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中图分类号：D922.17 文献标识码：A 文章编号：1674－0955(2014)04－0081－10 一、互联网治理的三重性： 霸权治理、全球治理、主权治理 互联网治理属于当今全球治理的一个特殊领域，既具有治理的一般特点，又有自身的特殊性，这是由于互联网对于全球经济社会发展的基础性作用决定的。从互联网治理的内容来看，互联网治理经历了信息互联、网络安全和国家主权三条不同的路径；从主要治理行为体的角度来看，可以将互联网治理分为霸权治理、全球治理、主权治理三种不同的形态。本文将这三种互联网治理中的基本形态称为互联网治理的三重性。下面就对这三种治理形态的含义以及相互关系进行说明。 1.这三种治理形态反映了当前国际政治的基本格局 主权和霸权是国际关系中的重要衡量因素。主权指的是一个国家独立自主处理自己内外事务，管理自己国家的最高权力。国际关系中的主权是国家行为体的固有权利，是其区别于其他非国家行为体的主要指标。国际关系中的霸权有两种不同的定义。一种是从权力资源角度来理解，指具备超强的实力，包括政治、军事、经济、文化等各方面。另一种则是从权力结果来理解，是指大国压制、控制小国的政策。在现实中，这两者是相互统一的，即具有霸权实力的国家往往会采取压制其他国家的政策，从而巩固其霸权。 罗伯特·基欧汉认为，世界秩序的创造和维持，需要通过思想、物质能力、机构以及国家体制组成的各种社会力量共同完成。[1](P383)其中，大国力量对比是国际秩序的基础。当一个或少数几个国家的力量远远超越其他国家时，与之相适应的国际秩序往往呈现出霸权式或等级式特征，即形成所谓的霸权治理。比如二战后以美元为基础，由美国主导建立的金融机制就是一种典型的问题领域霸权治理模式。随着20世纪90年代全球治理概念的不断兴起，就体现了一种机制创新的趋势。治理意味着更多行为体的参与，包括国家行为体和非国家行为体的共同参与，这就意味着分权，由此会在一定程度上形成对霸权的削弱。[2]这种由全球范围内各种行为体共同参与全球问题决策的治理方式称为全球治理。比如20世纪90年代为了应对全球气候变暖的问题，由各国政府以及各种国际组织等参与建立的《京都议定书》就是全球治理的典型模式。 但是，无论如何，治理只是一种机制创建的方式，本身不代表价值取向。也就是说当各行为体力量严重不平衡的时候，即使是以治理名义建立起来的机制也只是霸权的延伸而已；只有当各行为体的力量存在某种平衡的时候，治理才是维护平等、抑制霸权的一种途径。国际秩序的机制创建和制度创新是当代国际社会重要秩序和维持稳定的现实选择，它不能充分体现正义，但有助于逐步抵消霸权。[3](P27－32) 2.互联网领域内的三种治理形态有其独特的含义 所谓互联网霸权，也即是“信息技术发达的国家利用技术优势，妨碍、限制或压制、干涉他国对信息的自由动用以谋求政治、经济和军事等利益”。[4](P39－40)其目的就是利用在网络空间的优势控制和影响他国，进而达到控制世界的目的。在发展初期，美国具有互联网领域的绝对优势，由此形成了其对于互联网治理的霸权治理形态，即互联网治理中的霸权治理。 随着互联网的进一步发展，全球各类非国家行为体开始崛起。由国际组织、高度组织化的机构以及低度组织化的个人竞相参与互联网治理，逐渐挑战互联网霸权治理。互联网全球治理是指互联网在全球范围内的不同层面上，由各种公共的或私人的机构、组织及个人，通过包括国际法在内的国际机制，管理和解决全球性问题，以达到有效维护互联网秩序的目的。这时所形成的互联网治理模式需要更多体现出全球参与的特点，称为互联网治理中的全球治理。 互联网全球治理始终无法改变互联网治理中的霸权局面。这是因为无论国际组织还是各类其他非国家行为体都无法同霸权治理中的主权国家进行权力较量。与此同时，因为缺少对于霸权力量的制衡，霸权治理的弊端越演越烈，所以这就成为互联网主权治理形成的一个重要契机。国家主权是国际关系中与霸权相对应存在的一个重要概念。主权是国家区别于其他社会集团的特殊属性，是国家的固有权利：具体包括独立处理国内事务的权力、保卫国家领土不受侵犯的权力以及大小国家共享平等的权力。[5](P107－1115)所谓网络主权，指一国独立自主处理网络空间事务的权力，由网络政治、经济、文化主权和军事安全构成，包含网络最高管辖权、网络事务排他权、网络侵略的自卫权等几个方面。[6](P57) 3.互联网三种治理形态之间既有区别又有联系 在时间次序上看，互联网治理的这三种形态依次出现的次序分别是：先是霸权治理，再到全球治理，然后到主权治理。[7](P60)虽然这三种形态呈现时间有先后，但是在更多的时间里，它们是共存的，只不过不同时期所占比重不同而已。
三者之间的联系主要体现在以下几个方面：首先，全球治理和主权治理是对于传统霸权治理的挑战，从这个意义上说，全球治理和主权治理的目标是一致的。那就是反对霸权、期望更加平等的国际秩序。也就是说，霸权治理与主权治理、全球治理之间就是霸权和反霸权的矛盾。其次、霸权治理和主权治理都是相对于主权国家而言的，是传统国际关系理论中的治理主体，自威斯特伐利亚体系形成以后从没有改变过；但是全球治理是近30年来兴起的，旨在鼓励全球各种非国家行为体参与到全球问题的管理中来。最后，在全球化时代，霸权治理存在一定的隐蔽性，往往会以某种名义出现，全球治理就会成为掩饰霸权治理很好的旗帜。这是因为，所谓全球利益相关体下的全球治理，无非就是技术、基础等占优势的力量居于主导地位，形成了全球治理名义下的霸权治理，即全球治理成为霸权治理的华丽外衣。 因此根据互联网治理的三重性侧重点不同可以把互联网发展阶段划分为三个时期：美国主导下的霸权治理时期，时间是从阿帕网到20世纪末；全球治理与霸权治理的时期，时间是从21世纪初之后到斯诺登事件；主权治理与霸权治理，时间是从斯诺登事件开始。上图显示了各阶段各种治理形态所占的比重。 二、霸权下的治理阶段：从阿帕网到20世纪末 本阶段互联网治理的目标主要是实现互联网的信息互联功能，由此形成的治理机制与美国互联网霸权构建紧密结合。一方面，互联网起源于美国，正是美国动用国家力量推动了互联网的大发展，比如互联网技术的创新、互联网全球基础设施的创建以及互联网标准的快速统一等，这成为了美国互联网霸权治理的逻辑基础。另一方面，其他大多数国家都是美国互联网技术的追随者，并未真正感到参与互联网治理机制构建的迫切性，这成为美国互联网霸权治理的现实依据。基于以上原因，美国从国内国际两个层面开始了互联网治理机制的构建。美国首先建立起了国内统一的管理机构，形成了联邦互联网协调委员会(英语：Federal Research Internet Coordinating Committee，缩写：FRICC，以下简称FRICC)。在此基础上成立了洲际研究网络协调委员会(英语：coordinating committee for inter continent research networking，缩写：CCIRN)和全球性的互联网组织——互联网用户协会(英语：Internet Society of Custom，缩写：ISOC)。并于1998年建立了互联网名称与数字地址分配机构(Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，简称ICANN)，最终实现了对互联网关键资源的掌控，以及基于此的霸权治理机制。 这一阶段美国的互联网霸权主要体现在两个方面：互联网技术的“美国标准”和互联网管理机构的“美国属性”。 首先，所谓技术“美国标准”是指美国在推动互联网领域创新过程中，不断让美国技术占据互联网，实现互联网基础架构的“美国标准”。这是本阶段美国实现互联网霸权战略的重要步骤。美国是信息技术的主要发源地。美国大量的技术精英不仅发明了现代计算机和网络系统，而且将美国人设计的技术标准变成了国际标准，确保在信息技术空间建构中符合美国利益的结构性权力得以嵌入。标准化的初衷本来是为了信息和技术共享，扩大信息和技术的效用，但是美国的标准化战略是为了加强美国控制以获取高额利润。曾担任过美国商务部部长助理的梅尔曼(Bruce P.Mehlman)说过：“技术标准日益成为政府干预市场的一个领域。标准已经成为一个极具活力的经济战场。在利益攸关的情况下，地方控制还是全球控制的选择会变得更加困难。”美国在实践上实际选择了前者——美国控制。1980年，在局域网发展的初期，美国电气和电子工程师学会(IEEE)下属的802局域网络标准委员会成立，并相继提出IEEE801.5－802.6等局域网络标准草案。绝大部分内容被国际标准化组织(ISO)正式认可成为国际标准。局域网协议及其标准化的确定，为90年代以后美国生产的网络组件打开全球市场奠定了基础。[8]其他的一些早期互联网和基本框架都是由美国科学家提出的。比如，关于互联网的总体架构，是由麻省理工学院的立克里德(J.C.R.Licklider)于1962年8月撰写的论文中首先探讨了“银河网络”的概念时提出的；被认为现代电信时代开始的分组交换技术，是在1964年由美国科学家提出来的；1970年12月，史蒂夫·克洛克(S.Crocker)领导的网络工作组完成了最初连接阿帕网主机到主机协议的名为网络控制协议(英文：Network Control Protocol，缩写：NCP)，后来演变成了互联网基础协议TCP/IP协议。这些互联网技术标准对于互联网发展至关重要，本阶段的美国互联网霸权体现在互联网发展对于美国技术的路径依赖上，尤其是在互联网标准的制定上。因为几乎所有的互联网早期技术都是由美国发明，毫不夸张地说，美国孕育了互联网。而技术总是有人创造的，这些早期从事互联网研究工作的科学家们后来都走到了互联网管理的机构中，他们对互联网的关爱呵护会促进互联网的快速发展，在他们心中，互联网是美国的私有产品，美国对其拥有产权。[9]因此，他们认为，互联网的终极管理权应属于美国。 第二，所谓机构“美国属性”，是指本阶段创建的互联网治理的主要机构——互联网名称与数字地址分配机构(Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，简称ICANN)表面来看是一个非营利社团，实质上受到美国政府的控制。ICANN的成立奠定了互联网治理的基石，它提供了有效治理所必需的四个要素：权威、法律、制裁与裁判，通过其遍布全球的分支机构开展对于各国互联网事务的协调工作。ICANN实质上掌握了互联网领域内最重要的资源——域名解析系统和互联网IP地址的分配方案(国内学者杨剑分别称之为路由权和封疆权[10])。美国正是通过对ICANN的控制，实现了对于互联网关键资源的垄断。这种基于ICANN的互联网治理机制受到国际社会的质疑，主要体现在该治理机制的合法性问题上。[11](P34－38)首先是“美国操纵”下的非营利组织。事实上，从ICANN的组织架构和隶属关系来看，各国、尤其是发展中国家认为，ICANN虚伪的外表掩盖下是一个受美国政府操纵的机构。其次是ICANN治理模式中漠视主权国家的消极态度。互联网治理秉承互联网自由开放的精神特质，主张由全球国家行为体和非国家行为体共同构建治理体系，尤其是要发挥非国家行为体的作用、而较少国家行为体的参与。这种设计最初就是为了避免互联网受任何国家控制而形成霸权制度，但是随着互联网的发展，世界各国逐渐意识到，美国不支持政府参与ICANN事务的原因不是因为美国真正希望互联网实现“没有政府的治理”，而是为了保证美国在互联网治理中的垄断地位而阻止其他国家的参与。这种将主权国家排除在外的做法遭到了包括美国盟友在内的世界各国的反对。比如，欧洲国家担心被排除在互联网治理机制之外，而同美国进行了长期的争论，后经过协商，成立了一个政府咨询委员会(英文：Government Advisory Committee，缩写：GAC)，为主权国家参与互联网治理提供了渠道。 在这一阶段里，互联网经历从军事领域走向研究领域，再走向商业领域的过程，[12](P70－74)其治理方式从放任无序逐渐走向有序管理。但是，这种有序是在美国霸权下的有序治理，也就是说，这个阶段中的治理主体间的力量极不平衡，呈现出一极独大的局面。美国对于互联网的治理沿用了传统安全的盟友模式，以根服务器为例，全球共有1台主根服务器和12台副根服务器，其中主根服务器和9台副根服务器在美国本土，美国的传统盟国英国有1台副根服务器，亚洲唯一1台副根服务器放在美国的盟友日本国土上，另外1台置于中立国瑞典。从根服务器的这种布局来看，互联网领域的政治合作只是现实政治的延伸而已。 三、全球治理与霸权治理阶段：从21世纪初到斯诺登事件 “911事件”改变了全球关于互联网治理的看法，美国率先将维护网络安全提升到保障国家安全的高度，互联网治理内容由信息互联向网络安全过渡。这一阶段中，互联网治理领域的权力争夺变得非常激烈，互联网治理机制变得不稳定，以各种行为主体参与为特点的全球治理模式开始挑战美国的互联网霸权治理模式。 1.互联网的全球治理开始兴起，形成对美国互联网霸权治理的挑战 互联网的全球治理是指各国政府、私人部门、公民社会以及技术专家，通过制定政策、规则以及争端解决程序，以解决互联网技术标准的确定、资源利益的分配以及网络安全事件的应对等问题。在互联网的全球治理范式下，其最大的特点就是各类国际行为体都参与治理。 这些行为体主要包括三类：政府、高度网络化的组织、个人和轻度网络化的组织。[13](P170－175)因为它们在互联网领域拥有不等的权力资源，所以在互联网治理中发挥的作用也不相同。首先是国家行为体扮演重要角色。地缘政治在互联网治理中继续发挥作用。这是由于国际互联网的实体基础设施仍然位于特定的地理空间，而政府对于地理空间有至高无上的管辖权，各国政府可以通过互联网基础设施建设、法律规范，甚至动用国家机器的方法参与到治理中。但是由于各国力量的不均衡导致了各国网络话语权的不对等。其次是高度组织化的组织，如跨国互联网公司、国际网络犯罪集团等，一些跨国公司掌握着丰富的预算、有技能的人力资源和专用编码，如微软、苹果和谷歌在2009年的收入分别是580亿、350亿和220亿美元；互联网犯罪集团则可以利用黑客技术侵入国防通信系统大型情报机构等高价值目标，造成互联网治理秩序的混乱。再次就是一些轻度网络化的组织以及个人行为体。这是由于进入互联网领域的门槛很低，这就使得个人可以很轻易地在网域中发挥作用，这些行为有时候得到政府认可，而有时候又会和政府对着干。[14] 这一阶段形成了各类国际互联网治理的组织，形成了对于ICANN的挑战，其实质就是对于美国互联网霸权的挑战。在众多的挑战者中，以WSIS(下称“信息社会世界高峰会议”)、IGF(下称“互联网治理论坛”)等机构发挥的作用最大。针对ICANN的弊端，国际电联开始于1998年酝酿建立一个新型的、“广泛接纳利益相关方参与的治理机制”(Multi－stakeholderism)，该想法在2001年得到了联合国大会的支持。2003年，信息社会世界高峰会议力图做到“广泛接纳利益相关方参与”，因此政府、政府间和非政府组织、私营部门和民间团体都被纳入了互联网治理机构，大大增加了其合法性。对于信息社会世界高峰会议来说，其最大的成就可能就是筹建了互联网治理论坛。互联网治理论坛于2006年10月30日在雅典成立，此后每年互联网治理论坛都举行一次会议，就互联网治理最新进展及其问题进行讨论。至今以来，互联网治理论坛已经连续开了8届，对推动互联网全球治理起到了积极的作用。各国政府如何参与关键互联网资源管理的公共政策建设，如何充分反映“互联网治理的多边、民主和透明原则”，如何促进所有国家(特别是发展中国家)平衡地发展互联网，在支持发展中国家提高接人互联网能力方面，发达国家所应发挥的重要作用等问题也受到广泛的关注。但是，互联网治理论坛毕竟只是一个会议机制，没有任何法规制定和制约权力，对美国的互联网霸权不能构成实质的挑战。所以，国际电联一直想要通过制定法规，在联合国的层面上对互联网治理机制进行彻底改变。2012年12月3日到4日，在国际电联(ITU，由193个会员国组成与联合国存在关联的机构)主办的迪拜国际电信世界大会上，对是否授予国际电联以互联网监管权的提案进行了表决。该提案认为，互联网治理领域应借鉴国际电信联盟的方式，在联合国框架下采取一国一票的权力模式。结果该提案遭到美国在内的发达国家的反对，新的国际电信联盟协议没有在所谓的“全球互联网治理”体系中赋予该机构一个正式的角色。[15] 2.美国的互联网霸权继续强化，形成了信息霸权 美国采取各种措施，以维护互联网信息安全的名义，精心建构了由美国控制的互联网信息治理秩序，即信息霸权。主要包括三个层面：一是出台各类国家安全及互联网发展战略方面的政策；二是战略性培育互联网基础设备公司；三是实现对互联网信息供给企业的掌控。 首先，美国的互联网战略从战略防御开始向战略扩张转变。如果说克林顿执政期间是美国数字边疆的拓疆期，那么从小布什到奥巴马执政期间则可以称作美国数字边疆的规则建设期。随着数字边疆在全球拓展的成功，网络空间的安全以及规则建设提上美国政府的日程。在这个阶段，美国的互联网战略观念变成保卫网络空间就是保卫美国国土。[16]比如，2002年7月，美国众议院讨论通过《加强网络安全法》(英文：Cyber Security Enhancement Act，缩写：CSEA)，明确规定对于恶意攻击互联网设施的网络黑客将追究刑事责任。2003年2月发布的《网络空间安全国家战略》对国家信息基础设施保障要达到的目标提出了具体要求，该年随后发布的《信息技术空间的安全战略》中提出，信息技术空间的安全是美国整体安全的一部分。[17]奥巴马政府更是把构建互联网领域的信息霸权作为重要的国家战略，先后出台了《国家网络安全战略报告》、《信息技术空间政策评估》、《信息技术空间国际战略》、《信息技术空间可信任身份的国家战略》等一系列文件。这些战略和政策立足于不同的层面，针对不同的领域，相互支撑，形成了立体全面的美国网络治理战略。[18] 其次，战略性地培育互联网设备供应企业。互联网空间是由无数台电脑通过网络连接构成的一个系统。无论是电脑，还是连接电脑的设施，都由专门的设备制造商生产。在美国强化互联网霸权的过程中，一大批具有全球垄断力的计算机企业和互联网企业相伴而生。这些企业包括传统设备制造商和软件生产商，如计算机芯片生产商英特尔公司、操作系统生产商微软公司、个人电脑生产商戴尔公司和IBM公司、互联网路由器和服务器的生产商思科公司，以及一大批互联网新贵，全球客户占有率超过80％的互联网搜索引擎Google公司、最受欢迎的移动设备提供商苹果公司、最大的社交网络脸书等等。美国90年代的新经济发展与这些企业的快速成长相辅相成。一方面，美国民众和政府对于这些科技人员和高科技企业的支持，拓宽了企业的融资渠道，促进了企业的创新能力提升，最终推动了经济的发展，提高了全民福利。据统计，在上世纪90年代，共有4500万美国人买了思科的股票，占了全部美国人口的15％。国家科学基金的数据表明，1985－1996年间，获得联邦资金资助的计算机和电子工程专业的研究生比例从14％增加到20％，像MIT、卡内基·梅隆、加州大学伯克利分校等著名大学的计算机专业的科研人员约有27％以上获得联邦政府资金的资助。[19]这些企业在技术创新和市场利益的推动下，呈现出了爆发式发展，成为行业内具有垄断地位的企业。 再次，实现对互联网信息供应企业的控制。随着大数据时代的到来，搜索引擎雅虎、谷歌以及社交网站脸谱网、MySpace和推特等在互联网信息提供中扮演越来越重要的角色，它们承载了大量的数据流动，成为终端用户的主要信息来源。谷歌几乎成为互联网信息字典，已经超过一切传统媒体公司，成为全世界最大的广告商；推特每天都会发布数百万条信息；YouTube上每分钟都会上传10个小时的视频。2010年，土耳其92％的网民、印度尼西亚87％的网民以及美国67％的网民曾经登录过脸谱网；从用户数量和通话流量来看，Skype骤然跃升为国际“长途电话”的最大服务供应商；苹果公司的移动设备几乎成了一种图腾，其坐拥的2亿用户使之在全世界范围内拥有了“发号施令”的权力。因此，要控制互联网信息，就必须对这些企业进行控制。据2013年“斯诺登”事件报道，自2007年小布什时期起，美国国家安全局(NSA)开始实施的绝密电子监听计划，该计划的正式名号为“US－984XN”，就是棱镜计划(PRISM)。[20]这是一项由美国情报机构一直在九家美国互联网公司中进行数据挖掘工作，从音频、视频、图片、邮件、文档以及连接信息中分析个人的联系方式与行动。监控的类型有10类：信息电邮，即时消息，视频，照片，存储数据，语音聊天，文件传输，视频会议，登录时间，社交网络资料的细节，其中包括两个秘密监视项目，一是监视、监听民众电话的通话记录，二是监视民众的网络活动。据报道，微软、雅虎、谷歌、脸谱网、PalTalk、YouTube、Skype、AOL、苹果都在进行这些工作。微软最早加入是2007年9月，然后雅虎是2008年，谷歌及脸谱网是在2009年参与进来，最近的苹果是2012年10月参与进来。[21] 四、主权治理与霸权治理阶段：斯诺登事件以来 斯诺登事件是影响互联网治理进程的关键性节点。人们意识到互联网“不安全”除了来自网络黑客、恐怖组织的威胁外，更是来自于霸权国。互联网治理的路径从网络安全向国家主权转换，并由此形成了这一阶段互联网治理中的两大主题：一是保障网络安全，二是对抗互联网霸权。保障网络安全是所有国家互联网治理中共同面临的挑战，而对抗互联网霸权则是互联网后发国家共同需要面对的问题。因此，自斯诺登事件之后，互联网治理中的权力斗争主要表现为主权治理和霸权治理的对抗，即美国的互联网霸权受到主权国家的挑战。 1.美国的互联网霸权受到削弱，进而影响到美国的国家权力 斯诺登事件让美国的国际形象受到挑战，美国所谓的“自由平等”其实是有多重标准的，都是为美国的政治目的和国家利益服务的。这些都让美国逐渐失去了道德制高点，影响到美国的传统霸权，这将造成美国软实力的下降。 美国“互联网自由”理念背后采用双重逻辑。[22]以“棱镜”为代号的美国网络监控计划的披露让人们发现，美国的监控项目就像一张无形的大网，全世界的网络和通信信息都可能成为其“猎物”。全世界对于美国的质疑声不断，即美国在国际社会高举“网络自由”的虚伪面具不攻自破。“棱镜门”事件，让人们清楚看到美国的网络“双重标准”：它一边宣扬网络自由，反对别国对网络的监管，一边却在全球范围内进行网络监控，展开秘密网络攻击。美国所宣扬的以及其所追求的其实是在美国治下的自由，是美国根据自身利益需要滥用网络优势的自由。这就是信息全球化时代美国正在寻求构建的霸权形式——网络霸权，即政治、经济、军事和文化霸权之外的新霸权。 美国滥用互联网霸权，违背基本的人权原则，导致美国陷入孤立境地。《连线》专栏作家斯蒂文(Steve)评价“棱镜”事件时指出，美国政府对数据中心数据流的侵袭就如洗劫了一个人的家一样震撼了整个行业。[23]世界各国纷纷谴责美国的不道德行为。巴西总统罗塞夫、德国司法部长施纳伦贝格尔、法国外长法比尤斯都表示震惊，强烈要求美国作出解释。德国总理默克尔在得知自己电话长期受到监听的时候非常愤怒，德国国内充满了批评之声，德国在野党希望能传唤揭露美国监听行动的美国中情局前雇员斯诺登作证。美国和德国之间的“互不监视”协定就像一纸空文，根本起不到任何约束作用。法国总统奥朗德要求美国立即停止监控欧盟，并威胁中止和美国的贸易谈判。与此同时，在揭密者斯诺登的去留方面，美俄则继续进行博弈，并于2013年8月1日同意斯诺登的临时避难申请。不仅如此，欧盟已经采取实际行动以对抗美国的监听行为，新一轮的“脱美”互联网合作行动正在展开。法德之间正在商量建立绕开美国的通信系统，该建议得到德国最大通信公司的支持；巴西和欧盟之间已经签订协议，将于2016年前建成海底通信光缆，并建立完全绕过美国的通信系统。 不仅如此，美国的互联网公司经济利益严重受损。多年来，科技公司的隐私政策在维持用户隐私与将这些个人数据提供给政府机构之间保持着极其微妙的平衡。斯诺登事件之后，许多互联网公司营业收入面临危险。斯诺登泄露的美国国安局文件显示，美国针对巴西的窃听活动对象涉及巴西总统以及大使馆、国有的巴西石油公司等。知道被窃听之后的巴西总统罗塞夫随后宣布，巴西将取消与美国超过40亿美元的战斗机订单，而是选择购买瑞典萨博。[24]科技巨头们花费多年时间辛苦建立起来的信任处在破灭的风险中，而他们似乎无力就此做些什么。由于法律上的限制使得他们不能随意去提供他们与政府合作的完整文档或只能以否定来应付。 迫于各方压力，美国政府机构于2014年3月14日宣布，计划把互联网域名系统等的管理权移交给“全球利益攸关体”。[25]舆论普遍认为，这是朝着解决互联网管理纠纷正确方向迈出的一步。正如美国互联网维权组织“公众知识”主席吉恩，基梅尔曼所言：“这是朝着解决关于如何管理互联网这一重要国际纠纷的正确方向所迈出的一步。”美国最大的电信运营商之一——韦里孙通信公司(英文：Verizon)也发表声明说，把权力成功移交给现已成熟的多方利益攸关体系是促进互联网管理“及时、积极”的举措。但是与此同时，必须要指出，美国政府为移交方案设立了严格的前提条件，即移交给“全球利益攸关体”，不会接受“由政府或政府间机构主导的解决方案”，移交方案必须遵循保持互联网开放性等原则。换句话说，新方案将使得各方介入其中，对互联网实施松散的监管，这无疑让技术实力最强的美国依然能对互联网管理保持最大的影响力。 2.国家行为体网络主权崛起，互联网出现主权治理的趋势 互联网对国家安全、甚至国家主权的影响是多方面的，既包括对传统的国家主权理论的挑战，也包括在互联网条件下与国家责任紧密相关的国家管辖权问题。网络的非中心化和无边界性，使网络空间成为一个不易受主权管辖的新的领域，因此，各国都试图使用本国的法律去扩大管辖范围。[26]换句话说，网络空间的争夺最终反映的就是主权国家在网络空间的利益分配。 网络主权是国家主权在信息网络空间的自然延伸，其主要内容就是国家在网络空间行使管辖权，[27](P115－117)体现为对内和对外两个方面。对内体现为国家对其领域内任何信息的制造、传播和交易活动拥有最高权力；对外体现为国家有权决定采取何种方式，以什么样的程序参与国际信息活动，并且有权在网络空间利益受到他国侵犯时采取措施进行保护，决不允许任何外来干涉。[28](P28－80)综合来看，网络主权，指一国独立自主处理网络空间事务的权力，由网络政治、经济、文化主权和军事安全构成。主要表现为三个方面：网络最高管辖权，即国家对其网络空间内一切基础设施、软件、信息等的控制权、管理权、传播权；网络事务排他权，即国家拥有行使网络空间事务的排他性自主权，如网络犯罪司法管辖权；网络侵略的自卫权，即国家为维护网络安全而对外来侵略或威胁进行防卫的权力。[5](P59) 对于网络主权，各国存在争议。主要分为两派：一是以美国为首的互联网发达国家不承认网络主权。这是因为没有主权的领地就是技术为王，事实上就是有助于美国互联网霸权的延续和使用。另一派就是发展中国家主张将网络主权纳入到联合国框架下，具有同其他领域主权同等的国家自主权。这些国家曾联合提出“互联网管控计划”(IGP)。该计划敦促美国与其他国家的政府分享权力，要么采用一国一票的模式，要么成立包括某些特权政府的集团或俱乐部。[29]近年来，网络主权之争日趋尖锐，各国之间的裂痕越来越明显。最为典型的例证是，在2012年底召开的国际电信世界大会(WCIT－12)上，发展中国家提出将互联网置于由主权国家主导的国际电信联盟(及联合国)管辖之下。然而这些主张遭到美国等少数国家的强烈阻挠，最终不了了之。对此，有评论家一针见血地指出：“迪拜(WCIT－12的举办地)过后，似乎只剩下两极的世界——大部分发展中国家(除印度外)已经选择了网络主权者的阵营。WCIT实际上变成了西方对抗其余所有国家的战场。” 总之，网络主权已经是大势所趋。一方面，各国关于网络主权的主张越来越明确。2013年11月5日，中国代表在第四届全球网络空间合作峰会上指出，主权国家是维护网络空间秩序的主体，尊重网络空间国家主权，是维护网络空间安全的重要前提。中国政府于2014年5月明确提出“网络安全是国家安全的一部分，属于国家主权”。印度于2014年4月17日提出了将“互联网(Internet)”改名为“平等网(Equinet)”的建议。以示互联网尊重平等的要求。[30]另一方面，互联网领域的“脱美”合作进程也在加速。2014年2月19日，法国总统奥朗德在巴黎会晤了造访的德国总理默克尔，探讨加强法德两国互联网合作，[31]以及建立绕开美国体系的欧盟网络体系的问题，保护网络数据安全已经成为欧盟国家合作的重要议题。为了保证互联网数据免受美国监控。巴西与欧盟之间将横穿大西洋底铺设价值1.85亿美元的海底电缆。这项工程将于2016年底完成。[32] 五、结论 前面分析了互联网治理过程中的三重性特性，在此基础上，本文得出互联网治理机制变迁的一般规律，即互联网治理发展的：信息互联—网络安全—国家主权。在这三个阶段(或称形态)中，互联网治理的权力结构体现为：霸权治理，全球治理VS霸权治理，主权治理VS霸权治理。 互联网治理经历了互联——安全——主权的阶段(形态)。信息互联、网络安全、国家主权分别代表了互联网治理关注的不同内容。所谓信息互联是指在互联网发展初期，所有接入互联网的节点都是为了能够贡献数据、共享计算机资源，这种信息互联就是为了实现信息在全球范围内的自由流动。这个阶段中所有互联网治理的目的就是为了促进互联网在全球普及，让更多国家接入互联网，让更多的人享受互联网带来的便捷。而网络安全是指网络系统的硬件、软件及其系统中的数据受到保护，不因偶然的或者恶意的原因而遭受到破坏、更改、泄露，系统连续可靠正常地运行，网络服务不中断。网络安全从其本质上来讲包含两个层面：基础设施安全以及网络上的信息安全。[33](P20－24)而所谓互联网国家主权是国家主权在信息网络空间的自然延伸，其主要内容就是国家在网络空间行使管辖权。在网络环境中，由于一国公民的行为空间有了新的扩展，与此相应，国家主权概念也有了新的内涵。但是，利用互联网对国家主权进行攻击的主体也很难确定，同样主权国家应承担相关责任的标准很难确定。
它们三者之间的关系是：首先，这三个阶段依次递进，前一个是后一个的基础。信息互联发展到一定阶段才会出现网络安全问题，而当网络安全问题越来越严重时才会出现国家主权问题。这种递进实现了从经济自由选择向高级政治的转变。其次，后一阶段内容出现之后，前一阶段内容继续存在。也就是说，互联网的信息互联功能是其基本功能，互联网发展中的任何阶段都要考虑到互联网的互联互通。离开了这项功能，互联网就失去了存在的意义。而网络安全中包含着很多问题，国家主权问题是网络安全的极端形式。最后，考虑到各国互联网发展水平的不一样，以及全球互联网整体技术的不同，每个国家在这三个阶段经历的时间可能会不一样。比如，美国是互联网发源地，其经历的阶段(形态)是最完整的；而对于中东地区，如叙利亚、伊朗等国，由于“茉莉花革命”的影响，他们对于互联网治理的关注一下子跃升到国家主权阶段，要知道在2007年以前，这些国家互联网的信息互联程度还很低。 收稿日期：2014－05－08
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