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城镇化成为2013年开年之际备受关注的热点话题，其路径安排也成为专家学者热议的焦点。城镇化是人类社会经济发展的必然趋势，是社会文明进步的重要标志。然而，我们到底需要什么样的城镇化?在借鉴西方发达国家实现城镇化的经验和中国特色城镇化道路的实践中，我们对城镇化的认识也不断深化。目前中国经济面临着一定的发展瓶颈，而在经济转型的大背景下，新型城镇化之路更是影响未来中国命运的战略选择。
“城市化”还是“逆城市化”
“中国的城市化与人类的新技术革命，是21世纪初期对世界影响最大的两件事情。”诺贝尔奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨如此论断，恐怕首先基于中国城市化对中国乃至世界的经济影响。
所谓城镇化是指人口向城镇集中的过程。这个过程表现为两种形式，一是城镇数目的增多，二是各城市内人口规模不断扩大。它伴随有农业活动的比重逐渐下降、非农业活动的比重逐步上升；人口从农村向城市逐渐转移这一结构性变动；也包括有城市经济社会的进一步社会化、现代化和集约化。
知名经济学家张曙光曾在一次“地产领袖年会”中指出，世界经验已证明城市化是经济发展的必然趋势。一方面因为城市化的过程是资源重新配置、经济结构提升的过程。另一方面，城市化过程也是人民收入提高的过程。由此，城市化是世界上经济发展的共同过程，而这个过程就是经济增长的过程。
借鉴发达国家的城市化进程，同经济发展的结果是一致的。据《国际统计年鉴》，截至2001年的城市化水平指标：美国77.4％，德国87.7％，英国89.5％。世界上国民生产总值排在前列的国家，也是城市化指标居于前列的国家。
近年来，我国城镇化快速发展，大大拓展了经济发展和就业空间，促进了经济繁荣和社会进步。据国家统计局统计，近几年我国城镇化进程加快，已步入快速发展期。城镇人口从1978年的1.7亿增加到2011年的6.9亿，30多年来增加了5亿人，其中有相当数量是进城的农民工。城镇人口的比重由1978年的17.9％提高到2011年的51.3％；农村人口比重由82.1％下降到48.7％。2011年，城镇人口达69079万人，比上年增加2100万人，城镇人口比重达到51.27％，与上年相比，上升1.32个百分点；乡村人口65656万人，减少1456万人。城镇人口比乡村人口多3423万人。
世界城镇化历史表明，城镇化具有明显的阶段性特征，城镇化率处于30％-70％之间是城镇化中期阶段，发展速度相对较快。十六大以来，我国城镇化发展迅速，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增长2096万人。
然而，一个不能不引起注重的事实是，早已实现了城市化的英、美、德等西方发达国家，却发生了城市化的逆向回归。对此，有专家称为城市的郊区化趋向或者叫城市的郊区化。一些西方发达国家，在城市化大面积演进的过程中，由于交通拥挤、犯罪增长、污染严重等城市压力日益增大，城市人口开始向城市郊区乃至农村流动，市区出现“空心”或“空城”，以人口集中为特征的城市化由此发生逆转。
据了解，早在1920年，美国城市人口的比例就达到了51.2％，并由此成为了名副其实的城市化国家。但到了二战结束以后，美国人口向中心城市聚集的情况发生了逆转，先来到城里借经济快速发展之机淘到了“第一桶金”的成功者，纷纷向城郊或农村回迁。1970年人口普查数字表明，郊区人口已经分别超过了中心城市和乡村人口。因此，英国作家道格拉斯·亚当斯指出，“美国人已经将合众国塑造成世界上第一个郊区化国家”。
中国社科院城市与竞争力研究中心倪鹏飞分析认为，在欧美国家的城市化过程中，伴随着城市的人口不断集中，城市空间也日益拥挤，当城市拥挤不堪时，负外部效应显现，资源超负荷、犯罪率上升、交通堵塞、环境污染等问题也日益严重，人口开始分散，出现面向郊区甚至是农村的迁移。但中国目前的城镇化率刚过50％，低于新兴发展中国家60％的平均水平，与发达国家80％的城市化率差距更大。
南京大学商学院教授宋颂兴也认为，逆城市化现象是城市化发展到一定阶段之后，城市功能自我优化、减轻空间压力的内在要求和必然冲动，通常是建立在经济与城市化都发展到一定程度的基础之上。“然而，从我国目前的情况来看，显然并不具备这种条件。”
而在北京师范大学绿色经济研究所副所长赵峥看来，目前我国出现的人口的逆向流动，与其说是“逆城市化”，不如说是“半城市化”或“伪城市化”，也就是说，目前中国的一些大城市，规模是上来了，但城市化的质量不高，城市功能不健全。由此，中国的城市化尚有很长一段路要走。赵峥认为，城市群是中国城市化发展道路的必然选择，应在大城市的周边发展不同程度的中城市、小城市、小城镇，形成城市网络，把大城市的功能疏散到小城市来，最终走出“伪城市化”的陷阱。
据了解，从上世纪80年代起，一些老工业城市针对旧城衰落采取了许多振兴对策，部分城市如纽约等通过现代服务业的发展或旧城的再开发，吸引中产阶级从郊区回迁到中心城区，使中心城区经济重新焕发生机，这种现象被称为“再城市化”或“中产阶级化”。而一些学者在研究了发达国家城市人口增长的周期变动规律后认为，再城市化将是继逆城市化后，新的城市发展趋势。
对经济的拉动作用：高估还是低估
国际经验表明，消费对GDP拉动的主导地位往往在人均国民收入达到3000美元至5000美元之间得到确立并逐步加强。农村人口向城市的迁移，会产生巨大的消费累积效应。同时，城镇化还能够推动公共服务业(教育、医疗、社保、就业)、消费性服务业(商贸、餐饮、旅游)和生产性服务业(金融、保险、物流)的发展。
从我国的情况看，2011年，我国人均GDP已超过5000美元。而近年来，城镇化的加快发展已成为经济增长新的发动机。推进城镇化可以从基础设施建设和消费品市场扩大两方面消化大量工业产品。
实践表明，城镇化率的提高能带来人均国民收入的明显增长，由此可显著提高居民购买能力。同时，大量农民进城落户后，其消费倾向和消费结构将发生变化，不仅会从农产品生产者转变为农产品消费者，而且会大量增加工业品消费。此外，城镇化还可以促进产业结构调整升级。同时，城镇发展还可以增加第三产业的就业弹性和就业规模，提高服务业在产业结构中的比重。
在去年底召开的中央经济工作会议上，中国新领导层确认，城镇化是未来中国首选的经济政策。2013年要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。
这一举措得到了专家学者的广泛支持，他们认为在全球经济减速的大背景下，中国经济欲实现“逆周期”运行，只能激发“三驾马车”中投资和消费的活力，以消弭外部经济疲软带来的出口不畅。而城镇化对内需的拉动作用显著，将成为新的内需发动机，是推动经济发展的持久动力。
“如果说工业化在某种意义上主要是创造供给，那么城镇化则主要是创造需求。”全国人大常委、民建中央副主席、经济学家辜胜阻教授说，有研究表明，城镇化率每提高1％，可以替代出口10万亿元。据测算，按照现有城镇化速度，未来5年消费需求规模将从2011年的16万亿元提升到2016年的30万亿元左右。其次，城镇化建设的过程也是带动投资增长、完善基础设施建设的过程。高速发展的城镇化使大量农村人口进入城市，这对基础设施、房地产等行业的投资和建设提出了相应要求。研究显示，未来10年新增城镇人口将达到4亿左右，以人均10万元的固定资产投资标准计算，能够增加40万亿元的投资需求。
高盛集团投资管理部中国副主席暨首席投资策略师哈继铭也表示，城镇化将带来以消费为目的的投资。一般来讲，城市居民的人均消费是农村居民的3倍。农村居民转变为城市居民会带来消费增长和消费升级。
然而，海通证券副总裁、首席经济学家李迅雷在日前中欧陆家嘴国际金融研究院举办第55期“中欧陆家嘴金融家沙龙”上，对城镇化拉动未来经济增长的发展空间提出了异议。他认为，城镇化对扩大内需的作用可能没有预想的那么乐观。
李迅雷指出，中国城镇化率于2011年末首次超过50％，达51.3％。但如果城镇化不以常住人口(在某地居住六个月以上)的概念来划分，而是以“城镇非就业人口”加上“全国非农就业人口”除以全国总人口的运算方式来估算城镇化率，则2011年中国的城镇化率已经达到60％了。这也意味着，我们所憧憬的期望以城镇化来拉动未来经济增长的发展空间已比较有限。
李迅雷还指出，目前中国或已步入城镇化的后期，2011年农村可向城镇转移的劳动力数量大约只有4000万-6000万，中国的城镇化进程到2020年前后就大致结束了。再者，新型城镇化具有三大“新成本”：户籍改革、医疗卫生教育改革和土地流转。今后，城镇化率越上升，政府所要支付的成本就越大。与此同时，近年来推动经济增长的汽车产业和商品房销售都呈现减速，彩电、冰箱、洗衣机等多数家庭耐用消费品产量亦开始下降，由此，城镇化对扩大内需的作用有限。
不过，北京大学经济学院教授曹和平分析，“中国城镇化短时间内将会带来40万亿元经济总量的内需的预测，就经济总量而言是有可能的。因为随着农村人口进入城市以后，原来经济体系内的经济活动都会衍化为体系内的需求，而这种内需让国民经济增长的发动机再次启动，所以我觉得40万亿元的估计是合理的，但这个数字短时间内可能无法达到，整个过程我估计大概需要二三十年的时间。”曹和平表示，“城镇化带动的内需有好多种情况，比如说农村人口的‘做饭’是不算入GDP的，但是一到城里‘吃饭’就变为GDP了。但实际上，农村的‘做饭’经济上是存在的，只是不算而已，农民进城之前的经济活动没有有效整合到国民经济中来，农村与城市是两个经济循环。如能把两者整合起来，国民经济发展就有了新增力量，从这个意义上说，农民进城拉动的内需是净增长上的内需。城镇化后，原来农村的经济活动也就成为国民经济的一分子，一是整合作用，二是创造作用，这两个作用都会扩大内需，从而拉动经济增长。”
路径选择：人口城镇化还是土地城镇化
城镇化是当今全球经济发展的大趋势，但城镇化的最终目的，并不仅仅是为了提高以货币形态为表现形式的经济效益，以及增加以货币形态为表现形式的 GDP总量。
张曙光指出，目前中国的城市化存在三个失衡：第一是工业化和城市化发展的不同步。“城市化说到底就是把农民变成市民。但是现在，6亿多的城市人口当中有两个部分不是真正的城市人，一部分是进城的1.45亿农民工，另一部分是1.4亿住在城市的农村人口，他们没有完成身份的转变，这是城市化的失衡。”第二是城市面积的扩展快于城市人口的增加，而城市人口的增加快于城市生活的提升。第三是人口流动和资源流动不能同时进行。所以，中国的城市化是大规模的人口流动，小规模的人口迁移。对于中国的现实来说，张曙光表示，一头是要解决农民进城的落地问题，另一头要解决土地问题。
“我个人认为，目前中国城镇化推进的路径和方式是难以持续的。”日前，在上海举行的“2012中国城镇化高层国际论坛”上，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文作出上述表述。
陈锡文解释，中国如此快的城镇化率，是建立在几个低成本的因素上，包括土地的低成本、劳动力的低成本、基础设施和公用事业的欠账、相当一部分人员的社会保障残缺不全，以及公共服务能力明显低于城市的扩张(速度)等。
由此，过去的城镇化之路渐行渐窄，新一轮城镇化当有新视野、新思路。和以往城镇化之路不同。新一届领导集体正在探索一条更加适合中国国情的新型城镇化之路。国务院副总理李克强强调，新型城镇化不再是简单的城市人口比例增加和城市面积扩张。而是产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等由“乡”到“城”的转变。
燕京华侨大学校长华生认为，过去多年的城镇化建立在土地财政的路径之上，资本成为最大的获益者。“新型城镇化的主体就是要解决人的问题。不仅仅是城市自身现有的户籍人口，这包括农民工、农民工家属以及所有的外来人口。”华生表示，相应的土地制度、户籍制度、财政制度应围绕上述群体进行全面调整。这种调整要进行复杂的制度设计，其背后是利益的重新分配。
《中国城市规划发展报告》曾指出，从经济发展趋势来看，中国城镇化在未来将面临更大的不确定性，“解决经济社会发展中的深层次问题，实现城镇化进程中的城乡统筹、区域协调、社会和谐、资源节约、环境友好的目标，由于涉及一系列体制机制改革的深化，关系到众多利益集团关系的调整和相关配套措施的整体落实，具有很大的难度。”
对此，有学者建议应推进户籍制度改革，打破阻碍劳动力自由流动的藩篱，实现农民工的市民化；也有学者建议推动土地制度改革，恢复城镇化的内生性，缩小城乡收入差距，摆脱“化地不化人”的窘境。然而，规模宏大的城镇化亟需更高水平的顶层设计。事实上，长期以来在中国社会存在的一系列复杂矛盾，需要在城镇化的进程中加以解决，诸如城乡二元结构、防止城镇化过程中的农业凋敝、农民工逐步融入城镇成为真正的市民、城镇规划和管理如何更为合理、怎样补齐公共产品短缺等等。
眼下，农民工的工资收入不比城市人低多少，但财产性收入却相差巨大，享受的财政支出因身份不同而差别巨大。近几年，一线工人工资年均涨幅大约20％。农民工的生活水平并没有明显改善多少，企业却面临严峻的成本压力。对此，专家学者们所达成的普遍共识是先完善配套“硬件”。
华生认为，土地收入是财政收入的属性，要用于公共服务，而不是追求更多的资本增值。也就是说，包括教育、保障房、水利等一系列公共服务都要从这里出钱，而不是仅仅提取一定比例。同时，还应解决好财政体制歧视性分配问题。包括医疗、学校、社会保障在内的财政支出不应向户籍人口特殊倾斜，而是在居民间合理分配。华生进一步表示，只有通过建立合理的财政收入模式和财政支出分配布局，才能有空间吸引更多的人在城市稳定生活与工作。这些不断进入城市安居的人们，才是未来几十年经济增长的源泉。
而哈继铭预计，2013年政策将优先考虑通过增加公共开支和进行结构性改革来提高经济增长的质量。具体而言，针对提高社会保障的公共支出将加大，以提供城镇化所需要的配套“硬件”，同时还将推进资源价格改革，可能包括煤电价格联动改革和成品油价格形成机制的市场化；推进税制改革，主要是“营改增”、资源税、“房产税”试点范围的进一步扩大。
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目前，我国在“城市”和“城镇”的使用上比较混乱：(1)城市的狭义理解：只含市不含镇。(2)城市的广义理解：含市又含建制镇。(3)城镇的狭义理解：含市和建制镇。(4)城镇的广义理解：含市、建制镇且含集镇。对“城市”应作广义理解，因为《城市规划法》明确指出：“本法所指的城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”，把建制镇纳入城市范畴。对“城镇”一般作狭义理解，与对城市的广义理解完全相同。若在研究城镇体系的形成和发育过程中向基层深化，会涉及一般集镇，这时可对城镇作广义理解。由于对城市和城镇概念的混淆，所以出现了“城市化”和“城镇化”两种译法。
中国城市与区域规划学界和地理学界于1982年在南京召开的“中国城镇化道路问题学术讨论会”上，明确指出，城市化与城镇化为同义语，并建议以“城市化”替代“城镇化”，以避免误解。2001年公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中首次提出：“要不失时机地实施城镇化战略”。为统一说法，与国家公布的正式文件的提法相一致，教材在表述上使用了“城镇化”。这两种表述在今后相当长的一段时间内会并存下去。“城市化”容易被与城市有关的规划、建设、管理和科研部门所接受，并可较好地体现社会发展的前进方向。“城镇化”便于与城镇人口增长和城镇体系发展直接相联系，且有助于防止忽视发展小城镇的倾向。
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