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财政是国家或政府生存的两大主要支柱之一，而现实的财权制度既不能满足财政职能运用的需要，也不能有力支持我国科学发展观的实现。
一、我国财权的现状
所谓财权是指国家或政府财政、理财的权力，也就是确定政府收支范围及管理权力的运用范围。国家政治制度与经济体制决定着财权的范围，无论侧重于政治还是经济，所确立财权范围都是不全面不科学的，只有兼顾二者统一才是科学合理的财权范围。在政治上，国家政治制度决定财权运用的公平性及财权管理的范围与民主化。在经济上，市场经济体制决定财权运用的效率性及财权管理的科学性。在国家行政管辖范围内的一切经济盈利及获得报酬的活动，按照法律与制度规定，都有义务构成政府的税收与非税收入。
近年来，我国建立了与市场经济体制相适应的公共财政框架，为规范政府行为、满足社会公共需要、实现经济长期持续、快速发展奠定了卓有成效的基础。但现实财权状况主要存在以下问题：一是现有财政收支不能更加有效发挥作用，二是财政管理权限不统一。从财政收入权力上分散于国税局、地税局、财政局以及其他政府行政机构，这些机构之间又相互独立，没有制约。从财政支出权力上似乎集中于财政部门，实际上分散于各级党、政领导的决策，这些领导者的个人偏好直接影响着财政支出的公平与效率。从财政管理权限上又划分预算内外、制度内外、法制内外，造成财权管理的分散、分割、不协调统一，一定程度上失去了对财权支配者的制约，造成某种程度上的权力腐败。形成我国财权不统一的原因是多方面的，既有历史与现实的因素，也有主观与客观的原因，还有经济利益与政治权欲的影响。建国初期，面对社会主义的新现实，我国的各项制度基本上是以前苏联为楷模，财政制度也同样照搬，财权制度划分上设置预算内与预算外进行管理，这就开创了财权制度形式上的统一掩盖了实质上的不统一的格局。客观上没有多少成功的财权管理经验，主观上认为前苏联的成功就是典范，并在实践上直接运用，在理论上沿袭发展。面对百废待兴的中国，实行“大一统”计划经济体制，财权管理上实行统收统支的预算体制，克服了财经困难，有效地保证了国民经济的恢复和人民政权的巩固。而这种“大一统”体制很少考虑地方、部门、单位、企业的利益。要调动其积极性，就需要下放一部分财权。这从经济上照顾了各部门和单位的既得利益，有了相对自主和专用的资金，同时在政治上满足了各级领导掌握的独立决策权，有了非预算监督的资金支配权。然而，这种不纳入预算内管理的预算外资金与其他资金，在其规模上由开始占预算内资金的百分之几已经上升到近年来的1∶1，甚至更大。
二、统一财权的必要性
从理论上讲，财政是为国家或政府实现其职能服务的，政府职能运用的范围决定着财政分配活动的范围。政府职能主要是：(1)维护国家自身的安全，发挥着不受外来势力的侵犯，不容非统治力量干扰破坏的作用；(2)政府具有社会行政管理的职能，发挥着各行各业按照政府所规范的轨道进行有序活动的作用；(3)政府具有经济管理的职能，发挥着各经济部门与单位按照政府所制定的规则进行规范运营的作用。尽管政府所发挥的作用有一定程度的变化，但都离不开政府必须进行的收支活动，这是政府存在的生命线，必须由政府直接进行统一支配管理。
当前的现实是，财权制度不统一严重影响了我国社会、政治、经济各方面的发展。政府在社会保障、调节收入分配、科学教育事业、宏观调控、环境保护、维护市场秩序等方面的资金远远不能满足需要，政府所要进行的一些必要投资主要依靠国债资金；财政预算外资金的预算约束软化，造成应收的没有收足，存在许多跑、冒、滴、漏现象，财政支出上存在浪费与效率不高并存；财政监督的民主化程度低，以权谋私与权力腐败不能得到有效杜绝，造成财政吃紧与紧吃财政并存；各级党和政府领导者存在的一些工作失误的根源都与财权制度不统一有密切关系，如近年来被判死刑的一些高级干部，他们的违法犯罪某种程度上都是钻了财权制度不统一的空子；建立统一开放竞争有序的市场体系，需要资金支持，有许多障碍就来自财权制度的不统一。
从历史的角度看，政府的收支活动无论科学与否，都必须集中统一，这是古今中外的历史所证明的规律。无论是国王还是皇帝的个人圣旨，无论是总统首脑还是主席总理为核心的集体决定，在其政府财政活动的决策上，都体现了财权的集中统一。我国历史上曾出现的“三大盛世”，当代世界上发达的美国与日本，都无一例外地进行了整治财税，发展经济，选贤任能，澄清吏治等，都进行了国家财权的集中统一。然而，任何政令不畅与财出多门、掌权之士腐败、政府机构庞大、财政支出扩张以及国库空虚都导致了皇朝更替，国家灭亡与政府垮台。这些改朝换代的历史事实表明，落后就要挨打是一个带规律性的历史现象，然而财权不统一导致腐败也要挨打，更是一条铁的历史定律。因腐败而落后，以致挨打，近代中国就是如此。根据财政理论与历史实践的客观要求，财权制度必须统一。
科学借鉴国外统一财权的经验。纵观国外非税收入及其治理的经验，基本上是统一纳入各自财政预算，对税收和非税收采取有区别的管理模式。它们对非税收收入在中央和地方财政收入中的地位和作用，始终给予特别的关注，采取特别预算、专门预算等形式纳入预算体系内进行管理。借鉴国外成功的经验，实行全面统一的财权制度，政府的收支都必须纳入预算管理。
三、统一财权制度的总体目标与思路
当前我国财政改革仍然面临着一系列难题，亟需进行一系列深刻的财权制度改革，以促进这些难题的尽快解决。事实上财政历来是国家兴盛衰亡的一面镜子，没有统一的财政，就没有统一的政权。统一财权制度的改革也要有一个过程，这是一场经济改革过程，更是一场政治改革过程，亟需在理论上认识清楚，在实践中准确把握。
明确统一财权制度的总体目标。根据我国的实际，其总体目标可概括为：“财权事权对应，收支统一预算，规范政府行为，民主科学理财。”按照制度准确界定各级政府的事权与财权，通过法律规定政府的一切收支全部进入预算管理，财政收支活动必须按照法定程序进行，实行预算透明化的民主监督和财权决策、使用、管理相互制约的科学机制。结合我国实际，必须要处理好中央与地方政府关系，保证财政收入的可持续性增长，科学界定各级政府事权范围，在财政收入总体负担不变的基础上进行结构调整，积极稳妥分步实施促进政府行政体制精简改革。通过税制改革促进税费改革，逐步取消预算外收支，实现统一预算改革，使总体目标得以体现。
明确我国统一财权制度的指导思想。依据对我国客观现实情况的正确判断，结合其财权制度现状、特点、危害、原因的分析，这一指导思想应该是：“适应市场经济要求，财权统归政府财政，坚持依法理财原则，建立健全财权制度。”根据全球市场经济发展的客观趋势，把市场经济是法制规范、公平竞争、恪守诚信、唯利是图的实质，以市场经济作为聚财之道的基础，在统一财权制度过程中得到充分体现。统一财权制度涉及到各级政府、部门、单位的既得利益，在改革中必将遇到重重阻力，应该给予充分估计。从国家长远利益考虑，必须使国家财权统一归属于政府财政部门管理，真正使财权的管理制约财权的使用与决策。以规范政府收入行为与机制为契机，完善公共财政体制，出台财权制度统一的法律，为依法行政和依法理财奠定基础。从理国家之财转变到理天下之财，尽快取消制度外政府收支，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理，形成一个健全的财权制度。统一预算内外收支之后，就形成完整统一的公共预算且覆盖了政府的所有收支，而不存在任何游离于预算之外的政府收支项目，真正从财权制度建设上杜绝一切以权谋私行为。
四、统一财权制度的设想
统一财权制度的过程必将面临着历史与现实的冲突、经济与政治的摩擦、利益与权力的交错。需要坚决贯彻十六大精神，全面深入研究对策，使这项改革能够稳妥、有序、顺利实施。
设想一：我国统一财权制度需要完成的任务：(1)适应经济发展全球一体化，完成公共财政法制化。(2)政府收支规范化，财政调控公平化。税收政策要以合理化和公平化的标准对待所有纳税人，财政支出以公共选择机制为依据进行控制，收支活动均限制在法定的范围内，充分发挥财政公平调控的作用。(3)财政分配效率化，财政体制协调科学化。财政分配在实现社会与经济公平的前提下，以最低的收支成本和代价，完成既定的财政目标。实现经济社会全面、协调、可持续发展相统一的科学发展观。(4)财政预算透明化，财政监督民主化。财政预算应该包括政府的所有收支，按照复式预算与部门预算的程序，公开预算信息，接受广大公众的监督。(5)支持经济可持续跨越式发展，提升国家核心竞争力。根据知识经济信息时代发展的客观要求，转变理财观念，利用财政投资资金的“发酵”作用，发展风险投资和投资银行业，充分利用资本市场，支持我国经济实现跨越式的持续快速发展。
设想二：财权机构整合。统一财权制度必须在国务院的统一领导下，中央各部门与地方政府密切配合。建议重新修订财政预算法，实行政府一切收支纳入统一预算。根据依法理财、机构整合的原则，充实加强财政部门，重新界定其职责，按照国家财政部分管两个局（税务局和收费局）进行过渡。即，取消现有的地方税务局，其业务并入国家税务局，挂牌税务局，原有各级地方税务局改名为各级政府收费局。其他部门涉及到政府收支的一切项目，其业务全部移交财政部门管理，其他所有部门管理的政府收费等，也全部移交政府财政部门管理。随着财政改革发展的进程，再逐步取消收费局。这样形成使用财力部门申请、政府在职权范围内决策、财政依法进行管理和监督的程序。这种财权利益改革的难度很大，不亚于一次“长征”和“抗日战争”。
设想三：相关配套措施。为了使统一财权制度能够得到顺利实现，根据计划经济的“取自家之财，办自家主事”，到市场经济的“取众人之财、办众人之事”的理财思想的转变，对其相关的配套措施要有一些考虑。(1)对统一财权制度改革的制约条件要做到心中有数，胸有成竹。如税收与非税收入，财政支出增长与各级政府事权变化因素等，要进行具体数量分析。还有中央与地方及地方各级政府之间、各部门之间的利益分割等，要进行统一前后的比较分析。对于政府职能运用在理论与实践、制度设计与执行及规范化的偏差等难题，要进行实证分析。(2)对统一财权制度改革的现实选择要有计划安排。明确总体目标，分步进行实施，确实降低成本回避风险，使改革方案落到实处。安排好全国改革的时序，从中央到地方统一实施，分阶段布置任务，保证按期完成。(3)结合我国新一界政府提出的科学发展观，通过统一财权制度改革，对于片面单一的发展观，在财政分配制度上给予制约。使财权运用坚持以人为本和“五个统筹”的原则，真正实现国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。(4)必须考虑我国政治与行政体制及人事制度改革的要求，相互协调，共同推进。通过政治体制改革促进财权制度规范，而财权制度统一又可以制约政府行政机构的膨胀。当实现我国统一财权制度改革之时，也是我国政治与行政体制改革取得成效之日。
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