健全国企法人治理结构的探析，本文主要内容关键词为：探析论文,国企论文,法人治理结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二十多年来，我国的国有企业改革主要是沿着法人治理结构这一主线推进的，表现为剩余索取权和控制权在政府和国企的经营者之间分配的变动。也就是说，我国国有企业改革的进程，就是其治理结构演变的过程。在建立现代企业制度以前的国有企业改革，由于基本上没有触动企业的产权结构，没有从资本结构（特别是股权结构）方面去完善和改进国有企业法人治理结构，因此，企业法人治理效率不高，所有者（国家）的权益受侵害。最突出的表现在赋予国有企业经营者经营自主权的同时，没有建立起有效的企业经营者约束机制。十五规划明确指出：要“健全责权统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构。”本文试就国企法人治理结构作以理性和实践的分析，探寻完善国企法人治理结构的对策措施。
一、
目前我国国有企业法人治理结构的基本特征是“政府行政干预下的内部人控制”。建立现代企业制度的过程中，下放给企业的经营自主权，事实上都落到“内部人”手中，未能下放的权力则仍然掌握在各级行政部门手中，它们对企业的行政干预还远未停止，这就形成了政府干预和内部人控制相结合的治理结构特点。一方面出现了经营者权力迅速增大而对其监督与约束力度大大减弱的趋势，以经营者为首的企业内部人控制问题日益突出；另一方面，政府部门以“婆婆加老板”的身份对国企进行过多干预的问题仍然相当严重。而且这两方面的问题是相互影响、相互作用的有机结合体。国有企业改革进程中出现了复杂的两难选择：给企业经营者以充分的经营自主权可以提高企业效率，但同时也可能导致“内部人控制”失控，使股东利益受损；国家作为大股东对企业进行监督和控制，又会由于国家及其代理人所具有的特殊地位使这种监督和控制难免带有行政性色彩，导致对企业的过多干预。探究其内在的因素，有以下几个方面：
（一）改革构建国企法人治理结构没有科学的融资体制为前提条件。二十多年来国企改革一直没有着眼于企业的融资体制，主要是权益资本融资体制，而松动企业治理结构的外部约束条件。长期以来，由于对国有经济在社会主义经济中的主体地位和主导作用存在片面的认识，即只强调国有经济绝对的数量和规模而不注重国有企业的质量和效益；只强调实物形态的资产管理，而不注重价值形态的资本经营；不是从国有经济总体上来认识其对国民经济的作用和影响，而只是从具体的每个企业是否是纯国有资本企业这样狭隘的角度来看待。这样势必带来两个问题，一方面在国民收入格局发生重大变化，即国家财政的投资能力日益下降的情况下，为了保证企业的国有经济性质就不得不以很少数量甚至是零国有资本金创办国有企业，然后再通过国有银行把非国有资金集中起来贷款给国有企业，使国有企业的银行负债率居高不下，形成所谓“债务危机”。然而，银行作为外部出资人又没有形成对企业有效的监督和约束机制，银行在企业法人治理结构中几乎不起任何作用；另一方面在企业内部形成国家独资的股权结构，而国家，实际上是政府作为企业唯一的所有者，又没有从根本上解决好产权行使的问题，即国家作为企业的外部出资人并没有以所有者的身份进入企业并在企业内行使所有者职能，从而导致国有企业的产权主体缺位、产权虚置和资产流失。
国企的债权资本主体的银行和股权资本主体的政府都没有对国企形成有效的监督和约束机制，而企业外部的市场（包括产品市场、资本市场、劳动市场、产权交易市场等）都未形成的条件下，就大力推行经理人员负责制，实际上是将外部出资人的部分或全部决策权、收益权在缺乏必要制约的情况下交给了企业经理人员。尽管在政府手中还保留着最终控制手段即经理人员任聘和解职的人事权，但是这一手段的实施又受到多方面因素的制约，如企业财务的经营状况不透明性及我国干部人事制度能上不能下的传统等。这样，必然会出现内部人控制问题。也就是说，在政府主导型融资体制下，企业的法人治理结构由于市场体系不健全，不存在对企业资本绩效的外部评价机制，不能通过优胜劣汰机制激励和约束企业的经营者。这种企业治理结构，造成企业法人治理结构的动力、约束力、能力机制缺乏，压抑了资本在经济活动中的活力和效率。在这种情况下，如果不对企业资本制度进行改革和创新，仅仅从松动投资者对企业经营者的约束入手来改革国企体制，就必然会导致负债的软约束，资产质量低下、投资不讲效益，国企缺乏有效发展冲动和创新能力。政府为了控制内部人控制，减少内部人控制对股东权益的侵害，就不得不利用行政干预的手段对国有企业实行“强行控制”（传统称之指令性计划手段）。
（二）国有资产管理体制、国有股权管理制度不健全、不完善。国企产权主体缺位和产权虚置必须通过国有资产管理体制改革加以解决。二十多年的经济体制改革中，还未能建立健全完善的国资管理体制，使国企法人治理结构中来自股东的监督和约束机制没有形成，从根本上制约了国企法人治理效率的提高和竞争机制的形成。
第一，国资产权主体缺位，国控投资机构没有确立，国有股权的代表没有解决。长期以来，我国的国有资产管理实行了“国家所有、分级管理”的模式，国有资产实际上是由各级各类政府机构在进行具体的管理，作为经济管理部门和国有资产所有者的政府是集双重职能于一身。国有资产管理体制改革的首要内容就是要塑造国有资产产权主体，解决政资不分、政企不分问题。按照国家的有关规定和政策，国资产权主体主要由国家授权的非政府性投资机构来承担。即让这些非政府性投资机构来作为国家投资的持股单位。但是，国家至今还没有对可授权的投资机构作出明确的法律规定，没有形成可行的授权机制，国家和授权机构之间的权、责、利关系还没有定型化、法律化。
当前加快推进国企规范化改制，国有股本的产权主体缺位仍是突出的难题。国有股的持有单位国资管理局、财政局、地方政府、主管部门“翻牌”公司等，甚至有董事长或总经理充任国家股代表的情况。对于国资局、财政局、企业主管部门等政府机构来说，首先他们有各自的行政目标，所有者目标并不是他们的主要目标，当所有者目标和行政目标发生冲突时，他们有可能以行政目标代替所有者目标，而使所有者目标受到损害。其次他们不是投资受益人，又不受产权约束，本身缺乏监督经理层的激励，尤其是企业主管部门，由于国企的行政隶属关系，他们容易结成一体，形成事实上的“内部人控制”问题。它们并不能成为真的国资产权主体。对于国资经营公司或国有控股公司而言，如果其自身真正实现了“政企分开”并解决了自身的监督与激励问题，也即他们不是由行政授权，而确实是按产权关系建立起来的，且自身又有完善的治理结构，那么它们是可以成为国有资产产权主体的。如果它自身是个“翻牌”公司，和政府的关系还没能理顺，自身的激励监督机制还不健全，那么他就不可能成为真正的国资产权主体。对于集团公司（或总公司）来讲，如果集团公司是以其一部分企业为基础，改组设立股份公司，或以其占有的一部分国有资产投资设立，或通过收购、兼并建立股份公司，这时集团公司可以代表国家对股份公司持股。如果是所谓的“空壳”持股公司，那么就难以成为真正的国资产权主体。
第二，国有股权代表委派机制不完善，所有者不能对企业实行有效的控制与监督。国家股的股权代表担负着贯彻股东意图、执行股东权利义务，维护股东权益的重要职责。股权代表的委派必须形成一种责、权、利相统一的激励与约束机制。但是无论从国有股权管理和制度规定还是从现实的操作过程来看，都表明国有股权代表委派机制并没有真正形成。从制度上讲，对国有股权代表的资格与身份、委派方式、权利与义务、监督与激励方式等都没有进行规定。从实际情况看，有些是主管部门任命的原企业厂长或经理担任国有股东代表。他们既没有很大的决策自主权，也没有对经营者的行为进行监督，甚至有的国有股权代表从自身利益出发，以权谋私，与非国有股权代表和经营者合谋，侵害国有资产权益。
第三，国有股权管理制度不健全，没有有效的管理办法和手段。首先是各项配套改革措施没有跟上股份制试点改革的需要。尤其是股份公司国有股权管理体制改革进展缓慢。在实际工作中，国有资产产权主体如何产生和运行，国有资产怎样优化配置和重组以及国资经营预算如何构建等重大问题并没有解决。其次，对授权委托后的股权持有单位或机构的行为缺乏有效的监管手段，特别是当股权委托在高于或等于本部门行政级别的单位或机构时，更是难以监督。这种状况不仅导致监管失控，而且在一定程度上强化了部门所有的传统格局，以致某些部门、单位以持股者自居逃避监督，不履行授权委托协议中规定的相关责任和义务的现象屡屡发生。在国资产权主体没有真正确定，国家股权代表委派制没有形成的情况下，政府为了能实行对国企的控制和管理，确保国家投资者的利益，国家就不得不把它的所有者职能分解后再赋予不同的政府机构，导致所有者职权分散化。如投资权归计委或（国家投资公司），财权归财政局，人事权归组织部和人事部，国资行政管理归国资局等，国企的经营管理归属企业厂长和经理。这种所有者职权分散化，不仅使企业失去生产经营所需的决策权、管理权，企业经营机制不活、效益下降；又弱化了所有者的监督和约束，企业法人治理效率下降。
（三）股权结构不合理影响有效的股权监督和约束的形成。国企公司制改革的最初意图并不是解决企业融资问题，而是通过公司制改革来构造具有独立利益要求的多元化持股主体，实现国有企业的股权分散化或所有者多元化，改变由于所有者单一而带来的国有企业产权虚置的状况，从而达到完善法人治理结构的目的。这也就是通常所说的国有企业产权改革问题。但是从已经进行的公司制改革来看，这个目的并没有完全达到，其中最主要的原因是公司股权结构不合理。我国公司的股权结构特点是以国家股和法人股等非流通股为主体，个人股（包括A股、内部职工股和转配股）所占份额较小，个人股东对公司治理结构的影响甚微。据有关规定，国家股和法人股等不能在证券市场上流通，虽然可以协议转让，但转让对象和条件都有严格的限制，并且最终必须通过政府机关审批对市场进入的限制和对市场行为的行政干预必然会导致市场价格的扭曲，因此其持股主体难以借助市场来行使自己的控制权。与此同时，很多公司召开股东大会时，对与会股东有最小持股数量的限制，而绝大多数流通股的持股主体都是小股东。这样，大多数持流通股的股东无权参加股东大会，直接行使自己的控制权，其后果是助长了股票市场上的投机行为。由于受投机炒作影响，股票价格不能反映公司的业绩，股东无法根据股票价格来判断企业经营状况。总之，由于公司股权结构不合理，就不能形成有效的股权监督和约束机制。
在进行公司制改革的企业中，由于种种原因，公司法人治理结构还存在诸多问题。企业经营者的形成机制与现行干部制度的矛盾突出，新三会（股东大会、董事会、监督会）与“老三会”（党委会、职代会、工会）有矛盾和冲突，董事会、经理会之间没有形成相互制衡关系等等。在我国企业法人治理结构存在问题中，另一个突出的问题是债权人的监督与约束微乎其微。比如银行既不能拥有工商企业的产权，又没有日本主银行的那种事前、事中和事后监督机制和能力，再加上企业做假帐，向外发布虚假财务信息等，结果使银行根本无法对贷款企业进行有效的监督和约束，银行对居民的硬存款变成了对企业的软贷款。
二、
按照十五规划提出的国企改革的目标要尽快建立健全有效制衡的公司法人治理结构，必须从企业融资制度着手，充分解决国资管理体制改革、国资进入企业方式的选择、证券市场和银行在法人治理结构中作用的发挥、法人治理结构中的组织机构和相互制衡关系的完善等方面问题。
（一）加快国资管理体制的改革，构建多元的国有产权主体，形成良好的国有股代表委派机制，使每个国资产权主体都能行使完整的所有者职能。要在全国人民代表大会下设置国资管理委员会，由其授权组建若干国有资产经营公司或控股公司持有企业中的国家股，代表国家行使所有者职能，对具体的国有企业实行控制和管理。这种改革在实际运作中也面临着许多困难，如国资管理委员会的设立难度较大，其职能不能立即到位；国资经营公司或控投公司设立涉及控制权的再分配；很容易在有关利益集团的压力下形成行政机关翻牌为各种国资经营公司或控股公司；由于资本市场不发达，对这些国资经营公司或控股公司的资产组合的实际价值很难客观的评价，从而也就很难对它们的绩效有客观的评价等等。
（二）扩大直接融资，特别是股权融资的范围，充分发挥证券市场在企业融资和法人治理结构方面的有效作用。针对由于我国资本市场发育程度低，市场主体行为不规范，市场信号不真实，资本市场难以起到正确评价经理人员业绩和公司价值的作用，再加上国有产权转让受到障碍，在企业中持有很大股权的国家所有者都难以用产权退出机制来保证所有者利益不受侵害等原因，使得近期内我国股票市场还不大可能在提高法人治理效率方面起重大作用。因此必须加快我国证券市场的发展和规范的步伐，使国家股和法人股能够尽快流通起来，或者降低不能流通的国有股和法人股的比例，提高可流通的社会公众股的比例，并使个人投资者既有积极性又有能力对上市公司实行主动的监控，大力发展投资基金，个人投资者通过基金投资，既稳定了市场，又加强了部分股份在公司监控中的作用。
（三）国有资本进入企业的方式——融资方式的有效选择。在现阶段市场经济金融机构体制下，国有资本进入企业方式有二种：一是股权投资，亦称控制导向型融资方式。投资主体本身行使持股公司的职能，通过其在公司董事会中的代表直接控制或参与企业的经营决策，同时在利润分配中享有股东的权益。在目前对国资投资主体的规范程度没有足够的把握的情况下，只应对少数经营企业采取控制导向型融资方式。在将来国有资产投资主体的行为基本规范以后，对哪个企业采取何种融资方式原则上应由国有资产投资主体自己来确定。二是债权投资，就是保持距离型融资方式。这种融资方式有效的条件是确保债务合约对债务人是一个硬预算约束，债务人对债权人所做的承诺必须是可信的承诺。就目前来看，国有资本的纯粹的保持距离型融资方式，即介于债权和股权之间的准债权投资，它是一种“有选择干预型的融资方式”。这种方式只把利润分享权、财务监督权和权益处置权三权授予投资主体，其余权力仍由内部人控制。
（四）不断组织银行的监控机制，充分发挥银行在企业法人治理中的作用。银行的贷款已经成为企业最重要的外部资本来源，银行作为企业最大的债权人，将有监督贷款企业的动向，而且银行本身就是具有监控经济的职能。银行在信息收集、传递及人才、资金、监控手段等方面发挥其优势，承担对贷款企业的事前、事中和事后的监控以节约监控资源，降低监控成本。
（五）健全和完善企业法人治理结构中的组织机构和互相制衡体系。不断推进现代企业制度的健全和完善，按《公司法》、《企业法》的要求构建公司的股东大会、董事会、经理人员和监事会等组织机构。从组织制度上为建立公司法人治理结构提供组织前提。从权力设置上规范公司法人治理结构的制衡体系，为处理好信任托管和委任代理关系问题提供制度保障。明确划分董事会、监事会、经理人员各自权力、责任和利益关系，建立一种明确而有效的制衡体系，既相互制约又相互配合，以实现对公司的科学而有效管理。
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