粮食保护价格政策的基本原理及其运行机制的国际比较，本文主要内容关键词为：价格政策论文,基本原理论文,运行机制论文,粮食论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保护价格政策在国外称为保证价格政策或支持价格政策。对粮食等农产品实行保护价格政策，是欧美等市场经济国家中政府所广泛采用的最重要的农业价格政策措施。随着我国经济体制由计划经济向市场经济的转变，农产品市场运行机制的逐步建立和完善，我国对粮食也实行了保护价格政策。那么，保护价格政策的政策目标是什么？为什么在计划经济体制下不实行保护价格政策，而在市场经济条件下却要实行保护价格政策？保护价格政策的作用效果是什么以及有哪些适用条件？我国与欧盟、美国的粮食保护价格政策在保护价格水平的确定方法、价格支付方式、保护范围、资金保证方式以及执行机构等方面有何不同？本文试图对这些问题作一些分析。
一、粮食保护价格政策的基本原理
（一）保护价格政策的目标
粮食保护价格政策是指：政府事先给实行这种政策措施的粮食品种规定一个政策价格，如果市场价格高于这个政策价格，则政府对市场活动不加直接干预；如果市场价格降低到这个政策价格水平时，则政府按这个政策价格进行收购，从而使得市场价格不会降低到这个由政府所确定的政策价格水平之下。政府所确定的这个政策价格就称为保护价格或支持价格。实行粮食保护价格政策的目的就是保证农民的收入并稳定粮食市场。那么，为什么在计划经济条件下，不需要实行保护价格政策，而在市场经济条件下保护价格政策就成为保证粮农收入并稳定市场的一个非常重要的政策措施呢？这主要是因为：在计划经济条件下，粮食的价格为计划价格，农民生产出售的粮食越多，所获得的种粮收入也就越多，也即政府农业政策中最重要的两个目标，产量目标与收入目标是一致的。但在市场经济条件下，粮食价格为市场价格，是由市场供求决定而形成的价格，农民生产的粮食越多，所获得收入却并不一定越多。由于粮食是人们最基本的生存必需品，因而它的需求价格弹性非常小。这样在粮食获得丰收而影响消费者需求的其它因素如收入、消费结构、人口数量及结构没有发生太大变化的条件下，粮食的市场价格将会降低，并且由于粮食具有很小的价格弹性，粮食价格的下降幅度会大于需求数量的增长幅度，这样对农民整体来讲，会导致农民种稂收入的下降。而今年农民种粮收入的下降，会直接导致下一年农民种粮的减少和粮食供给的减少，从而引发粮食市场的震荡。为了保证农民的种粮收入不至于过低，并且稳定粮食市场，政府就必须对粮食实行保护价格政策。
（二）保护价格政策的作用效果
保护价格政策的作用效果可分为保护价格水平在均衡价格之上和保护价格水平在均衡价格之下两种情况来分析。
1.保护价格水平高于市场均衡价格。在图1中，DD为需求曲线， SS为供给曲线，P[,c]为均衡价格，Q[,c]为均衡数量。在实行保护价格政策并且保护价格水平P[,1]高于市场均衡价格P[,c]时，需求曲线则变成DD'，因为在保护价格P[,1]水平上，政府参与收购，可以认为在这一价格水平上，市场需求是无限大的。作用效果有以下几个方面：①造成结构性过剩。结构性过剩不是季节性和偶然性的过剩，而是由于农业部门的生产能力太大而决定的长期性过剩。过剩数量为Q[,2]—Q[,1]；②农民获益，农民净收入的增加量为面积P[,1]P[,c]OA；③消费者受到不利影响，表现为支出价格的提高和消费量的减少（消费者剩余减少）；④政府要付出财政补贴以处理过剩问题。主要措施有：a.实行出口补贴，将过剩农产品出口；b.将过剩农产品用于援助项目；c.降级使用以及销毁过剩农产品。
图1 保护价格政策的作用效果
2.保护价格水平低于市场均衡价格。由于供给和需求价格弹性的不同，农产品市场波动有三种不同的形式。一是当供给的价格弹性小于需求的价格弹性时，市场价格在波动中逐渐趋于均衡价格，称为收敛型波动（图2）；二是当供给的价格弹性等于需求的价格弹性时， 市场价格以相同的幅度进行波动，称为循环波动（图3）； 三是当供给的价格弹性大于需求的价格弹性时，市场价格以逐渐扩大的幅度波动，称为扩散型波动（图4）。在以上三种形式的市场波动中， 若实行保护价格政策，并且保护价格水平低于均衡价格，则会产生如下的作用效果：①在收敛型波动中，保护价格P[,i]会阻止市场价格波动到P[,i]以下，并可加速使供求尽快达到均衡点；②在循环型波动中，保护价格P[,i] 可以缩小循环波动的幅度；③在扩散型波动中，保护价格P[,i] 可以阻止市场价格波动幅度的进一步扩大。无论在哪一种形式的市场波动中，保护价格政策都对生产者有着非常重要的保护作用。
欧盟实行的保护价格政策属于第一种类型，也即保护价格水平在均衡价格之上，而我国现行的保护价格政策则居于第二种类型，也即保护价格水平在均衡价格水平之下。尽管这二者在保证农民收入和稳定农产品市场这一农业政策目标上的作用效果是相同的，但在作用程度上还是有差别的。欧盟将保护价格水平定在高于均衡价格，有提高农民收入的作用，而我国保护价格水平低于均衡价格，对农民收入只有一定的保护作用，即保证农民的收入水平不至于由于粮食丰收而发生大幅度的降低。
（三）保护价格政策取得较好效果的前提条件
保护价格政策能否达到预期的政策目标，取决于一系列条件。保护价格政策取得较好政策效果的前提条件有以下几个：①必须实施贸易保护措施，使国内市场与世界市场隔绝，从而使得实行保护价格政策所带来的好处只为国内生产者所得。如果没有必要的贸易保护措施，当世界市场价格低于国内保护价时，则世界市场的产品就会涌入国内，这样一方面实施保护价格政策带来好处为国外生产者所得，另一方面可能由于政府财政补贴加大而导致保护价格政策无法继续执行。②农产品需求与供给的价格弹性都要很小，乃至近似无弹性。只有在需求的价格弹性较小的条件下，从市场上取出一个不大的供给就可以引起价格一个较大幅度的上升，这样可以减少政府实行保护价格政策的政策成本。只有在供给的价格弹性比较小的条件下，本年政府实行保护价格政策所带来的价格上升不会导致下一年农产品供给的大幅度增加。③保护价格与出口价格之差，或者保护价格与降级使用后取得的价格之差不应太大。实施保护价格政策（保护价格水平在均衡价格之上时）一个非常重要的后果就是会产生严重的过剩问题，解决过剩问题主要的办法就是补贴出口和降级使用。如果保护价格与出口价格或者保护价格与降级使用所获得价格之差较大，则意味着政府的财政补贴也就越大，也即政府实施保护价格的政策成本越高。
二、粮食保护价格政策运行机制的国际比较
纵观对粮食实行保护价格政策国家的情况，尽管粮食保护价格政策的基本原理都是一样的，但各国在粮食保护价格政策的具体运行机制方面还是有区别的。下面就对欧盟、美国以及我国的粮食保护价格政策从保护价格水平的确定方法、价格支付方式、保护范围、资金保证方式以及执行机构等几个方面进行比较分析。
（一）保护价格水平确定方法的比较
确定一个合理的保护价格水平，是粮食保护价格政策能否实现其政策目标的一个非常重要方面。但无论是在理论上还是在各国的具体实践中，目前都还没有一个公式，可用来确定其一国合理的粮食保护价格水平。从理论分析以及各国具体的政策实践中可以总结出，确定一个合理的粮食保护价格水平需要遵循以下几条原则：①保护价格水平要能够达到保护生产者利益的目的。为此，粮食的保护价格必须能够补偿农民的种粮成本并有一定的利润。②保护价格水平要适合消费者的承受能力。因为保护价格水平的高低将直接影响到可能的市场价格水平的高低，如果保护价格水平定得太高，市场价格水平也将提高，超出了消费者的承受能力，那么这个保护价格水平就是不合理的。③保护价格水平要与国家的经济实力相适应。因为在执行粮食保护价格政策时，粮食的收购、贮藏以及过剩粮食的处理，都需要政府支付大量的财政补贴，并且保护价格水平定得越高，则政府的财政补贴数量就越大，因此一个合理的粮食保护价格水平必需要与国家的经济实力相适应。④保护价格要有季节差价。由于粮食等农产品具有收获集中而常年消费的特点，因而从本次收获到下次收获之间，随着时间的推移，损耗及贮藏成本是在不断增加的。保护价格也应随着时间的推移而阶段性地提高，以弥补农民贮藏粮食的损耗及贮藏成本。保护价格要有季节差价具有以下几个方面的好处：a.当市场价格低于保护价时，农民可不急于将粮食按保护价卖给政府，而可以等待以后某一时刻市场价格回升到合适价位时再到市场上出售，以获取较高收益。如果市场价格长时间不回升，则可再按保护价卖给政府，由于保护价有季节差价，此时农民所获得的保护价应该能够弥补这段时间的损耗及贮藏费用。具有季节差价的保护价格政策可以给农民更大的选择余地。b.可以减轻政府收购资金及仓容的压力，在一定程度上也可以减少政府实行保护价格政策的政策成本。⑤不同粮食品种之间的保护价格水平要合适。粮食保护价格为农民安排下一年的种植计划提供了一个决策的依据，他们将把不同粮食品种的保护价格水平作为最低价格来安排不同粮食的种植计划。如果粮食品种A 的保护价格水平定得偏高，而B的保护价格水平偏低，则会导致农民扩大A品种的种植面积而缩小B的种植面积，最终造成品种A 供给过剩而品种B供给不足的情况。因而不同粮食品种之间保护价格水平的高低需要相适宜，适宜的标准应该是根据不同粮食品种的保护价格所计算的农民种植各种粮食作物所获得的平均利润相等。
从各国的实践来看，在确定保护价格水平时虽然考虑了上述各项原则，但由于考虑的角度不同，因而确定保护价格水平的具体方法也就不一样。美国确定保护价格（抵贷价格）水平的方法在1996年新农业法案实施前后略有不同。1996年以前的确定方法为：以前5 年生产者价格在扣除最高与最低两个年份的价格之后的平均值的85%作为基准抵贷价格，在此基础上，农业部长有两项抵贷价格调控权，一是根据期末库存消费比的情况降低抵贷价格，幅度不超过10%，二是根据美国农产品在国际市场上的竞争状况再降低抵贷价格，幅度不超过10%，同时政府还设定了最低抵贷价格，也即农业部长在对基准抵贷价格调整后所得到的抵贷价格不能低于最低抵贷价格。1996年以后美国抵贷价格的确定方法为：基准抵贷价格的计算方法同以前一样，但规定了最高抵贷价格，农业部长对基准抵贷价格的调控权也变为：当期末小麦的库存消费比位于15%～30%之间，玉米的期末库存消费比位于12.5%～25%之间，抵贷价格可降低5%，若期末库存消费比率超过以上值，则可降低10%。
保护价格在欧盟被称为干预价格。在理论上欧盟干预价格水平是根据欧盟内部谷物主要过剩区——法国南部Loiret县的生产成本来确定，而在实际上，它是根据以往市场价格为基础，各成员国政府为有利于本国生产者而争论形成的一个妥协价格。干预价格水平低对谷物主产国来说，可以使农民的利益得到保护，但对于不是主产区，也即生产成本较高的成员国来讲，起不到保护作用，因而生产成本较高的成员国希望干预价格水平定得越高越好。但干预价格定得越高，谷物过剩问题就越严重，包括主产区成员国在内的各成员国的财政负担就会越重，这样主产区成员国并不希望干预价格水平定得过高。所以说欧盟的干预实际上是各成员国农业部长开会争论而形成的一个妥协价格。
在1998年的粮食流通体制改革之前，我国粮食保护价格水平是由各省根据定购价格水平来确定的。由于政府在确定定购价格时已考虑了粮食生产成本、农民种粮收益以及政府的财政负担能力，因而以定购价为依据来确定保护价有其合理的一面。但是定购价是我国粮食改革过程中一个特定阶段的产物，随着粮食流通体制市场化进程的加快，必将退出历史舞台，这样保护价水平的确定就丢失了参照物。因而以定购价为依据确定保护价就又有不科学的一面。正是由于这个原因，在1998年粮食流通体制改革中，国务院规定：由省级政府按照能够补偿生产成本并将使农民可以得到略低于正常年景的适当收益，同时兼顾财政承受能力的原则确定。新的保护价格确定方法与旧方法相比，在科学性方面大大迈进了一步，但是在保护价格的确定中，仍没有确定季节差价。当市场价格低于保护价时，农民为了减少贮藏费用，会将粮食急于卖给政府，这样使得农民失去了获取高于保护价格水平的市场机会，又加重了政府收购资金和仓容压力。因而我国粮食保护价格水平确定需要完善的一个方面就是保护价要有季节差价。
（二）保护价格支付方式的比较
欧盟、中国、美国在保护价格的支付方式上也是不同的。欧盟与我国保护价格的支付为一次性支付，也即当市场价格低于保护价格时，政府有关部门就按保护价格买断农民要出售的粮食，粮食就归政府所有。我国在按保护价收购农民粮食时，在数量上没有下限限制，政府收购机构与农民直接发生关系。而欧盟则有下限限制，一般卖给政府收购机构的谷物，每批至少要达到180吨。 由于单个农民要出售的粮食往往达不到这样多，所以实际上欧盟的粮食收购机构所面对的通常是批发商人，而不是农民，这样农民实际上所得到的价格水平低于保护价格，其差额为收购和批发费用。
美国粮食保护价格的支付方式为选择性支付。它的运行机制为：当市场价格低于政府事先所规定的保护价格（在美国称为抵贷价格）时，农民可以将粮食抵押给政府，按照抵贷价格（单位农产品所获得的贷款称为抵贷价格）水平获得贷款，以后在政府所规定的时期内，如果市场价格始终较低，农民就可以放弃对粮食的所有权而不必归还贷款，这样就相当于按抵贷价格将粮食卖给政府；如果市场价格发生了较大幅度的上涨，涨到抵贷价格之上，则农民有权将粮食赎回在市场上出售，并归还政府的贷款及利息。由此我们可以看出，美国保护价格的支付方式有其特殊性，政府在给农民支付保护价格时，并未买断农民的粮食，也即所有权仍属于农民。农民可根据今后一定时期内市场价格的变化情况，来决定是将粮食卖给政府还是偿还贷款，赎回粮食的所有权。这样政府对农民粮食保护价格的支付就是一种选择性支付，并且选择权在农民手中。
美国的选择性支付方式与欧盟、中国一次性支付方式的区别在于：欧盟、中国的一次性支付方式，在避免了市场价格跌到保护价格以下给农民造成损失的同时，也使农民丧失了在政府收购以后获取当市场价格超出保护价格带来较高收益的可能性；而美国政府的选择性支付方式，既为农民躲避市场价格下跌风险提供了保障，同时又为农民保留了将来按较高的市场价格出售粮食而获取较高利益的机会。因此，美国粮食保护价格的选择性支付方式与欧盟和中国的一次性支付方式相比，在对农民利益的保护方面效果更好一些。
（三）保护范围的比较
当市场价格跌到保护价格水平之下时，政府按保护价是收购农民出售的粮食的全部呢，还是只收购其中符合政府所规定条件的部分，这就是粮食保护价格政策的保护范围问题。保护范围的大小与一国的政策背景、政策目标和国家财力有很大关系。从世界实行粮食保护价格政策国家的情况来看，基本上是发达国家如欧美实行限量保护政策，而发展中国家如中国则实行全面保护政策。美国的粮食保护价格政策仅适用于那些与政府签订合同的农场主，也即当市场价格低于抵贷价格时，政府只给那些与政府有合同关系的农场主发放抵押贷款，提供价格保护。欧盟的粮食保护价格政策实际上也是一种限量保护政策。与美国的限量保护政策不同的是，欧盟的粮食保护价格政策适用于所有的农场主，但是对欧盟粮食生产数量作出限制。从1988年开始，为了解决日益严重的谷物过剩问题，欧盟实行了谷物最高保障数量政策。所谓最高谷物保障数量是指政府所希望的谷物生产量上限。按照1988年《农业稳定法》的规定，目前欧盟最高保障数量为1.6亿吨。如果本年欧盟的谷物产量在1.6亿吨之内，则下年的干预价格水平不会自动降低，若本年的实际产量超过了最高保障数量，则下年的干预价格水平要自动降低3 %（自动的意思是不需要经过欧盟部长理事讨论）。除此之外，近年来按干预价格收购粮食的质量要求也越来越高，干预收购时间也由原来无限制变为从每年的10月1日到来年的5月31日。
我国现行的粮食保护价格政策为一种全面保护政策。中央政府一再强调，要按保护价格敞开收购农民要出售的粮食，不限收，不拒收，不准压级压价。但在各地的实际执行过过程中，由于财力及仓容问题，有不少地方并未真正做到按保护价敞开收购农民的余粮。在理论界，也有不少人认为鉴于我国的财政负担能力及粮食储备设施状况，也应该像欧美那样实行限量保护政策。我认为这种观点是不正确的，原因是我国粮食政策的背景、目标与欧美是完全不一样的。欧美粮食存在着严重的过剩的问题，它们的政策目标是如何减少粮食产量以解决过剩带来的财政负担过重的问题；而我国恰恰相反，长期来看粮食供给偏紧，我们的政策目标是提高粮食产量以实现粮食的供需平衡。如果我国也实行限量保护政策，则必然会影响农民的种粮积极性，从而难以保证我国粮食产量快速稳定的增长。这与我国农业政策的目标是背道而驰的。事实上欧盟在80年代中期谷物出现明显过剩以前对粮食也并未实行限量保护政策。因而我们应该说，我国中央政府目前所实行的按保护价格敞开收购的政策是正确的。
（四）保护价格政策资金保证方式的比较
有效实行粮食保护价格政策，必须要有充足的资金做保证。对因实行粮食保护价格政策而发生的亏损，美国政府通过财政预算支出予以直接补贴。经国会讨论通过后，美国政府从财政预算中直接拨款，由农业部下属的农产品信贷公司以无追索贷款的形式支付给农民。其中除贷款资金有可能收回外，其它的粮食储存费和资金占用利息都没有可能收回。欧盟是通过建立市场风险基金来为粮食保护价格政策提供资金保证的。欧盟在共同财政预算中设立了欧洲农业指导和保证基金，其中有很大部分用于维持包括粮食在内的农产品保护价格政策的顺利运行。我国也建立了粮食风险基金，但与欧美的不同之处在于，我国建立了中央和省两级粮食风险基金，有的地方在省以下也建立了粮食风险基金，从而形成了多级风险基金的格局。这也正是我国粮食市场风险基金的问题所在。多级粮食市场风险基金，从表面上来看，各级政府都对粮食市场负有调控责任，会使整体调控实力增强。但从实际效果来看，多级市场风险基金，就意味着市场上有多个调控主体，不利于分清责任，不利于提高调控效率，也不利于全国统一粮食市场的形成。我们应当明确，实行粮食保护价格政策，是一种政府行为，是政府的责任并且是中央政府的责任，因而我国粮食市场风险基金的改革方向应是逐步从各级市场风险基金向中央一级市场风险基金过渡。
（五）保护价格政策执行机构的比较
粮食保护价格政策是政府为了稳定粮食市场，保证农民收入而对市场采取的一种干预措施，这种特性就决定了粮食保护价格政策的执行机构只能是非盈利性的，能够体现包括生产者、营销者和消费者利益在内的广大公众利益的政府机构，而不是以盈利为目的的商业机构。因为只有这样，才能使粮食保护价格政策得以实施，并实现其政策目标。从世界各国的情况来看，凡是实行粮食保护价格政策的国家，政府大都设立有关机构以保证粮食保护价格政策的顺利实施。美国是由农业部下属的农产品信贷公司来执行包括粮食在内的农产品支持价格政策。欧盟农产品保护价格政策是由欧盟设在各成员国的农产品干预中心来执行的。欧美粮食保护价格政策的执行机构并没有自己单独的粮食仓储设施，对在执行粮食保护价格政策中收购上来的粮食，政策委托那些设施卫生等方面符合规定条件的私人仓储公司或农民合作组织代为储存，在储存过程中所发生的损耗、保管等方面的费用，则完全由政府承担。这些受政府委托的仓储企业，由于并不拥有该粮食的所有权，所以只负责储藏，而不得动用粮食，并且必须保证严格按政府的指令处置这些粮食。
在1998年粮食流通体制改革之前，我国粮食保护价格政策的执行机构为国有粮食部门。由于国有粮食部门身兼二任，集政府职能与企业行为于一身，并当二者出现矛盾的时候，国有粮食企业，往往出于自身利益的考虑并不严格执行政府对市场的干预职能，所以导致政府效率大打折扣和政府不能实现粮食保护价格政策的目标。 为解决这一问题， 在1998年粮食流通体制改革中，政府决定彻底实行政企分开，建立专门的机构和独立粮食储备库系统来执行粮食保护价格政策。
与欧美不同的是，我国政府粮食保护价格政策执行机构有自己的粮食储备库系统。这样尽管政府要花大量资金用于粮食储备系统的建设，但从我国的具体国情来看，这样做是合理的。因为在欧美，由于法律法规比较健全，仓储企业不敢动用政府的委托代储粮，这样就能够保证保护价格政策的实施以及政策目标的实现。而在我国，粮食的仓储企业为国有企业，长期以来存在着政企不分的问题，各项法律法规制度又不健全，如果现在就采取委托国有粮食企业代储的办法，很难保证粮食保护价格政策的顺利实施以及受委托企业完全按政府意图行事，所以我国目前还应建立独立的粮食储备库系统，以保证粮食保护价格政策的顺利实施。