小布什社会保障改革思路评析，本文主要内容关键词为：社会保障论文,小布什论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
美国社会保障制度的改革不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。共和、民主两党都自称是社会保障制度的“保护神”，希望藉此扩大政治影响。因此，社会保障改革越来越成为历届总统争取选民的“诱饵”。早在大选初期，乔治·W·布什（以下称小布什）就提及其工作重点将放在社会保障、教育、减税和刺激经济增长等方面。近年来，由于社会老龄化的加剧和人口出生率的下降，美国社会保障资金短缺的难题日益突出。小布什入主白宫后，将改革社会保障制度列为政府工作的一项重点内容，并于2001年5月下令专门成立了一个由16人组成的“强化社会保障总统委员会”，负责研究以允许部分社会保障税投资金融市场从而获得较高回报率为核心的改革计划。
强化社会保障总统委员会成立后，小布什要求其在制定社会保障改革方案时必须坚持以下六条基本原则：制度的变革不能改变退休或行将退休人员的给付水平；全部的社会保障盈余不能挪作它用；不能提高社会保障税；政府不能将社会保障基金投资股市；新制度必须保留伤残和遗属保障项目；新制度应包括个人控制的、自愿的个人退休账户，以便增大社会保障安全网。
该委员会原计划在2001年秋季正式向总统提出详细的改革建议，以便其据此向国会提交改革计划。但是，强化社会保障总统委员会的临时报告草案2001年7月一经公布，立即遭到包括在野民主党在内的社会各界的激烈反对。在听取和吸收各方面的批评意见之后，该委员会于2001年12月21日才正式形成一份名为《强化社会保障，为所有的美国人创造个人财富》的正式报告。
二
美国养老社会保险的原则是“每一代人都为前一代人支付退休金，而从下一代人那里领取退休金。”然而，随着社会和经济的发展，由于人均寿命延长和人口出生率下降，美国依靠社会保障制度生活的老年人会越来越多。
1.赡养比发生变化。就现收现付计划而言，如果赡养比越小，则制度运行越有效。在1960年，在职职工与养老金领取者的比例超过5∶1，可今天人口结构的变化已经使得这一比例下降为3.4∶1。到2050年，这一比例将达到2∶1。
2.生育率的变化。“二战”到1964年之间出现的“婴儿潮”原本对社会保障计划是一件好事，老兵退伍后开始组建数以百万的家庭，1940年平均每个妇女生育2.2个孩子，1947年上升为3.2个，这一数字在1957年进一步上升为3.7个。对社会保障制度来说，这意味着数以百万计的新工人源源不断地向该计划缴纳工薪税。但是，婴儿潮并未长久持续。随后，生育率下降到此前的水平。20世纪70年代中期，平均每个妇女生育1.8个孩子，仅为20世纪50年代后期的一半。尽管近年生育率有所回升——大约为每名妇女生育2个孩子，但据预测，低生育率会一直持续下去。结果导致在未来的75年内美国工作年龄人口的增长速度仅为20世纪70年代水平的1/3。与之相反，退休人口却迅速增加。
3.人口预期寿命的变化。不同年龄、不同种族和收入水平的美国人的寿命都比以前延长，这对社会保障计划不利。预期寿命的延长意味着有更多的职工退休后领取津贴的时间加长。在1940年，新生人口的预期寿命分别为男69岁、女76岁，而65岁人口的余命岁数分别为男13年、女15年。到2050年，新生儿的预期寿命男女分别为83岁和88岁，65岁时的余命岁数分别增加到19年和22年。此外，到2050年，85岁以上老年人占总人口的比例将从现在的1.5%上升到3.7%，到2050年，85岁以上老人将超过1400万。随着时间的推移，高预期寿命和低出生率共同使得人口日益老化。20世纪40年代，65岁以上老人占总人口的比例仅为7%，到21世纪50年代，这一比例将超过20%。
4.财政的可持续性受到挑战。赡养比、生育率、人口预期寿命的变化势必影响到制度的收支平衡。关于社会保障计划的财政可持续性，存在不同的预测结果。一种意见认为，到2013年，津贴的支领额将超过工薪税，到2019年，包括利息在内，其支付额将超过全部社会保障税的岁入，2019年之后的适当时候，财政部将赎回储备资产用来弥补亏空，到2029年，信托基金行将枯竭，此后，仅约3/4的现已承诺的福利金可以从预计的社会保险岁入中支取。而强化社会保障总统委员会认为，社会保障计划年现金流在2016年将出现赤字。从技术上讲，社会保障信托基金持有的政府债券可以赎回现金，用于支付养老津贴，这样可以维持到2038年。但这并不意味着2038年以前可以高枕无忧，政府必须通过向纳税人征税获得收入后才有足够的资金赎回社会保障信托基金持有的政府债券。
三
这份题为《强化社会保障，为所有的美国人创造个人财富》的报告指出，如果引入自愿性的个人账户，社会保障计划将得以强化。通过为参保人提供属于自己且能被继承的资产，个人账户能提高参保人的退休保障能力，而非仅仅提供一种获得退休津贴的权利，而这种权利（在现收现付计划下）往往要通过政治谈判得以实现。个人拥有投资选择权，将能自由地投资运营其供款，从而获取较高的投资回报。此外，通过个人账户强化社会保障能为寡妇（鳏夫）、离异人员、低收入家庭及其它贫困老年人提供保护。实现社会保障计划的部分预先融资，是强化这一计划的任何一种努力都应追求的目标。社会保障计划的预先融资最好通过个人账户而非直接的政府投资来实现。个人账户会产生良好的经济影响，如可能增加国民储蓄，对劳动力参与劳动的激励作用增强。该报告还列举了一些特殊措施，以便降低管理成本，同时给予参保人充分的选择权。个人账户还被设计成可继承且强化了对配偶的保护。
按照小布什确定的改革原则，该委员会提供了三种改革方案以供选择（篇幅所限，方案详见下表，不展开说明）。
报告认为，三种可替代性方案具有以下共同点：个人账户是核心要素，剔除通货膨胀影响后，未来的退休者可望获得的退休津贴至少不低于今天退休人员的水平；三个方案均包括自愿性的个人账户，且允许参保人积累巨额的财富，其津贴水平会高于今天的退休者。通过个人账户，参保者增强了其自身对退休津贴的把握能力，而且能积累退休收入，或以遗产的形式转赠给他人。
因为该委员会认为当前给低工资工人的退休津贴太少，其中的两种方案包含增强现行保障计划累进性的条款，决定大幅度提高低收入工人的津贴水平。这些人大多是老年人，尤其是贫困妇女。委员会认为，通过个人账户积累巨大的财富，能够而且应该是强化社会保障计划的可行思路。
四
仔细研究上述改革方案，我们不难发现，小布什将要实施的改革计划面临许多困难。
三种改革方案的要点说明
方案1 方案2 方案3
个人账户规模
2%
4%(每年不超过$1000) 1%的额外供款及每年不超
过$1000的2.5%的工薪税
建立个人账户
是否出于自愿是
是 是
是
是否需要额外供款 无强制性规定 不需要 参保人按工资1%额外供款
(通过所得税计划给予津贴)
比现计划回报率高出多少？
3.5%
2.0%
2.5%
参保人拥有个人账户吗？ 是
是
是
个人账户可以被继承吗？ 可以
可以
可以
是否规定最低给付额 无
到2018年,确保具有30 到2018年,确保具有30
年以上工龄的参保人 年以上工龄的参保人退
退休津贴水平超出贫
休津贴水平不低于贫困
困线20%
线，并随着全国工资水
平的增加而上调
鳏夫/寡妇津贴
无变化
提高到其配偶津贴水 提高到其配偶津贴
平75%(现行水平为50% 水平75%(现行水平为50%
到家60%) 到家60%)
资料来源：The president's commission to strengthen social security.2001,12,21。
1.转制成本问题。从现收现付制度向部分预先筹资计划过渡时，过渡期内将产生大量转制成本。据预测，如果2%的工薪税转入个人账户，10年内的转制成本大约为1万亿美元。然而，转制成本不会在10年内消化，现行计划的盈余用完后，如果新方案中的既定给付部分不能相应降低给付水平，转制成本将只能通过一般性税收收入来进行转移支付。虽然布什总统已经申明，未来的预算盈余将用来消化转制成本，但这远远解决不了问题。钱从哪儿来？委员会的计划涉及到向个人账户供款，而在未来的10年和20年内，这一数目将达1万亿元和3万亿元，姑且不说个人账户应该支付的额外给付（其中有一个计划如此），这笔供款必须来源于下列两条渠道：从社会保障信托基金或一般性财政收入中转移。鉴于预算赤字增加，通过一般性财政转移支付来填补资金缺口势必使赤字状态更加恶化。委员会显然不愿意关心这笔赤字如何弥补，这1万亿甚至更多的资金如何支付？
2.给付水平问题。解决转制成本问题时，如果通过一般性财政收入进行转移支付有困难，给付水平极有可能降低。小布什已经宣布实施雄心勃勃的减税计划。2002年2月7日他呼吁参议院的民主党抛弃党派之争，尽快通过其经济刺激计划，并为其在10年内减税1.35万亿美元的政策进行辩护，他说，如果当经济处在衰退当中的时候不实行减税而实行增税政策，后果将是“灾难性的”。但减税会带来高额的财政负担。未来10年美国的财政支出中不仅要包括1.35万亿美元的税收减免，还包括政府为偿还债务而须付出的高额利息，所以支付总额至少会达到1.6万亿美元，甚至可能会达到2万亿美元。此外，经济衰退、纳斯达克股市的下跌以及由此而导致的资产收益税的减少都可能会使布什政府的财政盈余（据美国官方估算未来10年内是2.5万亿美元）缩减。
研究表明，三种计划都将使传统的给付水平降低。首先，进入个人账户的那部分供款本应产生的替代额会减少。其次，其中的两个方案对现行制度进行了含糊不清的修正，使得给付水平进一步下降。例如，有一种情况使得传统的给付水平在2070年下降几乎50%。另一种方案几乎没有改善长期的收支差额状况，因此不是真正的所谓改革。委员会的报告几乎没有提供三种改革方案导致现行制度给付水平下降幅度的详细分析，而这对于理解其潜在效应是至关重要的。
3.个人账户的风险问题。预测个人账户的投资回报率几乎不具有确定性，是一件很复杂的事情。但“布什坚持认为，个人账户的投资所得能足够弥补退休津贴的减少量，但这取决于金融市场的运行状况和参保者的投资决策能力”。显然，个人账户的风险问题是布什计划以及其它大多数私有化计划遭到抨击的主要原因之一。私人退休账户具有很大的风险。股票市场是残酷无情的，在美国历史上的不同时期，股市曾经激剧下挫，通货膨胀使收入锐减，投资遭受损失司空见惯。例如，1927年至1997年间，标准普尔股价指数有8年降幅超过10%；1990年至1992年间，日本股市下跌50%以上，迄今仍未恢复；1976年8月至1977年8月，瑞典股票市场下跌63.6%（剔除通货膨胀影响后）；1973年11月至1974年11月，英国股市下跌63.3%(Robert J.Shiler,2000)。对于较贫穷或较缺乏经验，还没有准备好承担这一风险的参加者而言，事态更为严重。或许有人会建议，政府可以向那些投资组合收益过低的个人提供补助，但这不仅成本高昂，而且会鼓励不负责任的冒险。一旦政府在法律条文里或事实上保证了某一最低回报率，那么政府会背上沉重的负担。况且，政府能有多大的财力来收拾局面。小布什的社会保障改革计划显然过分依赖市场的投资回报率和一般性财政转移支付能力。但预计的财政盈余具有极大的不确定性，况且，即使未来的财政盈余能够实现，它也不会长久持续。
五
我们认为，自从1935年美国颁布《社会保障法》以后，现行（养老）社会保障计划能够运行到今天，即便它在30年之后破产，这本身已经显示出它的强大生命力。美国的养老社会保障计划是世界上值得称道的为数不多的保障计划之一。如果说美国的保障制度蕴藏危机的话，首先应该改革医疗社会保险制度，而不是养老制度，因为美国有4400万人根本享受不到医疗保险。克林顿政府本想在医疗保险制度的改革方面有所作为，但面临众多利益集团的干扰，最终只能遗恨白宫。
现行（养老）社会保障制度使得美国老年人的生活发生了重大变化。90%以上的美国老年人每月获得社会保障退休金。如果没有社会保障，将有近一半的老年人生活在贫困之中，而当前美国的贫困老人只占11%。对于2/3的老年人来说，社会保障是他们的主要收入来源，占其总收入的一半以上。而对于1/3的老年人来说，社会保障金就是他们的全部收入。社会保障还随着物价的增长而自动增加。因此，社会保障是老年人保持经济独立的一种手段。目前，美国大约有4300万人在这一制度下获益，覆盖面达退休人员的90%。2000年，政府通过社会保障制度为受益者支付了约4060亿美元的退休金。
社会保障不仅是退休计划，它还是美国的家庭保护计划。年轻的劳动者及其家人可得到重要的伤残和生活保障。事实上，大约1/3的社会保障受益者并非退休者，还包括残疾人及其劳动者的遗属。700多万人得到遗属津贴，600多万劳动者及其家属得到伤残津贴。对于一般成了家的工薪收入者来说，社会保障遗属津贴就相当于一张354000美元的人寿保险单，或是一张233000美元的伤残保险单。
从理论上讲，小布什改革计划是一个部分私有化方案，拉美有几个国家已经进行了这种改革尝试。虽然我们不认为它是一个很激进的改革思路，但是如果美国的社会保障制度向私有化的方向走得太远，必将以失败而告终。
有研究认为，社会保障的责任从完全由联邦政府承担向市场化、社会化方向分散的过程，起源于尼克松“新联邦主义”，经过卡特的“工作福利”和里根的“里根经济学”，然后发展到克林顿的“新誓约”。其中，尼克松的“新联邦主义”为社会从意识形态、社会文化心理、人们的价值取向等方面接受和支持社会保障的市场化、社会化撒下了种子，从而使社会保障的市场化、社会化由此成为美国社会保障制度演变的一种不可遏制的内在化倾向。我们认为，如果说美国的社会保障制度改革存在这种所谓“内在化倾向”的话，任何一届政府都不得不在政府与市场、公平与效率两方面寻求平衡和妥协。
小布什极力推行个人账户计划，有其深刻的思想根源。首先，其经济主张明显带有供给学派和货币主义的倾向。他的经济政策的基本点是：重市场，减开支，降赋税，促投资，增就业。他笃信以市场调节供求，反对政府过多干预经济，坚持以减少资本增益税和个人所得税，促进投资者增收来“刺激经济，创造就业”，使经济进入良性循环。他主张大力削减各种耗费巨资项目（除国防和教育外）的开支，赞成将预算盈余的大部分“归还于民”，今后10年减税1.35万亿美元，主要为富裕家庭减税；其次，小布什属共和党温和保守派，以“富有同情心的保守主义”为竞选口号，在内外政策上基本走保守偏中间路线；再次，社会政策方面他强调“限权政府”和保守的“家庭价值观”，个人责任和市场原则并重，主张发挥州和地方政府的作用，认为“管的越少的政府越是好政府”。主张人们用工作和责任来替代社会福利。
小布什的社会保障改革思路将破坏现行制度具有的累进性特点，使其再分配功能减弱。由于给付水平的降低，原来对低收入参保人的津贴倾斜会减弱。高收入参保者会非常乐意选择个人账户计划，建立自己的个人账户，而低收入人群只能靠被减少的退休津贴来生活。
美国是一个利益集团充斥的社会，包括社会保障在内的任何一项社会政策的出台，都是各种利益集团讨价还价、相互妥协的产物。小布什的改革思路早已经遭到在野的民主党的强烈反对。民主党指责“强化社会保障总统委员会”“过度夸大财政危机”，并指出，证券和投资公司在总统选举中为小布什捐款390多万美元，是第四大捐款最多的利益集团，布什政府允许社会保障税投资金融市场是对华尔街特殊利益集团“投桃报李”。小布什计划将很有可能仅仅使华尔街的经纪人和投资公司成为惟一的赢家，它们可以从个人账户中收取佣金和管理费，而没有考虑到普通家庭的利益。此外，金融市场“风险太大”，小布什的方案将危及退休人员及其他社会保障受益者的生活。美国的劳工组织也表示反对布什的改革计划。