关于政治体制改革的一些认识与设想，本文主要内容关键词为：政治体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志在党的十五大报告中从我国当前政治体制的实际出发，对政治体制改革作出了明确的部署，提出了目标要求。鉴于以往政治体制改革特别是近两次机构改革有许多不尽人意的地方，不少同志对这项工作信心不足、积极性不高，因此，还须多做提高思想认识，积极研讨、探索改革途径的工作。
一、充分认识政治体制改革的重要性和紧迫性
党中央重提继续推进政治体制改革，是因为历史发展已经把它推上了再也不能忽略、不能延误的重要议事日程上，是因为政治体制改革的相对滞后已对经济体制改革和社会发展产生了不利影响。党的十一届三中全会以来，我们在经济体制改革上已经取得了突破性进展。在政治体制上，坚持和发展了人民代表大会制度和共产党领导的多党合作、政治协商制度，积极探索党内民主和社会民主的有效形式，应该说，在这些方面是取得了显著成绩的。但也无庸讳言，由于我们忙于经济工作，忙于经济体制改革，还来不及把政治体制改革放在突出地位来抓；更由于我们一些领导同志在指导思想上对政治体制改革有畏难情绪，过分地求稳怕乱，在实际工作中回避矛盾，特别是在涉及权力分配的体制改革问题上，更是顾虑重重，步履维艰，不少同志对上级已确定的改革方针、方案执行不力，或者走样变调，导致收效甚微甚至事与愿违。这就使政治体制改革的任务凸现出来。
经济体制改革要求政治体制改革与之基本同步。首先，这是因为政治是经济的集中体现，经济体制受政治体制制约，政治体制为经济体制提供可靠保障，只有政治体制改革与经济体制改革基本同步，才能有利于经济体制改革的顺利进行，为经济体制改革把握正确的政治方向。第二，政治体制改革与经济体制改革的有些内容是密不可分的。如政府经济管理部门的机构设置和职能界定，就既是经济体制也是政治体制，如果不深化这方面的政治体制改革，相应的经济体制改革也就无法进行。第三，政治体制改革所要实现的民主政治的目标，是社会发展的要求，是党的基本路线确定的“富强、民主、文明”的社会主义现代化目标之一，是经济发展和经济目标不能替代的。我们说“没有民主就没有社会主义”，这不仅是从民主对经济、文化等的导向和促进作用上说的，也是从社会全面发展和人民政治生活的需要上说的。
当前，我国的政治体制改革在一些方面严重滞后。比如在政府对经济工作的领导和管理体制上，从改革开放以来，大的机构改革和职能转变已搞过两次，但收效并不理想，一方面，机构膨胀、领导职数增加、冗员有增无减，吃“皇粮”的人越来越多，使各级财政不堪重负的状况仍在继续发展；另一方面，“庙多神多”，都要供奉，造成部门林立，政出多门，甚至政出多人（这里的“人”是指职数超过需要的一两倍以上的各级领导班子成员），条块分割、“条条专政”，以致政令不正，政令不通，效率低下，弊端丛生。这种现象，从实质上说，是政治体制改革未能深入和成功进行的必然体现。一些部门一方面固守旧的计划经济式的行政管理，另一方面，又趁新旧体制交替之机，在市场经济初始阶段政府职能转换远未到位时，实行旨在追求“寻租”利益的抓权式的扭曲管理，这两方面的管理的结合，使经济改革的不少正确方案难以落实，经济体制改革难以深化。事实证明，政治体制改革特别是各级政府、党委机关的机构改革和职能转换已是刻不容缓。
从邓小平同志作为第二代中央领导集体核心强调政治体制改革以来，从党的十三大提出政治体制改革的任务以来，政治体制改革的观念已经深入人心，许多人已经认识到：社会主义的政治体制不应该是一成不变的，改革是不可逆转的历史潮流。这种全社会性的共识的形成，为我们深入进行政治体制改革准备了深厚的思想基础和群众基础。过去改革中的经验和教训也为我们提供了有益的借鉴。各级领导和广大机关干部应该坚定信心，克服困难，积极参与这项改革并努力争取作出较大贡献。
政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善。原有的政治体制中好的东西要保留、发扬，弊端则要通过深化改革来消除。这些弊端主要是：权力过分地高度集中而又缺乏应有的监督制约，官僚主义严重，家长制、人身依附等封建主义的影响依然存在，这有悖于人民当家作主的宗旨，不利于决策的科学化、民主化，也在很大的程度上挫伤了广大干部和群众的积极性，使党政机关和整个行政系统严重缺乏活力和效率；权力划分不科学而又缺乏协调统一的体制和机制，各部门之间、地方之间、部门和地方之间，对自己有利的事抢着办，没利的事则互相推诿，“拖、卡、压、了”形成风气，助长了“公权私用”、对人民事业严重不负责任的消极腐败现象；同时，因部门和环节过多、领导职数过多而造成的权力分割的零碎和封闭，又严重阻碍了统一开放、公平竞争、依法有序、节约效能的市场经济体制的形成。要通过深化政治体制改革，彻底改变这种状况。
二、明确政治体制改革的指导思想和目标、任务
政治体制改革总的指导思想也可以概括为“三个有利于”，即有利于坚持中国共产党的领导和社会主义制度，有利于坚持把马列主义、毛泽东思想、邓小平理论作为党和国家的指导思想，有利于坚持和完善我国实行人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体。这是我们进行政治体制改革的大前提。把这个指导思想说得具体一点，就是：推进政治体制改革，必须有利于增强党和国家的活力，保持和发扬社会主义制度的特点和优势，维护国家统一、民族团结和社会稳定，充分发挥人民群众的积极性，促进生产力发展和社会进步，这是在研究和制定政治体制改革具体方案和实际工作中必须把握的原则。
政治体制改革的目标，是扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建立起具有高度民主和完备法制的、富有效率和充满活力的社会主义政治体制。在实现这个目标的过程中，最核心的问题是要把发扬民主同健全法制紧密结合起来，实行依法治国。要通过依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上、法律上保证党的总揽全局、协调各方面的领导核心作用的发挥，保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证以“人民当家作主、国家一切权力属于人民”为本质内容的社会主义民主得到广泛、深入、持久的体现，保障广大人民群众在党的领导下对国家政治、经济、文化和社会事务进行民主管理的权利，铲除官僚主义的土壤，肃清封建主义的遗毒，反对腐败，廉洁行政，打击社会犯罪，维护社会公平和社会公正。这是实现国家长治久安的牢固基础和可靠保障。
政治体制改革是群众自己的事业，必须有群众积极参与。政治体制改革实质上是寻求我国人民民主专政的国体和人民代表大会的政体的最佳实现形式，是把社会主义民主法律化、制度化。人民民主是社会主义政治的核心内容，法制是实现民主政治的可靠保障。公民是民主政治的主体，要培养公民的主体意识即社会主人翁地位的意识，提高公民对政治生活本质的认识，并逐步提高自己参与政治的能力和行使、维护自身民主权利的能力。政治体制改革就是要为人民民主的实现创造必要的体制、机制、法制条件，离开群众对改革的参与就不可能达到目的。改什么，怎么改，要听取群众的意见和要求；改得好不好，要由群众来鉴定和评价。
党的十五大明确了当前和今后一段时间内政治体制改革的主要任务，这就是：健全民主制度，加强法制建设，推进机构改革，完善民主监督制度，维护安定团结。这里讲了五条任务，因篇幅所限，下边只谈谈关于推进机构改革的一些设想。
三、机构改革的一些初步设想
机构改革的主要任务有两条。一是按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。过去，政府部门集中了企事业单位的权力，管了许多不该管也管不好的事，限制了基层单位的积极性和创造性的发挥；改革开放以来，随着城市经济体制改革特别是国有企业改革的逐步深化，各级政府部门已逐步还权于企业了，但仍有一些违背市场经济要求的收权抓权行为未得到改观，甚至在一些地方、少数部门还有强化计划经济式的集权行为的回潮现象。其中的一个重要原因是职能没有很好转换。在上一轮机构改革中，有不少部门不顾市场经济发展的现实和需要，固守几十年一贯制的旧职能，进而把不该政府管、不该本部门管的事情也作为“新职能”强拉硬扯地写进自己部门的工作范围和“三定方案”，使之成为机构扩编（至少不精简），机构升格和为部门争权夺利的依据。这种职能划分上的“刚性”和随意性，加剧了职能转换的滞后性和新职能确定的非科学性，从而导致了机构改革在实现既定目标上大打折扣。据国家统计局等部门提供的情况，本来已拥有3000多万在职干部职工的机关、事业单位，1997年上半年竟比上年同期增加135.2万人，上涨幅度为3.8%，增加的人数比国有企业减少的人数（126.9万人）还多。其中，事业单位涨势更猛，上半年增加达107.9万人。 其原因是，有不少党政机关，为了应付精简机构工作，把本属机关的内设处室改为事业单位，人员不减，职能不变，所需经费仍由财政拨款；也有的地方和部门为了安排干部，新成立事业单位，把本来属于政府的社会服务职能转划给它，并让它收费，成为本部门乱支乱花的“小金库”。这种换汤不换药的改革和比不改还要更糟的改革，只能败坏改革的声誉，阻碍经济和社会的发展。所以，将要进行的机构改革必须把科学界定职能并加以法制化放在首位，这也是“拆庙迁神”即精简机构、裁减冗员的基础和前提。该管的一定要管好，不该管的一定不能管；什么该管，什么不该管也不应由部门或地方自己说了算。转变职能的要害是把企业生产经营的权力不折不扣地切实交给企业，把该由社会管的事交给社会，并尽可能减少政府机关部门之间在权力和职能划分上不必要的交叉和重复。
二是根据精简、统一、效能的原则改革现有行政机构，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高社会管理水平和为人民服务的质量。为了实现这个目标，这次机构改革一定要吸取以往的经验教训，要动真的、来实的，不能雷声大、雨点小；作为上下统一的行政管理体系，要上下改革同步或上头先改下头后改，决不能出现以往那种“下改上不改，还得改回来”和“下动上不动，越改越被动”的局面；这次改革时机比较成熟，要慎决策、快行动，不迁就、不拖延，尽可能一步到位，少搞过渡形式，防止反复折腾。
这次机构改革，依然应该在科学划分事权的同时，突出贯彻“放权”的原则。县（市、区）处于国家行政管理和经济管理的“基本单元”位置，工作全面具体，同人民群众的联系直接、密切，又是城乡结合部，是经济战线的“前沿阵地”，是农村和农业工作的“主战场”，搞好县级机构改革意义重大。为此，除了搞好县级本身的机构改革和职能转换外，要特别注意省地两级对县级放权。现在的状况是，县里的税务、金融、土地、工商、执法和不少监督检察部门都归（或都要归）上级部门的“条条”管理，省里资助县里的各种事业和交通、农林水、扶贫、救灾、教育卫生和一些工业项目的款项大都集中在省级各部门手中，由它们行使分配权，这些部门离基层较远，加上一些领导机关的官僚主义行为，对县情的了解和资金的需要远不如县级机关本身，由这些部门行使项目和资金的“生杀予夺”大权，势必造成该给的不给或少给，不该给的给了甚至多给，在资金总体使用上撒胡椒面，使县级不能从县情出发集中力量办大事。上边林立的各部门权钱集中，加上脱离实际的主观主义的瞎指挥，往往使资助的项目“费倍功半”，或劳民伤财而收效甚微，使本来短缺的资金发挥不了应有效益。本来，这些钱是县里使用的，情况也是县里最了解，上级各部门该给县里的钱应该年初统一划给县里，由县里统筹安排，集中使用，上级部门可以提出使用款项的必要的宏观指导意见，有些还可以对资金使用情况进行必要的检查监督，但绝不可越俎代庖，替县里当家，甚至规定农民一户种几颗树，养几只羊，种几亩地，不然就卡钱卡物。上边部门集中权钱分配权力，也迫使下边层层搞“跑步（部）前（钱）进”，中间就免不了工作精力上的无端浪费，也助长了权钱交换的不正之风。要通过贯彻放权原则的行政体制改革，大幅度向县级放权，改变目前县里无权办事、无钱办事、无手段办事的状况，增强县级工作的主动权，增强县级行政机构的活力和效能，实现发展县域经济上的突破。省市级政府及其部门在工作指导思想上要明确：服务经济首先要服务于县域经济（当然也要服务于大多处于城市的大中型企业），服务基层首先要为县级提供优质服务，为县级开展工作创造必要的环境和条件。改革开放以来，一些发展较快的省份，就是较早地明确和执行了“向县级放权、从县域经济上突破”这样一个指导思想的。
从这个指导思想出发，改革的重点是精简、撤并省级经济部门。要把综合部门改为宏观调控部门，执行好宏观调控职能，而不再是主要管钱分钱和无论项目大小都到这里立项审批。要把专业经济管理部门改为资产经营管理的公司或行使行业管理和服务职能的组织。要加强执法监管部门，促进依法行政、依法管理社会事务，尤其要以法律手段保证经济工作，坚持按经济规律办事。要培育和发展社会中介组织，按照“小政府、大社会”的总原则，把不该由政府担任的服务职能社会化。当前这方面的工作还很薄弱，必须大力加强。
从下放权力、减少行政层次、调动积极性、开展县域经济这个指导思想出发，笔者大胆设想，在做好必要的准备工作之后，在适当的时机，可以考虑撤去地市一级，由省直接管理县；地区可以不设党的地委机关，市政府不再下管县，地区行署改为名副其实的省级政府派出机构，人员精简，只代表省政府执行行政监督检查职能。这种设想的考虑是，作为管县的地市级目前并无多少实事可干，大多只是执行上传下达的任务，而在交通、通信手段现代化程度日益提高的情况下，这种“中转”任务已不再是必需的了；同时，地市一级机构庞大、臃肿，机关、部门与省里对口设置，“五大班子”齐备，办事部门林立，一个地级机关，行政事业单位的干部职工多达三四千人，俨然是一个“二级省”。人多事少，造成人浮于事，无所事事，徒增财政支出，严重增加了人民负担。有位在县里工作的同志说，地市一级多有扰县扰民之举，而无便民服务之实。话可能过头，但不无根据。如果撤去地市一级，可以把人员中的佼佼者充实到县乡两级。当然省县乡三级也要在精简机构的前提下保留工作骨干，裁减冗员。为了便于省管县，将来还可考虑把省适当划小。
机构改革的难点是解决机关富余人员的出路问题。过去几次改革的一条重要教训是因为富余人员难以找到出路，干部留恋铁交椅、铁饭碗，机构改革难以使富余人员离开机关单位，所以就搞应付式的换汤不换药的改革。有鉴于此，这次改革应该在认真调查研究的基础上，科学确定职能，而后再定机构和岗位设置；对现有机关人员，要根据改革后的机构和职能的需要，重新竞争、择优上岗，富余人员下岗待业，已有出路的马上分流，暂无出路的先由财政养起来，然后积极寻找出路。这样做，至少可以减少“混岗”现象，减少对下级、对企业的不必要的干预，减少扰民之举，同时也减少办公经费，减轻财政负担；下岗后可以促使干部转变观念，并通过有组织的培训，实现转业、再就业。这很可能会成为相当一部分干部解放思想，摆脱“官本位”观念的长期束缚，转战于社会和经济的大战场，实现人生价值，为富民强国的现代化事业做出贡献的一次机遇。机关的一部分同志们，是否也应来一个“抓住机遇，发展自己”的比赛呢？
需要声明的是，上述“大胆设想”纯属个人的一家之言，仅供研究讨论。