顶层设计的宏观情境及其若干可能性，本文主要内容关键词为：情境论文,可能性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七届五中全会首次提出，“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务。”随后的中央经济工作会议进一步强调要“加强改革设计”。在2011年全国“两会”上，温家宝总理所作的《政府工作报告》和提交审查的《“十二五”规划纲要草案》中均强调“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，“要更加重视改革顶层设计和总体规划”。自此，“顶层设计”从一个工程学术语一跃成为当前学术界和政策层面广为使用的词汇。顶层设计已被学者们运用于解决几乎所有难题，如水利改革、医改、行政体制改革、集体林权制度改革等。在此情境下，正确认知顶层设计，具有重要的理论价值和现实意义。
一、“顶层设计”提出的宏观情境
无论是学术界，还是政策层面，都有一个共识：改革已进入攻坚阶段，改革所牵涉的利益越来越复杂，面临的阻力越来越大，似乎任何一项善意的改革举措都可能被选择性执行，效果可能会大打折扣。此时，如何深化改革就成为一个必须要认真思考的问题。
(一)改革步入“深水区”，渐进式改革面临的挑战愈来愈多
《改革》学术委员马晓河指出，改革开放30多年，在多重压力下，逼出了“摸着石头过河”的改革经验。这种改革的最大特点是渐进式，渐进式里面有“四先四后”：先下后上，由下面发动，上面认可，向下推动；先经济后社会、政治；先点后面，先试点后面上推广；先增量改革，成功后带动存量改革。“四先四后”使中国从低收入国家迈入了中等收入国家的行列，但同时也遗留了诸多问题[1]。
钦林威认为，未来的改革路径，已然超越摸石头过河、投石问路的阶段，处在河中央的中国改革，不仅要有一个清晰的路线图，来指导如何过河，而且还要有一个明确的目标位置，将会在河对岸的什么位置。过去从下而上、先易后难的渐进式改革，随着范围的扩大、程度的深入，这种方式力量日渐衰微，可能性的空间在萎缩，改革的领域也日益带有全局性[2]。
高尚全认为，随着经济社会的不断发展和改革事业的不断深化，改革越发需要在重点领域和关键环节取得突破，改革攻坚的难度也在不断提升。包括政府职能的转变、社会体制的改革、经济体制的深化及司法体制改革等，都到了一个关键时期。之所以强调对改革进行全面设计、规划，说到底，还是因为改革进入了深水区。在深水区，各种深层次的矛盾纷纷显露，盘根错节地联系在一起，已经很难分清纯粹的经济问题、政治问题或是社会问题。“顶层设计”理念的提出，正是基于这样的大背景[3]。
也有学者指出，改革顶层设计概念的提出，标志着我国改革彻底结束了“摸着石头过河”的历史，进入一个目标更明确、规划更细致、战略更科学的新的阶段。“十二五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，我国经济社会发展既面临难得的历史机遇，更面临诸多可以预见和难以预见的风险挑战，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，短期问题和长期问题交织，结构性问题和体制性问题并存，国内问题和国际问题互联。破解这些矛盾和问题，必须通过加强顶层设计和总体规划，进一步加大改革力度，形成促进科学发展的体制机制[4]。
(二)单项改革效果日益弱化
当前，诸多改革之间关联性愈来愈强，任何一项改革都可能牵涉其他改革，单项推进改革固然有助于理清头绪，但若缺乏系统思维，随着单项改革的深入，必然会遇到意想不到的困难。“这些问题很难再通过制定一两条政策来解决，必须进行全面、系统、科学的设计。”[5]贺海峰更是鲜明地指出，单项改革或局部改革的最大弊端，是所谓的“双重交通规则”或如波兰经济学家泽林斯基所说的“异体排斥”问题。当前，需要由上向下推进的改革领域越来越多，基本都涉及上层建筑和全国整体改革。这些领域的改革牵一发而动全身，涉及的范围广，利益关联群体多，改革需要支付的成本高、难度大[6]。钦林威认为，现实中的改革，不可能再在局部或者某个领域单独进行了，改革如要破题，必须走全面、综合的路子[7]。也有学者指出，收入分配、财税、金融、投资和资源环境等领域改革，存在千丝万缕的联系，改革攻坚要更注重综合配套和统筹协调，只有加强改革顶层设计，才能摆脱“头疼医头、脚痛医脚”的表象改革[8]。
(三)自下而上的改革动力不足，来自既得利益者的阻力越来越大
邓聿文指出，20世纪90年代中期的改革之所以能够顺利推进，是因为当时广大民众怀着改变自身命运的期待，能够积极投身于改革，改革的动力非常强。但90年代中期之后，由于出台的一系列改革举措是从不损害或者有利于既得利益群体出发，民众对改革的热情渐失，改革的动力不足[9]。不仅如此，30多年的改革，形成了由诸多精英组成的既得利益者，他们虽然人数不多，但由于其掌握着各种资源，因而能量非常大。他们可以把有利于大众的改革举措消解，或者变通执行，或者将本部门、本行业、本阶层的利益，以改革的名义，让社会埋单。
《改革》学术委员马晓河指出，当前或今后一段时间里，改革的动力机制发生了变化。过去30年，中国改革开放的动力来自国内两个群体：没有解决温饱的农民和没有上升通道的知识分子。过去那种从下到上的渐进式改革路线，使受益群体带有明显的阶段性和群体性。开始农民、工人先受益，后来农民、工人被边缘化，精英群体获益越来越多，甚至掌握了关键资源的垄断部门、核心部门。在这种情况下，继续按照以往的路线推进改革，获利最多的集团和个人不愿意改革，甚至打着改革的旗号，借助自身在体制和决策上的优势地位，刻意强化集团和个人的既得利益。所以从下到上的改革模式，遭遇的阻力越来越大[10]。
二、顶层设计的内涵及其认识
顶层设计是一个借用词汇，在社会科学领域出现的时间较短。政策层面在用这一词汇时，并未给予其明确界定，学术界对此也是众说纷纭，莫衷一是。
(一)系统工程学的顶层设计：价值理念与操作实践间的“蓝图”
学者们对顶层设计的由来进行了考察。竹立家指出，顶层设计这一概念来自于“系统工程学”，其字面含义是自高端开始的总体构想。换句话说，在系统工程学中，顶层设计是指理念与实践之间的“蓝图”，总的特点是具有“整体的明确性”和“具体的可操作性”，在实践过程中能够按图施工、避免各自为政造成工程建设过程的混乱无序[11]。许耀桐发现这个词最早用于工程技术行业，比如大的水电、核电工程，后来从自然科学领域移植到社会科学领域，用于改革事业，需要一个“顶层设计”。它的英文是“top-down”，就是从最高层开始，站在一个战略制高点，弄清楚要实现的目标后，一层一层去设计好[12]。
(二)主体结构和主要模式说
不少学者较为认同《“十二五”规划纲要草案》的主要执笔者之一刘鹤的说法，按照他的解释，“顶层设计”指的是主体结构和主要模式，在过去的发展模式不可持续和面临各种各样新的重大改革议题条件下，转变经济发展方式，就要经济、社会、政治体制改革稳步协调推进。在这种情况下，必须有一个顶层设计，包括主要目标以及先后顺序[13]。
(三)制度总体设计说
《改革》学术委员迟福林指出，顶层设计是指最高决策层对改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式等进行整体设计[14]。《改革》学术委员马晓河则给出了这样的定义：顶层设计指的是国家层面的，以及与国家层面相关的政治与经济体制、民主与法治体制、政府与市场、政府与社会、中央与地方关系的制度总体设计[15]。高尚全认为，就整个国家的改革而言，顶层就是最高层，就是全党全国这一层。重视“顶层设计”，就是要求加强对改革的统筹力度，就是要求我们把已经进行或将要进行的改革、创新，与社会主义市场经济、社会主义民主政治、中国特色社会主义文化建设、社会建设等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接，就是要求我们把改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。简言之，就是要求全面设计，统筹规划[16]。
(四)科学决策与战略管理说
许耀桐认为，“顶层设计”是决策学领域的东西，中央提出这个，其意义在于更强调了在科学发展时代要进行科学决策，“顶层设计”是科学决策的表现形态之一[17]。竹立家指出，顶层设计在社会发展和管理领域的运用，也可以理解为政府“战略管理`[18]。改革的顶层设计就是要从政府战略管理的高度统筹改革与发展的全局，使改革与发展按照我们的预期目标迈进。
(五)对顶层设计的另类解读：顶层设计是什么，不是什么
秦德君指出，将顶层设计引入社会领域，主要指站在较高战略点上，统筹协调各方面因素，整体性、系统性地解决社会问题之道，强调解决问题的规划性、科学性、关联性、系统性。认识顶层设计，需把握以下方面：其一，顶层设计不是主观意志的无限度膨胀。任何改革的顶层设计的前提，是尊重社会发展内在秩序和规律，它须立足于所处历史发展阶段和现实状况，审慎发散人的意志和智慧，不能是天马行空，为所欲为，以主观意志行事，以拍脑袋决策。其二，顶层设计不是自上而下的“顶层”输入。顶层设计强调的是整体性的考虑和安排，强调事物之间的关联性、平衡性和统筹性，不能顾此失彼。顶层设计须有战略制高点，但绝非只是“顶层”的输入。那种把“顶层设计”理解为自上而下的指令式安排是错误的。其三，顶层设计不是宏大叙事式的“重新安排河山”。改革的顶层设计，本质上是一种创新，但真正有效的创新的形成，是一个复杂的主客观多维博弈的过程，也是一种尊重现实的过程。不顾一切的、脱离实际的“重建”或追求“尽善尽美”社会蓝图的宏大叙事，伤筋动骨，劳民伤财，都是与顶层设计的初衷和宗旨背道而驰的[19]。邓伟志认为，顶层设计是全面的设计；顶层设计是有重点的设计；顶层设计是重视基层的设计[20]。
三、顶层设计的主要内容和重点领域
尽管学者们对顶层设计的具体解释有所差异，但几乎都认同顶层设计是一种系统的统筹谋划和高端架构。既然如此，就需要对顶层设计的主要内容和重点领域予以明确。
(一)涉及经济、政治、文化、社会四方面的改革设计，核心是政治体制改革
多数学者认为，顶层设计是“四位一体”的设计，必须对经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革予以关切。邓聿文指出，既是从顶层来设计，那么，它就不仅涉及经济改革，还涉及社会、政治和文化领域的改革设计。在目前高层的表述中，这四方面改革的全面、协调推进将是今后改革工作的重心。然而，无论总结中国改革的经验教训还是当下改革所面临的掣肘，关键的问题还是政治体制的改革。所以，要对改革进行“顶层设计”的话，核心问题应该是政治体制改革[21]。《改革》学术委员马晓河形象地指出，经济体制改革、社会管理体制改革、文化体制改革、政治体制改革是“顶层设计”的四个“腿”。在新的历史时期，要降低改革和发展的阻力，必须协调推进这四个方面的改革，实现“四位一体”。如果各方面改革都只强调自身的重要性，不顾其他方面的改革，就会导致四个“腿”不协调，改革这个“桌子”就稳不住[22]。
(二)着力于对“公共权力”的制约与监督，解决影响改革的体制机制性问题
竹立家认为，改革顶层设计的关键环节首先是制度层面的平衡。要从改革与发展的大局出发，从民族复兴的“大义”出发，谋划发展全局，推进各领域的制度建设，着力解决影响全面发展的体制机制性问题，切实加强改革的顶层设计，使政府战略治理的水平确实上一个新台阶，让人民满意。改革顶层设计的一个基本改革着力点就是要破除制约发展的体制机制性障碍和解决社会的深层次矛盾。换句话说，就是要解决影响社会和谐发展、公平公正发展、良性发展的“短板”问题，实现全面的“体制机制创新”[23]。
(三)具体化到某些领域
《改革》学术委员马晓河认为，顶层设计的内容分三个层次：从上层建筑领域开始，加快推进政治体制、经济体制、社会体制的改革；建立一个政治体制与经济体制更加适应，民主体制与法律体制更加配套，政府与社会、政府与市场、中央与地方、国企与民企、政府企业与老百姓之间更加和谐的框架；选准重大领域突破。顶层设计的重点改革领域应该围绕公共权力的结构配置与公共资源的配置进行，真正地强调以人为本。在此情况下，首先解决党政关系的设计，应该进一步解放思想，用优先推进党内民主化来带动社会民主化，在较高层次上科学地配置体现群众要求的权力结构。其次，人事制度改革今后要围绕为建立橄榄型社会服务的目标，为中等收入者打通、拓宽上升通道。最关键的就是要让草根精英，特别是优秀的草根精英有一个通畅的上升通道。再次，要改革政府和市场的关系，政府要有干预边界，要给市场留下充足的发展空间[24]。
《改革》学术委员迟福林指出，以发展方式转变为主线的第二次转型与改革，需要按照公平与可持续发展的要求，在重点领域中寻求突破。发展方式和重点领域的改革都带有结构性改革的鲜明特征，都需要把握改革的关联性和配套性增强的现实需求，进而加强中央层面的统筹规划。他具体列举了改革需要重点突破的三个领域：一是收入分配制度改革需要更高层次的统筹规划。收入分配体制改革，涉及国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整，涉及中央地方利益格局的重大调整，涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构。这样的改革，单靠在地方层面的探索很难有实质性进展。二是建立就业优先的体制机制需要更高层次的统筹规划。就业问题是一个结构性的体制问题，既涉及产业结构中扶持服务业发展的问题，也涉及所有制结构的扶持民营经济发展的问题，这样的改革决定了只进行某一个领域的改革很难奏效。三是“让农民工成为历史”需要更高层次的统筹规划。在快速城市化的进程中，如何推进农民工的市民化，是未来5～10年不可回避的全局性重大课题。农民工市民化涉及现行的城乡二元土地制度、户籍制度和公共服务制度[25]。
四、改革顶层设计的路径
基于对顶层设计必要性、内涵等的认知，多数学者也给出了改革顶层设计的具体构想，对改革顶层设计的前提条件、高端架构、具体措施及要处理的关系进行了全面的解析，这些研究无疑有助于顶层设计的改革，从更高层面解决改革所遇到的难题。
(一)改革顶层设计的前提条件
邓聿文指出，改革是一个系统工程，从中国改革和发展要实行的目标和任务，当前改革所遇到的问题和瓶颈来看，改革的确要加强统筹协调，从全局和更高的层次去规划和部署。但是，改革的“顶层设计”要顺利推进，是有前提条件的，它包括对于改革要达成的目标及其路径有基本共识；改革的动力比较充足；改革设计者有着较强的改革意愿和能力等[26]。除此之外，“顶层设计”由谁来设计，如何设计，以及设计的内容是什么，也决定着其成败。
朱健则指出，要改革顶层设计，首先在思想上要弄清楚一些事关改革全局的是是非非，至少有以下三个问题必须正确回答：如何看待现行体制的“优”与“劣”；如何看待不同体制的“利”与“弊”；如何看待体制改革的“得”与“失”[27]。
(二)改革顶层设计要处理好自上而下与自下而上的关系
一是处理好上与下之间的对接问题。邓伟志指出，要记住上层离不开下层，顶层离不开底层和基层。注意从群众中吸取智慧的顶层设计，才是合理的、科学的、有效的设计，才不会是空中楼阁，不会是纸上谈兵，才能把人民群众中蕴藏的巨大力量引导到改革开放中去[28]。叶小文提出，怎么把顶层的焦虑变成普遍的焦虑，把顶层的设计变成全民的自觉？顶层设计要自上而下，但必须要有自下而上的动力，要通过社会各个利益群体的互动，让地方、让社会各个所谓的利益相关方都参与进来，激发起来自基层的动力——来自每一家企业、每一座城镇，每一个农民、每一个工人的动力[29]。
二是“顶层设计，基层做起”。许耀桐对顶层与基层的关系有着深刻的认知，他指出，我们不排斥从基层发源，提出好的思路，但考虑到现在是系统化时代，一方面系统各方面都重要，都有联系，但另一方面，能够决定系统的是中枢、是高层。顶层设计、中枢设计没有搞好，地方很可能就是小打小闹，不解决根本问题。“顶层设计，基层做起”，顶层把整个事情考虑清楚，底下开始做，就如建房子，是需要从地基开始，慢慢往上[30]。
(三)改革顶层设计的高端架构
一是增强改革的决心和勇气。《改革》学术委员迟福林指出，“十二五”加强改革顶层设计，改革的客观判断与行动魄力最为重要，要尽快出台新时期改革总体规划和重点领域、关键环节的改革的专项规划[31]。
二是改革需要高端引导和规划。《改革》学术委员马晓河指出，要引导13亿人口的发展中大国迈向高收入国家，平稳地实现经济结构、社会结构转型，并使民众在转型中平稳过渡，把改革成果更多地转移到老百姓手中，都需要从顶层入手，引导和规划好改革，从过去被动式改革转向主动式改革，否则，改革中面临的很多问题将难以解决[32]。
三是注重高层次的改革协调。高尚全主张重构改革的协调机制。加强改革顶层设计，需要专门的设计机构。从领导和谋划改革的要求看，成立由中央直接领导的中央改革领导协调机构，有利于从全局上把握改革的进程：强化改革的决策机制，对每一项重要的改革作好总体部署，使改革决策机制更加统一有力；坚持统筹兼顾、综合配套，对各方面的改革实施具体、统一协调；综合把握改革的总体情况，改善改革的推进方式，把自上而下的改革与地方性改革试验有机结合起来[33]。
四是明确改革的战略目标和阶段性目标、主攻方向、优先顺序。《改革》学术委员迟福林指出，新阶段的改革不仅仅涉及经济体制、经济总量和人均总量的指标，还涉及政治领域、文化领域、社会领域，这些领域都需要有明确的体制目标和发展的约束性指标。在新阶段的改革中，经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革都相当重要，但却不能等量齐观。新阶段的改革中，地方的探索仍相当重要，但在改革触及政府自身转型的情况下，更需要明确改革的主攻方向。把握全面改革的主要矛盾，可以带动全局，使改革全盘皆活。推进包括经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革在内的全面改革，在整个改革设计上有一个抓住时机、确定优先顺序的问题；在各领域内部改革上，同样也有一个抓住时机、确定优先顺序的问题[34]。
(四)改革顶层设计的具体举措
一是加强改革立法，把改革真正提到制度、体制、机制建设的层面。《改革》学术委员迟福林主张加强改革立法，强化改革执行的法律约束。按照依法治国的原则改革工作机制与推进方式，加强重大改革立法，注重通过立法化解改革争议、克服既得利益、避免改革推进的主观性，强化改革进程中的法律约束。实现重大改革立法先行，将重要改革目标上升为法律意志，加强改革程序性立法[35]。高尚全提出，要加强改革立法，把改革纳入制度化、法治化轨道。“十二五”时期推进改革，要用法律形式将改革目标上升为国家意志，明确界定改革主体、改革对象、改革责任，强化改革目标的约束性，使改革目标成为法定责任。重大的改革，应先立法后改革，以法律手段来使改革从经验型改革过渡到理性、规范有序的阶段[36]。
二是建立改革的社会参与机制，凝聚改革动力。邓聿文指出，与其在缺乏基本共识和足够动力的条件下，强行推行所谓的“顶层设计”，不如把改革所面临的问题，要实现的目标和任务等让全社会公开辩论，在辩论中明辨是非。对改革道路、改革方略、改革任务、改革举措进行公开辩论，让大家知道什么样的改革对“我”最有利，在改革的大辩论中，反易达成改革的共识，凝聚改革的动力。同时，对利益集团也是一种极大的约束[37]。《改革》学术委员迟福林主张建立渠道畅通的改革利益表达机制，建立规范化、经常性的改革社会参与机制，将中央对改革的部署与发挥民间智慧结合起来[38]。《改革》学术委员马晓河特别强调了精英群体参与的问题。他指出，未来的改革需要广大民众的广泛支持，更需要精英群体的积极参与。这就要求精英群体要大公无私，敢于超越自身集团利益，有为改革开放献身的精神，为中国实现强国富民的宏伟目标，设计和推进改革[39]。
三是建立改革进程的评估、问责、监督机制。《改革》学术委员迟福林认为，新时期出现的改革目标虚化、泛化、形式化，以及改革进程中的避重就轻、避实就虚等问题，重要的原因是改革的评估、问责、监督机制不健全，使得重要改革目标的实现缺乏可供遵循的“尺度”和标准。这就需要以经济发展方式转变为主线设置相关标准来评估改革，建立健全改革的问责机制和监督机制。建立改革评估指标体系，建立多元参与的改革评估机制，建立规范的改革信息反馈和纠错机制，建立有效的改革问责机制[40]。高尚全对如何建立改革进程的评估机制进行了具体的设计。建立完善的改革评估指标体系，改革评估指标应包括经济体制、社会体制、政治体制和文化体制“四位一体”的改革进展；建立改革的反馈机制，对改革过程中暴露的矛盾和问题，充分听取各方面意见，组织专家评估；建立多元参与的评估体系，将社会评估组织和专家等纳入评估主体范围，充分发挥和整合不同评估主体的优势，形成相互联系又相互制约的多元参与的评价体系[41]。
四是营造有利于改革的社会环境和舆论环境。《改革》学术委员迟福林认为，媒体是推动现代社会变革的重要力量，新时期完善改革工作机制与推进方式，需要充分发挥媒体力量。要注重通过媒体宣传改革营造改革良好的改革社会氛围，使媒体能够成为客观、真实反映改革进程的重要渠道，成为约束既得利益、代表公众利益监督改革的重要平台[42]。高尚全也认为，“十二五”时期改革需要良好的社会氛围。加强改革的舆论宣传，及时向公众解答改革进程中的疑惑，加强对改革的正面引导；让各项改革涉及的利益相关者了解改革，理解改革；让多数人在不断分享改革成果的同时，参与改革，支持改革[43]。
五是改革理念、改革方法的突破。竹立家指出，要从哲学高度加以理解，要“辩证思维”，要解放思想。改革的顶层设计，既要有“全局”观念，又要有“重点”突破；既要有“长远”谋划，又要有“现实”考量[44]。