?事实上，美国将反导条约与冷战思维挂钩，本身就是只注重在单边基础上进行能 力建设，来确保美国安全的“冷战思维”的表现。
反导条约虽然产生于冷战时代，但却因此而建立起有效运作了30年之久的国际战略平 衡。这一平衡的基础是“恐怖均衡”以及“相互确保摧毁”。反导条约的最大作用是， 拥有核武器国家，只能有进攻性战略核武器，禁止它们发展导弹防御系统，其结果是， 由于核导弹无法防御，有核国家就不能冒险首先进行核攻击，否则，所受到的核报复将 对侵略国家“确保摧毁”。因此，有均衡总比没有均衡要好，总比美国动不动就以一个 国家的意志凌驾于其它国家意志之上好。
美国强调反恐是“世界性的行为”，只有在各国通力合作的基础上才能摧毁和打垮恐 怖主义，但为什么又要强调退约的单边行为，并认为只有这样才体现了美国政府保护人 民的责任呢?美国单边退约以建立导弹防御系统的行动本身，同反恐斗争的国际多边合 作特性存在着尖锐的矛盾。
美国宣布退出反导条约可能引发国际关系新的震荡：
首先，美国退约后将使得布什政府建立导弹防御系统的努力合法化，这就必然将“战 略防御”概念正式引入战略力量建设，使得美国战略力量的威慑体系兼备了“进攻性威 慑”和“防御性威慑”的双重内容。由反导条约所建立起来、延续了30年之久、确保相 互摧毁的单一进攻性威慑概念及其指导下的现有战略力量建设开始崩溃。整个国际战略 稳定将面临巨大冲击。
其次，反导条约是迄今为止最为成功的军控条约之一。美国单方面宣布退约的行为， 是对国际军控义务的蔑视，必将使整个国际军控与裁军架构的信誉受到沉重打击，很可 能由此引发其它国家对国际军控条约的单方面退约行为，甚至将导致国际军控体系的局 部崩溃。例如，美国现在导弹防御计划的发展，很可能将部署太空武器，必然造成太空 军事化。而阻止太空军事化是联合国日内瓦裁军会议的重要议题。
再次，国际战略稳定受到破坏后，各国为适应新变化而增强战略威慑力，可能不得不 展开新的核军备发展计划。而国际社会的共同心愿是建立无核化世界。美国对反导条约 的毁约举动，只能让世界在无核化的道路上渐行渐远。联合国秘书长安南在12月14日指 出，美国退出反导条约可能引起“新的军备竞赛”。
然而不可否认的是，美国从冷战时期恪守反导条约到现在退出反导条约，本身是国际 关系已经发生了、并正在进行着深刻变动的结果。布什政府宣布退出反导条约，既是当 前大国关系的试金石，也是当前国际体系结构特征的重要写照。世界各主要国家对此的 反应和态度，将对今后国际战略格局的走向发生重大影响。
首先，国际体系的“单极”特征越发明显。美国突然宣布要退出反导条约，无疑令关 心和反对美国单方面部署导弹防御系统的国际社会再次受到了美国单边主义的沉重打击 。2001年11月2日，第56届联合国大会刚刚以80票赞成、3票反对的压倒性多数通过了题 为《维护和遵守反弹道导弹条约》的决议。该决议重申了1999年12月联大通过的相关决 议的精神，呼吁缔约国严格遵守条约内容，不部署、不转让反导武器系统，维护反导条 约的完整性和有效性。美国却再一次置国际社会的正义声音于不顾，这不能不让人们对 美国“霸气十足”的国际行为，再度印象深刻。
其次，美国宣布退约后，旧的大国战略关系的“游戏规则”已经轰然倒塌，大国间战 略互动如何重新制度化、稳定化，已然成为当代国际关系面临的新挑战。随着反导条约 的解体，美国只完成了“破”的一面，但“立”的一面，即如何重构大国战略关系中新 的“游戏规则”还远远没有完成。如何借国际反恐合作的“东风”，真正建立在大国合 作与协调基础上新的国际战略架构，将是对美国刻意追求的“世界领导”角色以及国际 安全的重大考验。
“9·11”事件以后，布什第一次明确表示，恐怖袭击事件证明了“美俄两国”所面临 的最大威胁，“并不来自于彼此这两个国家”，“或者其它大国”，而是来自于“不预 先警告就发动的恐怖攻击，或者寻求拥有大规模杀伤性武器的‘流氓国家’”。这段话 其实既是说给俄罗斯听的，也是说给中国听的。言外之意是，既然美国不再将俄罗斯和 中国视为最大的威胁，那么，俄罗斯和中国就不应该感到美国退出反导条约以及建立导 弹防御系统是一种“威胁”，而应该采取合作的态度。
美国不将俄罗斯和中国视为最大的“威胁”固然是好事，对中美和俄美关系的发展也 有增信释疑的作用。但问题是，俄罗斯和中国是不是美国的“最大威胁”，仅仅凭美国 口头说说就能得到保证，或者，是不是“最大威胁”只能由美国来评判和裁定，对俄罗 斯和中国来说，未免太过于简单化了。9月30日美国公布的“四年防务评估报告”中提 出，美国在东亚的最大威胁来自于“具有巨大潜在战争资源的大国”。在这种情况下， 要让中国真正打消对美国导弹防御系统的疑虑，究竟是相信布什12月13日的声明，还是 相信9月30日的“四年防务评估报告”?
再次，退出反导，美国摆脱了对研制和部署导弹防御系统的国际条约限制，但本身更 应该是一个新的谈判过程的开始。这个过程中，大国关系的发展必须适应国际战略互动 规则的转变，进一步降低大国间冲突和竞争的可能性，并为解决国际恐怖主义等新的全 球威胁奠定坚实基础。
美国不能将退出反导条约、增进国家安全的机会只留给自己。事实上，新的国际战略 架构中，所有的国家都应有权分享增进国家安全的机会，否则美国不可能变得更加安全 。美国媒体也认为，单纯部署导弹防御系统“不会给美国带来更多的安全。”(注：“Q uitting nuclear treaty won't make country safer,”Detroit Free Press,Decembe r 14,2001.)
如果大国之间能够在新的基础上建立新型的协调与合作关系，世界的稳定与和平可以 在新的架构下延续和发展，那么，美国宣布退出反导条约，将意味着一个新的时代的开 始。这个新时代可能充满了新的变数，但也存在新的机会。
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