以制度创新推进党风廉政建设主体责任的落实，本文主要内容关键词为：党风廉政建设论文,制度创新论文,主体论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1002-6924(2016)04-024-028 中共十八届五中全会围绕实现“十三五”时期的发展目标提出：“创新是引领发展的第一动力。必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。”[1]这一思想为全面从严治党和党风廉政建设责任制建设，提供了重要遵循，也为进一步推进党风廉政建设主体责任的落实指明了方向。本文拟从理论与实践相结合的视角，围绕制度创新推进党风廉政建设主体责任的落实，深入探讨其科学内涵、分析其理论依据与现实需要，进而探索以制度创新推进党风廉政建设主体责任落实的具体路径。 “制度创新”既是创新的一个重要内容，又是创新的一种典型形式。它有狭义和广义之分。狭义的“制度创新”主要是就经济学范畴而言的，其基本含义是指制度对经济发展的影响，强调制度创新对于推动经济稳定发展与增长的重要作用。广义的“制度创新”则是一个社会关系范畴，除了涉及经济领域的制度创新，还包含社会其他领域，以及政党的制度创新。本文涉及的“制度创新”亦是广义层面而言的，其基本含义是指在人们一定的社会生活条件下，通过创设能有效激励人们行为的新制度以促进社会的持续发展。具体来说，“制度创新”是人们指根据时代与形势的发展变化对现实关系的一种调整，是“破”与“立”的有机结合，一方面，它包含着对旧秩序的否定，要求废除那些存在着严重弊端的、不适合需要的旧制度或体制；另一方面，它包含着对现有制度的改革与发展，要求对那些虽合时宜，但还不够健全和完善的旧制度进行改革与完善。制度创新的核心内容是支配人们行为和相互关系的社会政治、经济和管理等制度的革新，其直接结果是激发人们的创造性和积极性，推动社会的进步。这就要求，制度创新必须立足新的时代条件，面对新情况、新矛盾、新问题，废除不合时宜的旧制度，改革现有制度的缺陷与弊端，同时探索构建新制度，从而使制度体系更加完善，制度结构更加优化，制度功能更加健全。可见，制度创新的积极意义不仅在于，它可以不断积淀和持续激励创新活动，而且可以进一步以制度这一固化的形式体现创新活动的成效。 党风廉政建设主体责任是党风廉政建设责任制之“两个责任”①的重要内容。简言之，它是指党风廉政建设责任制的落实中，党委要承担主体责任。具体来说，党风廉政建设主体责任可以从责任内容及其基本要求、责任构成和责任追究三个方面来把握其科学内涵。就责任内容而言，它主要有四个方面：一是政治责任。即指各级党委对党风廉政建设工作应该尽到思想上重视，行动上落实的责任。二是法定责任。即指《中国共产党章程》、《中国共产党党组工作条例(试行)》所规定的党委应当承担的党风廉政建设责任。三是首要责任。即指各级党委在党风廉政建设中要承担首要责任。四是直接责任。即党委对党风廉政建设工作要亲自抓、直接抓，没有抓好或出了问题，党委要承担直接责任。与这些责任内容相适应，党风廉政建设主体责任的基本要求是：选好用好干部；坚决纠正损害群众利益的行为；强化对权力运行的制约和监督；领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题；党委主要负责人要当好廉洁从政的表率。[2]就责任构成而言，党风廉政建设主体责任不是某一方面的单一责任，而是一个完整的责任体系，它由集体责任、第一责任和领导责任构成。其分别指在党风廉政建设责任制中，党委领导班子要负集体责任，党委书记要承担第一责任，分管领导班子成员要负领导责任。[2]它们共同构成党风廉政建设主体责任的完整责任体系。就责任追究而言，党风廉政建设主体责任是指如果党委对党风廉政建设工作落实不到位，甚至失职，就要按照党内法规，就责任构成中的相应组成部分(即集体责任、第一责任、领导责任)、相应的责任内容(即政治责任、法定责任、首要责任和直接责任)和基本要求，追究其主体责任，使相应的责任主体受到应有的党内法规的处罚，如若涉及违反国家法律，则移送司法机关依法处理。 党风廉政建设主体责任的落实是指党委在党风廉政建设中要全面落实责任制，积极发挥党委主体责任的作用，明确党委主体责任的具体内容和构成体系，厘清主体责任的具体边界，制定并实施切实可行的责任追究制度。 以制度创新推进党风廉政建设主体责任的落实，是指在当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂的形势下，要以制度创新为重要抓手，立足新的时代条件和全面从严治党的中心任务，进一步推进党风廉政建设主体责任的落实，一方面废除那些有严重弊端的、不合时宜的旧制度；另一方面改革现有制度的缺陷与弊端，探索构建更加完善的党风廉政建设主体责任制度，制定落实主体责任的实施细则，改革和完善党委常委会和行政办公会议的议事规则，以及干部选拔任用、人事调配和述职述廉等一系列规章制度，以制度创新来推进党委主体责任落实的制度化、规范化，使之落细、落小、落实。 以制度创新推进党风廉政建设主体责任的落实，符合马克思主义唯物史观的基本要求。马克思主义唯物史观认为，生产力和生产关系、经济基础和上层建筑这两对社会基本矛盾的运动，推动人类社会的变化和发展。而解决社会基本矛盾的根本方法之一，是通过制度创新，促进社会变革和发展。进行党风廉政建设和反腐败斗争的制度创新，就是对上层建筑领域中不适应社会发展需要的部分，做适当的调整和变革，并将这些内容以制度的形式确立下来，为推进党风廉政建设主体责任的落实提供良好的制度环境和制度依据，[2]这与马克思主义唯物史观的基本要求是一致的，也充分体现了我们党对党风廉政建设规律的深刻把握和对人类社会发展规律的正确认识。因为制度不仅具有根本性、全局性、稳定性和强制性的特点，而且具有约束、激励、惩罚和保障功能。正如邓小平所指出的：“制度是决定因素”[3]328“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[3]333，故此，推进党风廉政建设主体责任的落实归根结底要靠制度创新，通过改革，以创新的思路，进一步细化责任，严格责任追究，建立科学的责任划分与追究制度，废除与改革不合时宜的旧制度，构建符合发展需要的新制度，将“破”和“立”有机结合起来，以推动党风廉政建设主体责任落实的制度创新。这正是马克思主义唯物史观基本原理中，上层建筑根据经济基础的发展变化而不断进行自我调整和变革的生动体现，深刻反映了马克思主义唯物史观的基本要求与党的建设的基本规律。 以制度创新推进党风廉政建设主体责任的落实，是党的制度建设的内在要求。党风廉政建设主体责任是党风廉政建设责任制的重要内容，也是党的制度建设的题中之义。中国共产党一贯重视党的制度建设，尤为重视党风廉政建设责任制建设。新中国成立以来，特别是改革开放之后，伴随着党的制度建设步伐的加快，党风廉政建设责任制建设也不断得到加强。1998年，我党《关于实施党风廉政建设责任制的规定》(2010年重新修订)提出，党风廉政建设责任制要坚持“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”。为了落实“党要管党、从严治党”的要求，党的十八届一中会提出“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任”，这是党的文件中第一次明确提出“党风廉政建设主体责任”的概念。2014年1月，习近平总书记在十八届中纪委第一次全会上，明确提出了党委主体责任的基本要求，强调：“要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究，不能让制度成为纸老虎、稻草人。”[4]。适应形势和任务的发展变化，党风廉政建设主体责任的落实，要以制度创新为抓手，着力厘清责任边界、明确责任内容、强化责任考核、严格责任追究，把落实好主体责任作为当前一件大事抓紧抓实抓好，确保党风廉政建设责任制和党的制度建设得到加强。 以制度创新推进党风廉政建设主体责任的落实，是全面从严治党的重要保障。众所周知，制度带有根本性，落实党风廉政建设主体责任，实现全面从严治党，归根结底要靠制度建设。而制度创新既是制度建设的内在要求，又是制度建设的外在体现，它是落实党风廉政建设主体责任、实现全面从严治党的重要保障。当前，世情、国情、党情发生重大变化，我国改革进入深水区和攻坚期，党风廉政建设和反腐败斗争的形势依然严峻复杂，党员干部抵御腐败的思想防线还没有筑牢，群众反映强烈的“四风”问题依然比较突出，良好的政治生态尚未构建。这些问题的解决，只有通过制度创新，总结党风廉政建设和反腐败斗争的有益经验，并将之系统化，形成一系列切实管用的制度，用“创新的制度来巩固党风廉政建设和反腐败斗争的成果。只有以制度固化党风廉政建设主体责任落实的成果，才能使制度成为党委和党员干部行为的硬约束和‘带电的高压线’，才能坚持‘老虎’‘苍蝇’一起打”[5]，严肃查处腐败分子，营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围，确保党风廉政建设主体责任的落实，从而保障党要管党、全面从严治党。 以制度创新推进党风廉政建设主体责任的落实，是应对和解决当前落实党风廉政建设主体责任中存在问题的现实需要。从“主体责任”提出至今，实践探索取得了一定的成绩，但是，依然存在着一些问题。 1.主体责任担当缺乏。其主要表现为：一是主体责任缺位。一些党委对主体责任认识不足，认为党风廉政建设主要是纪委的任务，以纪委的监督责任来代替党委的主体责任。二是缺乏担当精神。一些党委缺乏履行主体责任的自觉性、主动性和责任心，没有深刻认识到党委主体责任首先是政治责任，出了问题则把责任推给上级或下级，不敢也不愿承担责任。三是缺乏担当能力。一些党委和领导干部能力平庸，没有真本领，使主体责任落实不到位。四是缺乏担当行动。一些党委领导干部，搞无原则的一团和气，对干部普遍疏于教育、管理和监督，“老好人”思想严重，使一些干部逐步滑向犯罪深渊。 2.主体责任模糊。主要表现为：一是有些党委在制定落实主体责任的有关规定时，脱离本单位或部门的实际，照搬照抄上级文件的规定。二是对集体责任、第一责任和领导责任的责任分解不清，界限不明，即对在什么情况下应该承担集体责任、第一责任、领导责任？分别承担什么内容的责任？等等，没有进行科学的划分和具体的规定，以致出现问题时无法准确追究责任。 3.主体责任考核机制不健全。该方面的主要问题：一是考核主体单一。部分单位基本上是以上级党委这一单一的考核主体为主，对主体责任进行考核，没有吸纳群众等社会考核主体参与。二是考核标准针对性不强。在实践中，存在考核重点不突出、标准不具体等不足。三是考核方式欠科学。一些地方的考核主要是听汇报、看材料，对“民主测评”、“个别谈话”和“述职述廉”等环节往往流于形式。四是考核结果运用不力。没有真正将考核结果与干部的选拔任用、责任追究等挂钩，有些领导干部甚至还“带病提拔”，导致考核的严肃性和权威性丧失。 4.主体责任追究不力。该方面主要表现为：一是责任追究不严肃。追究责任时往往“避上就下”、“避重就轻”，大事化小、小事化了；有的以追究党委集体责任取代了追究主要领导的个人责任；有的以约谈训诫代替了通报批评。二是责任追究标准不科学。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》对主体责任追究方式有明确规定，但是，该《规定》没有进一步明确在什么情况下采取什么样的追究方式，致使追责方的自由裁量权过大，无法保证责任追究的科学性。三是责任追究的区分度不明显。实践中，由于集体责任和个人责任，主要领导责任和重要领导责任的区分度不明确，往往容易导致只注重追究党委领导干部的个人责任，而忽视了追究党委领导的集体责任。 上述问题的解决，必须以制度创新为抓手，不断完善、积极构建落实党风廉政建设主体责任的制度。 制度创新是一个复杂的、长期的系统工程。当前，以制度创新推进党风廉政建设主体责任的落实，要以提高党委的认识为思想基础，以厘清主体责任的责任清单为基本前提，以构建科学的主体责任考核评价与责任追究制度为中心任务，以完善主体责任的党内监督制度为关键环节。 1.以提高党委的认识为思想基础。以制度创新推进党风廉政建设主体责任的落实，首先应当加强思想教育，提高党委对以制度创新推进党风廉政建设主体责任落实的认识，夯实其思想基础。 从本质上来看，制度既是一个规范范畴，又是一个历史范畴，制度的确立有助于通过规范人们的行为来维护特定的社会秩序。制度创新是一个制度变迁的过程，是制度体系不断发展完善和不断科学化的过程，而制度理念与制度意识的更新则是制度变迁的前提。同时，制度的有效性还会受到制度执行者及其遵守程度的影响。如果由于人们缺乏制度自觉，致使好的制度无法正常执行，将会严重损害制度的权威性，那制度创新也就会失去其原本的意义。故此，以制度创新推进党风廉政建设主体责任的落实，就要增强党员干部制度意识与制度自觉，通过加强思想宣传与教育培训活动，将制度意识根植于党员干部的思想之中，形成党员干部自觉在制度和规则范围内活动的观念与意识。 当前，针对少数党委对落实主体责任认识不足的状况，党委应以党风廉政建设“两个责任”的落实为中心内容，把学习贯彻两项党内法规和“四种形态”精神作为担当和落实好主体责任的主要抓手，采取集中培训、专题讲座等方式，让广大党员干部特别是党员领导干部牢记廉洁自律要求，熟悉纪律处分规定，着力解决对党风廉政建设和反腐败斗争严峻复杂形势不清醒、对主体责任的科学内涵不了解、对落实党委主体责任行动不积极等问题，为以制度创新推进主体责任的落实奠定思想和知识基础。 2.以厘清主体责任的责任清单为基本前提。以制度创新推进党风廉政建设主体责任的落实，要以厘清主体责任的责任清单为基本前提，进一步细化主体责任内容，将党委应负的集体责任、党委书记要负的第一责任、分管领导必须承担的领导责任区分开来，[2]让党委深刻地认识到，落实主体责任，不仅仅是党委“一把手”的事情，党委领导班子的每个成员都是责任人。 该责任清单内容主要有：一是党委的集体责任，具体包括：制定廉政工作计划和目标的组织领导责任；加强廉政思想教育的责任，加强对权力监督制约的责任；维护群众利益的责任；支持和保障纪检监督机关工作的责任；加强对党风廉政建设责任制的检查考核与追究的责任。二是党委书记“第一责任人”的责任，具体包括：党委书记要做到“四个亲自”②的领导责任；要将党风廉政建设责任制落实的责任；要加强党风廉政宣传教育的责任；要加强对下级党委履行主体责任的监管的责任；做廉政表率的责任。三是党委(党组)领导班子的领导责任。具体包括：对党风廉政建设工作定期研究、部署和检查的责任；对分管部门加强党风廉政建设和廉政风险防控的指导责任；对分管部门及其负责人进行廉洁教育和提醒的责任；管好自己、亲属和身边工作人员的监管责任。 3.以构建科学的主体责任考核评价与责任追究制度为中心任务。建立科学的主体责任考核评价制度，必须紧密结合履行主体责任的实际情况，确定科学的考核内容和考核方式，制定科学的考核评价指标，以此激发各级党委履行主体责任的内在动力。当前，就考核标准而言，要根据主体责任的具体内容和基本要求，结合实际，突出考核的重点环节。在具体考核上，必须从主要对重点单位考核向考核全覆盖转变、由年终集中考核向日常动态考核转变、由上级考核为主向多主体考核转变。在主体责任评价制度方面，除了已有的评价规定之外，当前尤其有必要引入群众评价，建立主体责任的社会评价制度，让群众对党委履行主体责任的状况进行监督和评议，同时，加大群众满意度测评、网络调查等社会评价结果在考核中的权重，以增强对主体责任落实情况考核评价的广泛性和科学性。 科学的责任追究制度，是落实党风廉政建设责任的最后一道防线。通过建立和完善主体责任的责任追究制度，对执行党的路线方针政策不力，管党治党主体责任缺失、监督责任缺位、“四风”和腐败问题多发频发，选人用人失察、任用干部出现问题，巡视整改不落实的，都要科学、严肃问责追究，形成履行主体责任的倒逼机制。在追责时，要注重运用法治思维和法治方式，完善责任追究的程序性制度，防止问责被滥用，使问责程序规范化、制度化，确保被追责领导干部的合法权益。 4.以完善主体责任的党内监督制度为关键环节。以制度创新推进党风廉政建设主体责任的落实，尤其要完善主体责任的党内监督制度，这是保障主体责任得到落实的关键环节。这一制度主要有：一是主体责任“双通报”制度。具体是指各级党委及其主要负责人每年底前，以书面形式，分别向上一级党委和纪委、民主党派和党外人士报告本年度履行主体责任的情况，主动接受他们的监督。二是主体责任全委会述廉制度。该制度由党委主要负责人每年向党委全会报告本人履行主体责任和个人廉洁自律等情况，由全委会委员进行现场质询和测评，以督促党委主动履行好主体责任。三是主体责任专项巡视制度。这项制度是指由上级党委每年定期对地方党委在履行主体责任方面的工作进行专项巡视，调查和了解情况，广泛听取党内外群众的意见，及时发现存在的问题，督促地方党委认真履行主体责任。四是主体责任专题民主生活会和约谈制度。通过召开主体责任民主生活会，班子主要负责人对履行主体责任情况进行专题汇报，与会人员进行点评，以便及时发现领导班子成员在廉洁自律方面的苗头性、倾向性问题。主体责任约谈制度则是由上级纪委负责人不定期约谈被发现问题的主要负责人及其当事人，通过谈话提醒，及时向他们传递压力，把监督关口前移，以促进其履行主体责任，这是一种把党内监督和思想教育结合起来的党内监督制度。 注释： ①“两个责任”是指《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”。 ②“四个亲自”是指党委书记在党风廉政建设工作中，对重要工作要亲自部署，对重大问题要亲自过问，对重要环节要亲自协调，对重要案件要亲自督办。