从双重管理到规范发展——中国社会组织发展的制度环境分析，本文主要内容关键词为：中国社会论文,组织论文,制度论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，伴随着行政管理体制改革和政府职能转变的深入，我国社会组织逐渐发展壮大，其参与公共治理的功能和作用日益受关注。社会组织在一定范围内弥补市场和政府的不足，在社会公共服务提供、倡导社会公益方面发挥着拾遗补缺的功能，对释放社会活力，有效发挥社会自治功能起到重要的促进作用，并日益成为公众参与社会管理、实现社会良性治理的重要载体。但当前制度环境中也存在许多阻碍社会组织健康有序发展的因素，不利于社会组织的功能的发挥和公共治理结构的完善。
一、社会组织发展环境的变迁
(一)政治经济体制改革释放的制度空间
建国初期，百废待兴，国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权，个人必须通过国家的制度安排，即单位制度、户籍制度和身份制度来获取生存和发展的各种资源。这种与计划经济体制相应的社会结构，使得改革开放前的中国具有明显的“强国家、弱社会”的特征。社会组织，尤其是与政府没有任何依附关系的草根民间社会组织几乎没有任何自我发展的空间与环境。“文革”期间，受当时的政治环境影响，社会组织发展基本处于停滞状态。
改革开放后，经济体制改革为社会组织的产生创造了现实的经济条件。市场经济体制改革，将原来单一的国家和集体所有制结构变为以国家、集体公有制为主体，其他所有制并存的多种所有制形式，极大地释放了社会活力，为社会组织的蓬勃发展奠定了经济基础。计划体制时期，城市中的个人依附于单位组织，单位依赖于国家，国家也有赖于单位组织控制和整合社会。随着城市经济体制改革的深入，单位制度逐渐弱化，国家与社会的关系面临重构。一方面，游离于单位制度之外的个体户、私营企业主需要一种新的沟通方式联结起来，以维护自己的利益；另一方面，市场中需要一种新的方式来维护市场秩序，政府需要一种新的组织方式来沟通政府和社会，减少社会管理的成本。
当前，伴随着行政管理体制改革和政府职能的转变，政府与市场、政府与社会的关系重新调整，为社会组织的发展提供了更为广阔的空间。政府转变职能的根本涵义是权力下放，在此过程中产生了大量沟通政府和市场的行业协会等中介组织，进一步促进了民间组织的发展，壮大了民间组织的力量。近年来，中国的社会管理体制改革有新的突破和实质性的进展，党和国家日益重视社会组织在参与社会管理、提供公共服务方面的作用，为社会组织发展提供了相对宽松的政治空间和更为广泛的社会基础。
(二)社会组织管理体制的历史沿革
社会组织管理体制是指一个国家通过立法创设或认可的对社会组织进行制度化管理、控制与协调的整个体系，是构成社会组织发展制度环境的重要方面。新中国成立后，我国社会组织发展经历了从建国初的清理整顿到“文革”期间的“瘫痪”和改革开放以后迅速发展的曲折过程，社会组织管理体制上也历经从清理整顿、分级登记，到多头管理，再到归口登记、双重负责、分级管理的不同历史阶段(见图1)。
1.清理整顿，分级登记阶段。建国初期，为了对旧社会遗留下来的各种社会团体进行清理整顿，政务院于1950年9月颁布了《社会团体登记暂行办法》。该办法规定全国性的社会团体向内务部申请登记，地方性的社会团体向当地人民政府申请登记，这样就确立了社会团体“分级登记”的原则，登记管理机关集审批权和管理权于一身。为了更好地实施该办法，内务部于1951年颁布了《社会团体登记暂行办法实施细则》。但是这两个法规仅规定了社会团体登记管理的程序和办法，没有日常管理的相关条款，在完成清理整顿任务后，这两个法规基本上被弃用。
图1 建国后中国社会组织监管体制变迁历程
2.多头管理，野蛮生长阶段。1969年1月，主管社团工作的内务部被撤销，其主管的大部分工作由财政部、公安部、卫生部和国家计委承担。社会团体的管理工作进入多部门管理的状态，许多从内务部分立出来的部门都可以审批和管理社团。多头管理造成了社会团体注册登记和日常管理的混乱，各级政府部门都在审批社团，甚至出现了社团审批社团，以及未经批准，自行成立的情况。1978年2月，国家民政部成立，但社团管理格局并没有随之改变，之前内务部的社团管理权限实际上分散至包括民政部在内的各部门，未设立统一的管理机关，这导致合法社团和非法社团呈现出多头管理、野蛮生长的态势。
3.双重负责，分级管理阶段。改革开放后，民间组织发展进入一个蓬勃发展的阶段，组织类型、活动领域等方面呈现出许多新的特点。此外，由于没有统一的登记管理机关，以至出现了重复组建、多头审批、管理混乱等一系列问题。为完善社团管理体制，国务院于1989年10月颁布了《社会团体登记管理条例》，把社团登记管理和相应的处罚权集中于民政部，并在1988年政府机构改革中，在民政部内设社团管理司，专门负责此项工作。该条例确定了“双重负责，分级管理”的管理体制，确定民政部门是登记管理机关，相关政府部门作为业务主管部门。此外，该条例还对社会团体的成立条件、登记程序、活动原则和监督管理内容等作了明确规定。在此前后，国务院还颁布了《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》等一些针对特殊社会团体的法律规定。民政部和有关部委相继颁布了大量的行政规章和规定，由此构成了这一时期民间组织管理的法律框架。
4.归口登记、双重负责、分级管理阶段。1989年《社会团体登记管理条例》颁布后，社会团体的登记管理工作得到进一步规范，但存在一些社会团体内部管理、财务管理制度不规范，借公益之名，从事营利性活动，为组织或个人牟取私利；有的受西方敌对势力影响，成为影响我国政治、社会稳定的隐患。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅于1996年下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，提出对民间组织实行归口登记和双重管理体制。国务院于1998年10月颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和新修订《社会团体登记管理条例》，进一步确立了归口登记、双重负责、分级管理的“双重管理”的体制。
二、中国当前社会组织发展的制度环境
经过多年的实践，我国社会组织管理体制，在规范社会组织有序运行，防范政治风险方面发挥了较大作用，但在实践当中存在问题也越来越突出。
(一)社会组织“双重管理”模式
1998年修订的《社会团体登记管理条例》和颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》构成了我国现行民间组织监管体制的基本框架，即“双重管理”模式。该模式的主要特点可以概括为“归口登记、双重负责、分级管理、限制竞争、选择性扶持”。
(1)“归口登记”，是指根据1998年《社会团体登记管理条例》等相关文件，除法律、法规规定免于登记外，所有社会团体、民办非企业单位由县级以上各级民政部门统一登记，颁发《社会团体法人登记证书》。经合法登记的社会组织，有了法人地位，具备民事主体资格，依法享有民事权利，承担民事义务。免于登记的团体包括三类：(1)参加中国人民政治协商会议的八大人民团体；(2)由国务院机构编制机关核定，并经国务院批准免予登记的团体。(3)机关、团体、企事业单位内部经本单位批准成立，在本单位内部活动的团体。
(2)“双重负责”，又称双重管理，是指对民间组织的登记注册管理及日常管理实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的体制。根据《社会团体登记管理条例》规定，民政部门是社会团体的登记管理机关，负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案；对社会团体实施年度检查；对社会团体违反条例的情况进行监督检查，对违反条例的行为给予行政处罚。同级政府有关部门或政府授权的机构，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。业务主管单位负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责社会团体年度检查的初审；协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为等(《民办非企业单位登记管理暂行条例》也有相应规定)。
(3)“分级管理”，是根据社会组织按照其开展活动的范围和级别，实行分级登记、属地管理。《社会团体登记管理条例》第七条规定：“全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。”相应的，业务主管单位对社会组织实行职能归口管理，要求相关业务范围内的政府部门作为社会组织的业务主管单位，这说明业务主管单位与社会组织的关系，不仅是行政管辖的地域范围和级别相适应，而且是职能相关，二者在业务范围上存在一致性。但由于业务主管单位与社会组织的业务相关性过强，使得政府部门对社会组织控制增强，其活动的自主性降低。
(4)“限制竞争”，即非竞争原则，为了避免社会组织开展竞争，禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的社会组织，这一原则在1989年的《社会团体登记管理条例》中得到确立，该条例第十六条规定：“在同一行政区域内，不得重复成立相同或者相似的社会团体。”这在1998年新的《社会团体登记管理条例》中得到保留，该条例第十三条规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准。”这一原则在《民办非企业单位登记管理暂行条例》中得到进一步确认。此外，有的地方民政部门还主动将其认为业务上重复或者没有必要存在的社团予以撤销或者合并。这一原则体现了政府对社会组织的发展的严格限制，政府对社会组织的登记成立有很强的控制权。
(5)“选择性扶持”。政府对社会组织进行严格管理的同时，通过制定法规及相关政策给社会组织的发展提供支持，主要包括税收减免，经费、场地、人力支持和扩大宣传等。这为社会组织发展提供了支持，但也造成了社会组织对政府的依赖性增强，强化了政府对该类社会组织的控制。能获得选择性扶持的社会组织，大多由政府创建或直接由政府机构转变而来的，与政府关系密切，得到来自政府的特殊照顾，包括经费、人才、信息等方面的资源倾斜，但同时受政府的支配和控制，人事权和财权受政府制约。
(二)政府对社会组织的管理环节
1.社会组织成立登记
当前，中国社会组织要取得合法身份，首先需要通过政府民政部门的登记注册。根据现行相关条例规定，成立社会团体，在会员数量、办公场所、资产状况方面需要满足一定的要求。此外，在成立登记的程序上也比较复杂(见图2)。
图2 中国社会组织登记注册的一般程序
2.对社会组织的日常管理
对社会组织的日常管理表现为业务主管单位和登记管理机关的分工协作关系。日常管理中，主要分为监督管理和行政处罚两项内容。在监督管理中，登记管理机关和业务主管单位各司其职，共同承担对社会组织的检查、监督和评估工作，社会组织也履行相应的义务，比如向社会公布财务报告，接受审计机关审查等。一般而言，对已在民政部门登记注册的社会组织实施年度检查，是对社会组织进行日常监督管理的重要手段，主要包括两个方面：一是对社会组织所开展的活动进行年度检查，二是对社会组织的财务状况进行年度审计。但在具体的实施过程中，年检工作在许多地方流于形式，工作报告常常在往年的基础上加工修改后提交，登记管理机关的监督工作不到位，使得许多社会组织在实际的项目运营和资金使用中不规范，损害公共利益。
在对社会组织具体的管理环节中，注册登记、日常管理、注销登记等环节，都伴随着政府部门管理职能的履行。可以说，中国目前对社会组织的管理模式是以政府为中心，以控制社会组织活动范围，防范政治风险为导向的，对社会组织的健康发展产生阻碍。
(三)当前社会组织发展面临制度环境障碍
1.法律制度不健全
中国社会组织的法律环境是其生存和发展的基本依托，在影响中国社会组织生存发展的诸要素中，法律法规不健全、不规范是最具根本性的问题。从理念来看，目前的法规，取向是对民间组织实行严格管理、分类控制、限制发展，而不是创造条件、促进发展、保障结社自由。从法律位阶来看，至今没有一部全面、通用的规范结社活动的基本法律。现有法规以国务院行政法规和部委规章为主，存在位阶低、体系不健全等问题。从法规的执行层面来看，民间组织的准入制度门槛过高，条件苛刻，程序复杂，对民间组织实施限制竞争、限制规模的政策。此外，在有关民间组织的法律地位、组织机构、业务活动范围、权利和职责、经费筹集使用、税费待遇、工资保险、管理体制等方面缺乏准确的法律规范，使民间组织的发展遭遇到“合法性困境”。
2.社会组织管理体制僵化阻碍社会组织发展
以政府为中心的管理模式符合特定时期政府管理和维护政治稳定的需要。但目前来看，这种管理模式成为社会组织发展壮大的限制性因素，甚至进一步对调整国家与社会关系，推进政治体制改革，建立合理的公共治理结构，以及中国公民社会的发育成长产生障碍。
(1)社会组织发展遇到瓶颈
近年来，在分类控制性取向的社会组织监管模式下，中国社会组织增长速度持续走低，整体增速创造历史新低(见图3)。
图3 2001-2010在民政部门登记注册的社会组织发展状况
数据来源：2002-2009年《民政事业发展统计报告》，2010年《社会服务发展统计报告》
截至2010年底，全国在民政部门登记注册的社会组织共有44.6万个，比2009年增加1.5万个，增速为3.5%，同比下降0.6个百分点。许多社会组织游离于政府管理体制之外。目前中国存在大量非法人型的社会组织，这些组织在数量上非常庞大，但都没有纳入现有的制度框架，得不到应有的规范和扶持。一方面由于目前社会组织在登记注册环节中，注册资金、会员数量等方面存在较为严格的准入条件，使得许多草根的社会组织难以获得登记审批。另一方面，在非竞争原则指导下，政府对新成立的社会组织审查程序更加严格，对与现有社会组织业务范围相同或相似的新成立社会组织不予登记，只有少部分的社会组织能与政府建立业务指导关系，获得基本的登记条件。
(2)社会组织结构离散化
西方国家经验表明，社会组织不仅面向具有公共参与诉求的基层民众，而且涉及特定公共利益的问题，应当形成多元化的参与者，共同致力于更大范围地维护共同利益。但现有的双重管理模式更趋向于将社会组织离散化。条块分割、分级属地的管理模式下，社会组织需要与具有相应行政级别和业务范围的政府部门形成业务指导关系，这使得社会组织的层级结构、运行模式、活动范围与政府的内部管理体制存在很强的相关性，阻碍了不同地域、不同层级的社会组织之间的联系。
(3)社会组织的“公益失灵”
社会组织作为特定公共服务的提供者，也是公共利益的维护者，尤其是在特定民众利益受到侵害的情况下，更需要这些组织提供各种援助和救济。但现实中，社会组织由于在运作过程中的不规范，组织行为偏离组织使命，造成公共责任流失，组织的公信力受质疑。现有管理体制对社会组织在财政、人事方面的干预，束缚了社会组织的创新发展，难以培养出专业化的能力。此外，社会组织的专制和腐败，与现有的管理体制赋予社会组织的垄断地位相关，一些社会组织一定程度上承担了政府职能转变过程中转移出来的权力，而在行使权力的过程中缺乏相应的监督。
三、社会组织制度环境变革的创新
近年来，社会组织的发展日益受到党和政府的重视，“十二五”规划提出加强社会组织建设，坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。这在国家层面为社会组织未来改革发展方向定下了基调。一些地方也在纷纷探索社会组织的登记管理、培育扶持改革，成效显著，为中国社会组织发展制度环境的改良提供了有益的经验。
1.广东省：率先全面突破双重管理体制的束缚
广东省以行业协会的管理体制改革为出发点，探索社会组织管理体制的综合改革，为社会组织发展创造宽松、广阔的制度空间。
2006年2月，中共广东省委、广东省人民政府发布《关于发挥行业协会商会作用的决定》提出了保护行业协会的自主权，政府对协会的管理是指导和监督的作用，要由控制型转向培育服务型，并加强对行业协会、商会行为的事后监督，而不直接干预其内部运作。2006年3月1日，我国第一部关于行业协会的地方性法规——《广东省行业协会条例》正式实施。“业务主管单位”改为“业务指导单位”，弱化了业务主管单位对行业协会的控制，意味着广东将逐步由双重管理体制转变到“准一元”管理模式(见图4)。“准一元”管理模式解决了原来因找不到业务主管单位而无法登记的问题，同时《条例》适度引入了竞争淘汰机制，促进行业协会的健康发展。
图4 广东省探索社会组织监管的“准一元”模式
2011年底，广东省政府《关于广东省进一步培育发展和规范社会组织的方案》明确提出，从2012年7月1日，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织可以直接上民政部门申请登记成立。“准一元”模式的适用范围得到扩大。该方案是迄今为止，国内在登记管理制度方面最大的探索。
2.上海：政府与社会合作共建民间组织的综合培育模式
上海在搭建政社合作平台，实现政府与民间组织的有效沟通、良性互动方面，进行了积极探索。
2002年1月，上海市政府成立行业协会发展署，负责统筹全市行业协会、市场中介组织发展，协调协会与政府、市场之间的关系，承担部分行业协会市场中介的管理事务。2002年8月，上海市普陀区长寿路街道成立了全国第一家社区民间组织服务中心，实施民间组织的枢纽式管理。上海市通过市民中心、民间组织服务中心和街道社会组织联合会等政府与民间组织合作的新型工作平台，实现政府与民间组织的良好沟通和合作。2004年6月，上海市将行业协会发展署改组为上海市社会服务局，主要职能之一是负责行业协会的发展规划、政策制定、协调管理等。社团管理局负责行业协会的设立、变更、注销的登记和备案，对行业协会实施年检和监督评估。业务主管单位则依法对行业协会的相关活动进行指导和监督。从而形成了社团登记机关、社会服务局和业务主管单位的“三元”管理体制(见图5)。
图5 上海市对行业协会监管的“三元模式”
此外，上海市政府还积极探索建立对社会组织的培育扶持政策支持体系，包括对社会组织的直接资助补贴、建立社会组织孵化基地、政府向社会组织购买公共服务和公益项目招投标、优化社会组织发展的整体环境等。培育机制开始突破单一的政府行政模式，走向政府与社会共同扶持的综合支持模式。
四、总结与讨论：中国社会组织制度环境变革的方向及路径选择
在控制型取向的双重管理时代，登记管理制度基本上成为了社会组织监管体制的全部。为了在发展市场经济，促进社会建设的过程中更好地发挥社会组织的积极作用，政府需要变革现有的对社会组织的行政控制体制，在承认社会组织的功能和作用的同时，逐步构建分类监管、资源引导和行为控制的新型管理体制。
根据当前中国组织自身发展状况和制度环境，国家应该分步调整改革双重管理体制。第一步，整合地方层面对双重管理体制的改革创新举措，改革现行的社会组织登记许可制度，借鉴英国对社会慈善组织的认定、登记和监管制度，在对我国民间组织进行科学分类的基础上。构建“备案注册—登记认可—公益认定”的三层准入制度。在这方面，十二届人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中提出，行业协会商会、科技类、公益慈善类、社区服务类社会组织可以直接向民政部门登记，表明国家层面的社会组织管理体制改革又向前迈进了一步。第二步，随着社会组织法律制度环境的不断完善，以及社会组织全方位的监管体系的建立，逐步推动双重管理体制转化为一元化的登记制和备案制，同时需运用多种政策工具引导民间组织健康发展，并着手构建多元化的立体监督体系，形成法律约束、政府监管、社会监督、行业自律相结合的监管体系。社会组织管理机构应该推动成立不同门类、不同层次、不同功能的民间组织联合会或社会组织联盟，充分发挥民间组织的自律自治功能，利用民间组织自身力量来监督规范社会组织的良性发展。
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