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忽如一夜春风来
当中国经济改革的快车正隆隆地向前飞奔时，蓦然回首，你会发现
从南国疆域到塞北高原，从东海之滨到天山深处，中国新兴城市如颗颗
明珠，嵌满版图，光耀苍穹。
当你翻开今天的《人民日报》时，映入你眼帘的便是县改市的醒目
广告；对照新旧中国地图，不难发现，许多地方由圆点变成圆圈或冒出
了许多新的圆圈——由县镇改成了市。在今天，人们正努力把“县”字
掀掉，宛如丢掉一顶破帽子。
据民政部公布的最新数字，我国目前已设市622 个（不包括台湾省
）。提前6年实现了《2000 年全国城镇布局发展战略要点》中提出的“
本世纪末设市城市发展到600个”的规划目标。1949 年全国仅有设市城
市136个，1985年增加到324个，在以后的10年中，我国城市化速度迅速
加快，共增加了298年新设市。有关专家预测到2000年， 全国设市城市
将突破1000个。
城市的大规模兴起，在经济发达的广东各地表现尤为突出。1985年
，广东省的城市仅为17个，县为92个。而今天，在广州的四周，放射状
地洒满卫星城，鹤山、顺德、番禺、江门、中山、清远、开平、新会、
恩平、东莞、南海、台山十余座。据统计，目前广东省已有地级市21个
，县级市30个，总数共达51个，在全国各省居首位。
据有关部门预测，在未来15年内，珠江三角洲城市数量将由现在的
20个至少增加到30个。该地区将成为亚洲最大城市群落，已是必然的趋
专家认为，南中国已形成了“珠江大都会带”，它的范围是北起广
州市，沿珠江两岸至出口两侧，包括香港、澳门、深圳、珠海、佛山、
东莞、中山、顺德等城市和117个城镇。据有关资料显示，80 年代中期
，这一地区的建制镇不到200个，而1992年已发展到393个，加上原来的
大中城市，这一三角洲地区现有城镇406个， 平均每万平方公里就有85
个，大大高于广东全省和全国平均水平。
到21世纪初，在4.72万平方公里的珠江三角洲，其格局将形式一城
多镇“组团式城市”， 城镇人口由目前的1100 万人（含港澳）发展到
3000万，加上外来人口接近4000万，城市化将高达63％左右，是全国最
高的地区之一。据预测，届时，该区国民生产总值将超过2000亿美元，
部分地区可达到人均国民生产总值4000亿美元。
缘何趋之若骛
按理说，县改市只是一个名称变化而已，市县同为处级，缘何地方
政府仍然如此热衷于县改市呢？第一，县改市可以为地方提供一次全国
扬名的机会。改市说明经济发展水平较高，有利于扩大宣传，招商引资
，吸引人才。第二，市比县有更优惠的待遇。诸如，改市后市财政比县
财政可以获得更多的周转资金，并且有一笔可观的城市建设费用；在编
制上市比县可以多设一些机构，多安排一些职务和人员；各类公职人员
在县改市后可增加工资补贴或适当调高级别；县改市后可以实行省级计
划单列，绕过地区这一中间环节，直接面对省有关部门，容易争取到更
多的项目、资金、政策。第三，市政府可以从原来的“农业政府”名正
言顺地转向抓工商业。中央规定，地县党委、政府要把主要精力放在抓
农业和农村工作上，在“无工不富、无商不活”的市场经济条件下，地
方政府怎能不千方百计地去挤县改市这趟特快列车呢？第四，市比县据
有社会心理上的优越感。某地一县长和一个县级市市长一同外出参加一
个区域性的会议，市长被安排在豪华套房、坐主席台、与东道主一同进
餐，而县长则被搁在一边。
尽管县改市后级别不变，但实际上待遇截然不同。又由于此类差别
待遇与我们原有的等级化行政体制、等级化社会身份和等级制社会心理
有意无意地套在一起，更强化了人们县改市的迫切愿望。
县改市这步棋走得怎样
不可否认，县改市对于加强农村城市化的进程，促进经济的发展确
实起到了有力的促进和推动作用。但是，我们也要看到，县改市也存在
诸多问题和矛盾。
一是重数量，轻质量。80年代以来，城市化建设加快，除了促进城
市发展的各种常规因素较好地发挥了作用外，大量撤县设市的影响也不
容忽视。由此导致城市数量特别是小城市的数量急剧增加，市镇总人口
提高，城市化率从数字上看增长很快，但这种依靠行政手段的“县改市
”并未使城市发展的质量得到相应的改善，基础设施薄弱依然是城市建
设中的通病，多数新设城市的经济实力还较弱，难以承担地区经济中心
职能，不少城市名不符实，成为“空壳城市”。
二是重行政、轻经济。县改市本来是一项经济性很强的工作，但是
更多的是一种行政行为。资料表明，十几年来，我国建制市增长两倍多
，建制镇增长六、七倍。而同期内，城镇人口却只增加了近一倍，而城
镇化水平——城镇非农业人口占总人口比率仅仅增加了十个百分点，就
是说，我国目前城乡人口比例刚刚接近3:7。 这个比率不仅远低于发达
国家也低于世界平均水平；不仅低于世界平均城市化水平，也低于我们
自己的城镇发展速度（这里主要指改市、改镇速度）。
三是重发展，轻协调。在县改市中，只重视城市的发展，对城市职
能分工和配套的协调很少注意。（1）城市职能分工不协调， 城市的职
能主要决定于城市的产业结构。由于受过去自成体系思想的影响，城市
间产业结构趋同，缺乏合理的职能分工。（2 ）城市间基础设施建设布
局的不协调。许多城市在基础设施项目的建设布局上仅仅从自身来考虑
，相邻的城市之间缺乏彼此的统一和协调，如竞相发展机场、深水港口
等，导致所建项目不能充分发挥作用。有关专家指出，城镇体系规划要
以区域为整体，打破地区、部门的分割和封锁，合理组织不同层次的城
市经济区，才能创造良好的经济发展环境，促进经济与城市的协调发展
县改市就行政机构改革的一种形式而言，本无可厚非，只要符合三
个有利于的精神即可。可是有的县改市后，经济状况并无多大改善，官
员多了一大批，工资长了一大块，财政支出负担也就相应增加。在国有
企业经济状况尚未彻底好转的情况下，有的地方终于尝到了县改市的并
不美好的滋味，负担加重，摆脱有困难。个别县由此萌生了“退市还县
”的念头。由于一些地方县改市走火入魔，因此，在撤县建市过程中甚
至出现浊流，不久前，某省查处了一起在撤县建市中利用职权向11个县
市索要收受贿赂达20多万元的大案。据查，该省民政厅三名干部在一年
多时间里，利用一些县迫切要求批准撤县建市的心理，以收取“考察费
”、“论证费”、“奖金”以及个人“安装电话”、“买BP机”等名义
，向各县索要钱财，他们一开口就是上万元。有的甚至将审批过程说得
很困难，然后要求对方喊个价由他们来“承包”。而涉及此案的行贿人
员，都不是为了个人的经济利益或政治目的，11个县市的数十名工作人
员，从中没沾一分钱好处，都是为了给政府办事。这不能不发人深思。
城市化出路在于县改市吗？
城市化是现代化水平的一个重要标志。理论工作者总结世界经济发
展史说：城市是社会分工协作的结果，现代城市则是工业化的伴生物。
马克思、恩格斯认为，乡村工业是城市化的萌芽，今天的乡村工厂是明
天的工厂城市。工业革命以后，欧洲迅速城市化，到现在城市化率——
城市人口占总人口的比率——已达90％以上，在这个过程中原先大量的
农村区域性行政组织被城市取代，其中包括“撤县设市”，或县内设市
第二次世界大战后，尤其是60年代以来，乡村城市化形成了全球性
趋势。美国从60年代实行了“示范城市”的试验计划，分散型城市化进
入新阶段。近10年来，美国的“都市化村庄”变得日益具有吸引力。法
国为控制大城市盲目发展，稳定农村人口，采取建立卫星城市和振兴农
村两项措施，国家预算中专列了“农村”发展整治基金。日本针对60年
代后经济发展，农村人口大量涌向城市，提出了“农村实现城市化、工
业化和生活现代化”的发展战略，在农村建立“田园式小城市”，年轻
人纷纷从大城市返回“农村”。
目前，我国农村剩余劳动力在1亿以上，今后每年还将新增1000 万
人以上。有关人士预测，到2000年，全国农村将有2亿剩余劳动力。 农
业专家估计，未来10年乡镇企业可再容纳3000万农村剩余劳动力。这样
，还有1.7亿该向何处去？这就是未来10 年我国城市化进程必须要解决
判断一个国家一个地区的社会经济发展水平，必然看其城镇化水平
，即看其城镇人口占总人口的比率，而城镇数量的增减只能作为一般参
考。所以，农村城镇化既应是县改市的前提，也应是改市后的县级经济
的长远目标。实现城市化的过程，说通俗了，就是变农村人口为城镇人
口的过程。如果我们还有70％的人仍是农民或被称为农民工，我们城乡
人口比率越不过3:7而达5:5甚至倒三七，那么我们仅仅是把县改称市、
把乡称镇而已。就是说，县改市不等于城市化。
21世纪中国还有县制吗？
以县制为初级行政区划，在我国已有两千多年的历史。当年秦始皇
统一中国后，将全国划为36郡，郡下设县，由中央政府直接任命郡县两
级官员，再由这些官员，代表中央政府统一行使政府的统治与管理职能
。这就是历史上著名的“郡县制”。郡县制对我国后来的行政区划产生
了深远影响，尽管郡制在秦以后不太久的时间里就开始发生变化并逐步
衰亡，但县制却一直顽强地走到了今天。
纵观长达两千多年的县制历程，存在着一个十分有趣的现象：县的
总数变化不大，常在2000个上下浮动，如将此现象与我国中高级行政区
划的变迁相比较，县制呈现出一种超稳定状态。
在成功地抵御了近代以来废帝制、兴共和以及社会主义市场经济的
巨大冲击后，今天，古老的县制竟也令人疑惑地动摇起来——撤县设市
，如同一股狂潮涌来。受到如此强烈的冲击，县制发生了急剧的萎缩，
若以年均减少50家计算，我国县制将在30余年后不复存在。
面对汹涌而至的县改市浪潮，我们很自然地发出了一声疑问：21世
纪中国还有县制吗？＊