城市化后的社区管理研究，本文主要内容关键词为：社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F291 ［文献标识码］A ［文章编号］1004—6623(2006)01—0083—04
2004年，宝安、龙岗两区全面推行城市化，深圳成为全国第一个没有镇和村的城市。城市化是一场深刻的社会变革，为深圳的进一步发展注入了新的生机和活力，城市化后的社区如何管理，值得认真加以研究。
一、城市化后的成果与社区管理的问题
经过一年多的努力，宝安、龙岗两区的城市化工作已初步完成，并取得了一些阶段性成果：一是撤销镇政府成立街道办事处，初步调整了行政管理体制。理论上，深圳已成功减少了一级政府，为进一步提高行政效率，降低管理成本打下了体制基础。二是撤销村委会成立居委会，有利于加强社区管理和基层民主建设。居委会作为城市居民的群众性自治组织，其选举人、被选举人和服务对象都是辖区居民，具有明显的“本辖区居民的特点”。宝安、龙岗两区的常住人口绝大多数是非户籍人口和新移民，“撤村设居”有利于吸纳这个庞大的群体参与基层的社会和政治生活。三是通过将村民转为居民，撤销村委会成立居委会，以及经济补偿等办法，将宝安、龙岗两区的土地从农村集体所有转为国家所有，增强了市政府宏观调控经济和管理城市的能力和深圳的发展后劲。
但是，两区城市化的路子基本上按“一镇一街道”和“一村一社区”的模式进行，牌子换了，但管理体制和运行机制还没有发生质的变化。随着时间的推移，原有的一些深层次的矛盾逐步暴露，一些新的问题又开始出现。
1.管理体制未实现实质性的转变。根据相关法规，镇政府的职能包括管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护国家、集体和公民财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利等共七大项，经济发展、社会管理、公共服务等各方面。而街道办事处的工作任务主要是办理市、区政府有关居民工作的交办事项、指导居委会的工作和反映居民的意见要求等，只涉及社会管理和公共服务。在城市化过程中，出于多方面考虑，宝安、龙岗撤镇设街后，镇政府的职能几乎全部为街道办事处所承接，包括发展经济的职能。简单地用街道办事处代替镇政府，宝安、龙岗两区的综合管理能力不但没有因此而得到加强，反而被削弱了。如果说，原来的镇政府体制不适应宝安、龙岗社会经济发展的新形势，是“老马拉新车”的话，那么，以街道办事处代行原来镇政府的管理职责，可以说是“小马拉大车”。同样，以居委会取代村委会，也存在类似现象和问题。居委会并未实现从服务范围、对象到工作职能、方式的真正转变。
2.社区管理出现缺位和盲区。宝安、龙岗两区管理的重点和难点都在社区。“撤村设居”后新成立的社区普遍面积大、人口多，部分社区经济规模和人口规模甚至不亚于内地的一个县城。而居委会作为群众性自治组织，既没有执法的职能，又没有行政处罚权，无法对庞大的社区实施有效的管理和服务。同时，在城市化的三年过渡期内，居委会仍参照村委会的办法进行选举，选举人和被选举人都由原村民组成，往往只愿意承担原村民聚居地的管理责任和费用，忽略其他居民区，容易形成一些管理的盲区，造成社区管理的缺位。
3.社区管理和建设资金来源出现缺口。城市化之后，原农村集体土地转为国家所有，原村集体经济组织对社区管理和社区建设投入的积极性大大降低，不愿再像过去那样承担管理责任和费用，而政府的长效投入机制并未及时建立起来。社区管理将面临无米之炊的困境，后果堪虑。街道和社区管理是城市管理的基础环节，事关党的执政基础的巩固和人民群众的切身利益，城市化后出现的上述问题应引起切实重视。
二、构建与完善城市化后社区管理的建议
城市化是一个系统工程，在从农村管理体制向城市管理体制转变没有回头路，只有通过深化改革才能真正达到城市化的目标。
（一）调整区政府和街道办事处的职能
1.将社会管理作为区政府的主要职能。在市场经济条件下，政府应抛弃计划经济体制下的全能政府模式，充分发挥市场和价值规律在调配资源中的基础性作用，把能够交给社会、交给市场的工作，尽量交出去，实现从全能政府向有限政府的转变。越基层的政府，职能应越简化，为此，有必要对区政府的职能重新定位。两区政府应把基本职能定位在社会管理上，把主要的精力和资源用于治安、环境、卫生、教育、民生等与市民利益关系密切的事务，将工作的重点从发展经济转到城市管理，以及提供公共产品和公共服务上来，通过加强社会管理促进经济发展。
2.明确街道办事处的基本职能是社区管理。街道办事处的基本职能应定位于社区建设和社区管理，主要包括两个方面：一是把行政性管理工作交还给区政府的各职能部门，通过各职能部门的专业化管理，以求管理的权威性和标准的统一性；二是彻底退出具体的经济活动，把有限的资源用在刀刃上，把社区建设、社区管理和社区服务等公众事务作为街道办事处的基本要务，努力把基层社区都建设成为平安和谐社区。这是街道办事处应该承担的最重要的社会责任。
（二）在控制行政成本的前提下调整街道办事处的规模
1.调整街道办事处的规模。《广东省设立街道办事处标准》规定，设立街道办事处的三个指标的最高值分别为常住人口4.5万人、面积2.5平方公里和财政收入250万元。按照这一标准，宝安、龙岗两区每一个街道办事处都严重“超标”。以龙华街道办事处为例，辖区面积88平方公里，人口88.68万，2004年GDP达246亿元，税收总额21.17亿元，经济总量和人口规模都不亚于内地的一个中等城市。以一个街道办事处的架构管理这样的经济和人口规模的区域，显然不堪重负。可见，适当调整宝安、龙岗两区街道办事处的规模已迫在眉睫。如果要在有关标准与现实之间寻找一个结合点的话，可以考虑，以20～30万常住人口作为宝安、龙岗调整划分街道办事处的标准。
2.严格控制街道办事处的行政成本。重新调整街道办事处的规模，应以基本不增加行政管理成本为原则。目前，宝安、龙岗各街道的管理成本偏高。2004年龙华街道办事处非建设性的综合管理费用高达29940万元。如果把该街道办事处一分为三，每个街道办事处仍可分得管理费用约1亿元，相当于特区内的街道办事处的年平均费用的5倍。可见，通过简化职能并严格控制行政成本，在调整街道办事处的规模的过程中，完全有可能在现有的盘子内解决资金问题。
（三）重新构造社区管理体制
1.把股份公司从居委会中剥离出去。由于历史的原因，宝安、龙岗两区通过“撤村设居”成立的居委会，基本上是与集体股份公司实行一套人马，两套牌子，是典型的企业办社会和社会办企业。其问题主要包括：一是居委会领导与股份公司领导交叉任职，以经济建设为中心，居民自治工作往往被忽视；二是股份公司在人财物等各方面都与居委会交织在一起，企业承担了大量的社会管理事务的开支；三是在利益诱惑下，一些人为了控制股份公司资产而参加居委会选举，给居委会的换届选举和日常管理都带来许多新的问题。因此，有必要把股份公司从这些新成立的居委会中剥离出来。
2.解决居委会行政化问题。根据《城市居民委员会组织法》，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但实际上，居委会承担的社会公共管理事务越来越多。在人财物都严重依赖上级政府的情况下，居委会往往只能以完成政府的行政性工作为主，行政性倾向严重，居民自治往往有名无实。把居委会变成一个行政性的管理层级，显然不是我们的初衷，为此，应该把庞杂的社会公共管理等政务类工作从居委会的日常工作中剥离出来，还居委会群众自治组织的本来面目。
3.成立社区工作站。从居委会剥离出来的政务类工作要有一个承接的载体，一个比较可行的办法是成立社区工作站。目前，各地的社区工作站主要有四种模式：一是下属模式，社区工作站是居委会的工作机构，两者是领导和被领导的关系；二是专干模式，由基层政府或街道办事处出钱聘用社区专干，与居委会成员一起办公；三是条属模式，社区工作站是各政府职能部门在社区分别设立的办事机构；四是分设模式，社区工作站完全独立于居委会，两者是并行的组织，分别担负不同职能。
四种模式各有优劣。如果仅仅从运作成本的角度考虑，四种模式的差别可能不大，但是，前两种模式显然对解决居委会行政化问题作用不大，而后两种模式则都致力于在居委会之外设立机构承接居委会的政务类工作，有助于解决居委会的行政化问题。比较而言，条属模式容易形成多头进社区之后的分割局面，不利于整合资源。分设模式是由政府在社区设立工作点承担政府在社区的工作任务，权责分明，既能彻底解决居委会行政化，增强其自治的功能，又能最大限度地整合社区资源，加强政府在社区的工作力度，是较为理想的模式。
4.确立社区党组织的核心地位。随着股份公司的剥离和社区工作站的分设，原来“党、政、企”合一、高度集权的居委会体制将不复存在。为了形成一个有效的协调机制，社区党组织应在社区建设中承担起核心作用。由社区党组织领导居委会、社区工作站，同时协调包括股份公司在内的各驻社区单位的关系，统筹和整合社区资源，决定和解决本社区的重大问题。为了更好地协调各种关系，社区党组织书记应该兼任工作站站长，同时，尽可能通过选举兼任居委会主任。
居委会和社区工作站都在社区党组织的领导下开展工作，前者对社区建设工作行使议事权和监督权并依法实行居民自治；后者执行上级和本社区党组织的决议，完成上级和社区党组织布置的各项任务，主要承担政府职能部门在社区开展的各项行政性工作。股份公司作为独立的企业法人，不再直接承担社区公共管理的责任，而是以驻社区单位的身份，在社区党组织的领导和协调下，支持和参与社区公益性工作。
5.处理好理想模式与平稳过渡的关系。居委会与社区工作站和股份公司彻底分离是一种理想模式，宝安、龙岗的现状与该模式之间有很大的差距，如何把握好时间和进度非常重要。一是没有股份公司的社区可以先行一步成立社区工作站。其中，少数基础设施和干部条件比较好的社区，可以一步到位实行居委会与社区工作站分设的体制；暂时不具备分设条件的社区，可以实行居委会与工作站合署办公的体制，先成立工作站，领导成员交叉任职，但居委会与工作站的工作要有明确的划分，人员也应有相对的分工，待条件成熟时，再将两个机构分设。二是通过“撤村设居”新成立的社区，应在剥离股份公司之后再考虑居委会与工作站分设问题，切忌一哄而起，以免出现旧的管理体制不灵，新的管理体制又没有建立起来的局面。
宝安和龙岗各街道、各社区的差别很大，如果强求所有社区都在极短的时间内一步到位，实现三个组织架构的彻底分离，可能欲速不达，有必要实行分类指导。两区政府及其街道办事处应切实承担起责任，确保在迈向理想模式的过程中，对基层社区的管理不出现体制性的漏洞，实现平稳过渡。
（四）稳步推进社区民主建设
1.重新定义选举人和被选举人。根据《城市居民委员会组织法》，居委会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生。但该法没有对本居住地居民进行定义，按照惯例，各地都将其理解为户籍所在地居民。在宝安、龙岗这样户籍人口与非户籍人口比例严重倒挂的地区，占人口绝大多数的非户籍人口被剥夺了选举权和被选举权。为进一步推进基层民主建设，也为了提高非户籍人口这个庞大群体对社区的认同，广东省下发了粤民基[2004] 35号文，赋予部分非户籍常住人口选举权和被选举权，其条件是，出具本人不在户籍所在地进行本届选民登记的证明，并在本社区有自有产权的固定居所、有固定合法生活来源、连续居住半年以上、并享有政治权利。这是一个可喜的进步。但在执行中却遇到一些问题，尤其是需要具备自有产权的固定居所的规定，更是引起广泛的争议。建议借鉴外国的经验，按照简单易操作、公平无异议的原则，以他们在当地合法居住的时间（以办理暂住证的时间为准）作为最重要的参考因素，只要在当地合法居住一定年限，譬如3年或5年，就可以享有选举权和被选举权。
2.积极推进居委会直接选举。剥离股份公司和分设社区工作站之后，参与居委会竞选，既不能获得公共管理的权力，又没有经济利益，甚至连工资也没有（《城市居民委员会组织法》明确规定，居委会成员拿的是生活补贴或补助），获得的只是为社区居民服务的机会，因此，可以吸引一些真正热心公益事业的人士参与居委会选举。同时，由于不用担心有些人是为了权力和利益而参加居委会选举，也不用担心一旦当选者思想不端正或能力不强而影响社区管理的水平，我们可以更加积极地推进居委会的直接选举。深圳市盐田区实行的是居委会与工作站彻底分离的体制，在今年的居委会换届中，该区全面实行直选，极大地调动了居民的热情，投票率高达84％，受到社会各界和媒体的高度关注。
（五）合理划分社区和控制管理成本
1.合理划分社区。《城市居民委员会组织法》规定：“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。”根据民政部的资料，截至2004年底，全国共有居委会77884个，其中1000户以下的占29％，1001～3000户的占56％，3001～5000户的占11％，5001～8000户的占3％，8001户以上的占1％（民政部：《关于社区建设情况的报告》）。宝安、龙岗每个社区平均5000多户，2.12万人（按一家四口算，下同），其中，宝安区龙华街道办事处的民治社区更高达5万户。
从法定最小范围的100户到宝安、龙岗实际最大范围的50000户之间的差距是500倍。这说明两个问题，一是有关法规滞后，不能满足现实的需要，在实践中被大大地突破；二是在具体设定居委会的规模时，可以有很大的灵活性。当然，再灵活也要有原则，这就是“按照便于居民自治的原则”。
显然，社区的规模越大越不利于居民之间的沟通和联系，而过大的社区又往往包含若干个住宅小区，不同小区之间的居民又往往会有不同的利益和诉求。因此，我们在具体厘定某个特定的社区的规模时，应充分考虑居民的居住状况，以相对完整的住宅小区作为划分社区的重要参考因素，尽量避免将众多住宅小区整合为一个体量庞大的社区。
2.严格控制社区管理成本，重新划分社区的必要性毋庸置疑，问题在于如何控制管理成本。可以考虑从以下几个方面着手控制管理成本：（1）把居委会还原为群众自治组织后，居委会主任、副主任和委员的岗位都不再是工薪职位，只拿补助，不领工资，居委会的运作成本自然会大幅下降。（2）一个社区工作站服务若干个居委会，以较小的居委会范围达到细化管理的目的，以一个社区工作站服务若干个居委会，谋求最大限度地整合社区资源，有效地控制管理成本。（3）在重新划分居委会时，充分利用原有的组织和架构。譬如，居委会的范围应尽量与原有的物业小区相衔接，能重合的尽量重合，并鼓励业主委员会成员通过选举兼任居委会成员。这样可以更加充分地利用这些社区现有的资源，只要给予其适当的补助就能够维持居委会的运作，从而达到以最小投入实现最大效益的目的。（4）严格控制社区管理成本。宝安、龙岗两区的社区比特区内的社区要复杂得多，管理的难度大，成本自然也高。但两区重新划分社区范围之后的管理费用问题，仍然可以在原来的经费盘子内加以解决。据调查，特区内的社区年平均费用51.7万元，宝安和龙岗的“村改居”社区的平均经费分别为335万元和350万元。如果将这两个区的“农改居”社区一分为三，每个社区每年仍有110多万元经费，相当于特区内水平两倍。此外，通过开展社区居民互助和公益性服务等方式，也能大大减少社区开支，控制社区管理成本。
3.建立稳定的社区经费投入机制。据调查，宝安区每年投入社区的经费达6.6亿元，其中，区财政投入占5％，街道投和占5％，居委会自筹占10％～20％，股份公司投入占70％～80％。城市化的三年过渡期满后，股份公司是否能够继续承担这一部分费用成为一个很大的问题。应未雨绸缪，尽快建立和健全两区的社区经费投入机制。
（1）区政府应将社区建设和社区管理的费用纳入区财政预算，作为社区建设和社区管理资金的主要来源。区政府的投入是社区建设和社区管理最重要、最有保障，也是最合理的经费投入渠道。（2）各街道办事处将其可支配财力的一部分直接拨付到社区，作为社区建设和社区管理资金的重要部分。街道办事处作为区政府的派出机构，代表区政府具体负责组织和开展社区建设与管理。因此，街道办事处应以社区建设为己任，把资源尽量向社区倾斜。（3）“村改居”社区的股份公司应尽最大的可能一次性划拨一定数量的物业，解决居委会的办公场所和服务场所问题。（4）各社区应通过广泛开展社区服务，筹集部分资金。随着市场经济的发展，人与社区的关系将越来越密切，对社区服务的需求也会越来越大，社区服务有非常广泛的发展空间。居委会可以适当开展一些可收费的项目，作为社区经费的补充来源。
宝安、龙岗的城市化刚开始，虽然还很不完善，但已取得初步成果。两区的城市化如果能在以下两个方面有新的突破：一是将股份公司从居委会剥离出来，二是设立社区工作站承接原来居委会的公共管理权力，社会有效地避免在经济利益因素下“金钱政治”对基层民主建设的影响，既能强化居委会的居民自治的功能，又能加强党和政府在社区的工作力度，巩固党的执政基础。并对深圳的未来发展产生深远的影响。
收稿日期：2005—12—23