国际PPP 模式运作经验对我国发展PPP 项目的启示
朱明涛
（郑州中粮科研设计院有限公司，河南 郑州 450053）
摘 要： 2014 年以来，PPP（Public-Private Partnership，即政府和社会资本合作）在我国取得了高速发展，但也出现了一些问题，引起业内专家学者的深入思考和积极探索。本文通过对PPP 概念的阐述，分析了英国、澳大利亚等发达国家PPP 模式的运作经验，总结了国内外PPP 项目典型案例，进而提出了对我国发展PPP项目的启示。
关键词： PPP；典型案例；启示
1 PPP 的概念
关于PPP 的概念，学术界众说纷纭，世界各国（机构）对PPP 科学内涵的阐释求同存异，见表1。
表1 不同机构/国家对PPP 的定义汇总表
在我国，不同部门对PPP 也有不同的定义。国家发展改革委2014 年在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出:政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系[2]。
2 国际PPP 模式运作经验借鉴
2.1 英国PPP 模式发展经验
PPP 理念被公认起源于英国，PFI/PF2 是英国典型PPP 运作模式。根据英国财政部公布的2016—2017年PFI、PF2 项目总结报告，截至2017 年3 月，现存PFI、PF2 项目共计715 个，其中699 个项目在运营，16 个项目在建；目前项目总资本价值约591 亿英镑。基本占公共部门总投资的11%左右，涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等领域[3]。PPP模式在公共基础设施建设方面取得了很大的成功。英国PPP 模式的显著特点如下。
（1）完善的法律保障。英国虽没有专门针对PPP立法，但有《公共合同法》《公用事业单位合同法》《政府采购法》等通用法律来规范PPP 行为，具体还有《关于公私协作的新指引:公共部门参股PF2 项目的条款磋商》《PFI/PPP 采购和合同管理指引》《PFI/PPP 金融指引》等细项规范性文件[4]。另外，英国采用英美法系，法无禁止即可为，因此没有也不需要专门的PPP立法，PPP 项目的各项事务在合同中明确即可。
（2）健全的管理体系。英国现已成立了专门的机构组织和协调PPP 项目推进的相关事宜。该管理体系包括三大层面六类机构:①中央层面，主要包括IUK、行业主管部门和国家审计署。其中，IUK 处于核心地位，既负责PPP 政策的顶层设计和项目审批，也提供技术支持、业务咨询等服务。②地方层面，享有一定政策自主权的地方当局，可在一定范围内自行制定PPP 政策。③中央和地方交叉层面，主要包括地方伙伴关系公司、政府采购管理当局，主要负责协助地方政府开展项目准备、采购、执行等工作。
在今年年初的职代会上，我们确定了“打造世界一流管理体系、建设世界一流绿色企业，全力推动环渤海炼化一体化基地建设取得新突破”的奋斗目标。目前，这些工作已经全面准备就绪，正处于全面推动实施过程。
成功的经验固然重要，但从失败中得到的教训，更能使人进步。在对国际PPP 模式运作经验进行研究之外，笔者搜集了部分典型案例。对杭州湾跨海大桥、泉州刺桐大桥等（汇总见表2）运作失败的原因进行分析总结[6]，找出导致项目失败主要原因，在今后的项目实践中加以重点关注，以助力我国今后的PPP 项目健康发展。
2.2 澳大利亚PPP 模式经验借鉴
实践中，很多PPP 从业人员错误地认为“采用PPP 模式就是要把尽量多的风险转移给社会资本方”和“承担更多的风险就可以获得更多的回报，从而把承担风险看成是获得高额回报的机会”。但事实上，让社会资本方承担其无法承担的风险，一旦风险发生又缺乏风险控制能力，势必会降低公共服务供给效率，增加成本，并且严重时可能会导致项目的失败。因此，PPP 项目风险应当由对风险最有控制力的一方承担，政府方在设计项目交易结构时，应当遵循客观规律和公平原则，对项目风险分配进行科学合理的安排。
（3）理性客观的事前评估。PPP 项目的事前评估包括两个方面:①必要性分析，确保项目是能满足公众需求的好项目。②运营模式分析，确保PPP 模式是最具经济效益和社会效益的方式。
“名校+”还将在实施计划、课程安排、备课教研、教学进度、教育活动、教师培训上实施“六个同步”，使“同上一节课”成为常态教学模式。同时，全程“捆绑”监测教学过程和教学质量，实现名校和“+校”教师队伍同发展、学生成长同进步、教育质量同提高、学校文化同繁荣。
创新，自古以来就是中华民族一直秉承的发展信念，是推动中华民族不断进步的内在动能。汤之《盘铭》曰： “苟日新，日日新，又日新”，只有不断的创新、不懈的图强，才能 “澡雪而精神”，保持发展的活力，葆有宽广的胸襟以容纳万有。
（1）具有先进的理念和原则。包括“物有所值”准入原则、信息公开及时有效的透明性原则以及责任明晰的问责制原则。
PPP 项目融资方式在中国基础设施建设领域越来越受到青睐，截至2019 年5 月31 日，财政部政府和社会资本合作中心官网显示，全国PPP 综合信息平台项目管理库入库项目9 001 个，入库项目金额13.6 万亿元。我国很多的PPP 项目是成功的，但是也不可否认，我国的政府和民营机构普遍缺乏经验，PPP 在我国的应用也遇到了诸多实际问题，所以也有许多项目遇到了较大问题甚至失败。面对这样的情况，只有规范发展、严控风险、及时归纳总结经验教训。我国PPP 事业才能行稳致远。
（4）始终将保护公众利益作为推行PPP 模式的前提条件。澳大利亚政府推行PPP 项目有利于缓解政府财政不足、提高产品或服务质量、优化风险分担降低建设成本、促进经济增长，最终体现为对澳大利亚所有纳税人的权益保护[5]。
3 典型案例分析
（3）创新的融资支持。为了保障PPP 项目的资金来源，英国政府出台了多项融资支持政策:①成立养老金投资平台（PIP），起到示范引导作用。②举办保险公司基础设施投资论坛。③成立政府股权投资基金，通过引入政府持股，在增加项目资本金的同时，为项目融资增信。④实施政府担保计划。⑤鼓励利用绿色投资银行、欧洲投资银行等政策性银行为基础设施建设提供优惠贷款。
表2 所选典型案例及失败原因分析表
与先民过于推崇“拙”的情形不太一致，他们对于“巧”的态度，却呈现出一定的矛盾性。从文献看来，随着历史的推进，先民对“巧”的态度，开始发生变化：
4 我国发展PPP 项目的启示
4.1 应加快PPP 立法、完善PPP 工作机制
统一顶层设计的PPP 立法未出台．现行财税、金融、价格、土地等政策还存在与PPP 改革需求不匹配或滞后的问题。我国PPP项目仍处于不断研究探索阶段，仅有部委规章、地方规章或其他规范性文件来支持。由于缺少对政府方违约的约束机制，政策变动较为频繁，一定程度上打击了社会资本的积极性，也使得各参与方增加了额外政策风险，不利于PPP 项目的健康发展。
参照国际发达国家做法并结合中国实际，从中央到地方应建立相对统一协调的PPP 工作机制。截至目前，我国PPP 相关主管部委协调和统筹问题尚未找到解决方法，这给项目实际操作层面带来很大困扰及严重的不可预期性，进而对PPP 项目的交易结构搭建造成影响。因此我国亟待建立完善的PPP 工作机制。
（2）设立专门的PPP 政府管理机构。澳大利亚注重政府层面的协调，成立了全国性的基础设施PPP 管理机构，负责全国各级政府基础设施建设需求并出台指引政策，业务虽不限于PPP，但是推广PPP 是其重要职能之一。
4.2 PPP 项目风险应当由对风险最有控制力的一方承担
澳大利亚引入PPP 模式的时间与中国基本相同，却是PPP 模式发展最为成熟的国家之一，其在公共基础设施建设方面取得了巨大成功。究其成功的因素，主要总结出如下特点。
引导学生进行合作探究式学习是需要讲究策略的。对于小学语文教师来说，如何组织学生进行合作探究，使得他们完成情感的准备，尽快地进入合作探究的状态中是他们首先要考虑的问题。其次，学生在探究中以什么样的方式进行合作，合作是否合理有效更是他们需要去解决的问题。更重要的是，学生在合作探究的过程中是否紧紧地抓住问题不放，是不是能够从一个疑难延伸开来，达到举一反三的效果，保证了探究问题的深度与广度更是直接影响到课堂教学的效率。所以说，在组织引导学生进行合作探究过程中，是需要语文教师去好好考虑组织引导学生的策略问题，探索出一种从具体学情出发的，能够促使学生合作探究进行得更加顺畅自然的方法。
4.3 制定项目信息发布机制，以及公众参与决策和监督机制
建立统一的项目信息发布机制，不仅要向人大，还要向社会公布相关信息，保证项目信息的及时、准确和一致性，做到公开、公平和公正，以利于提高效率，防止腐败，也有利于研究。在项目建设和运营过程中，公开信息则有利于社会监督和激励企业控制成本、提高效率，提高服务水平，保障政府和公众利益，提高后续类似项目的决策和管理水平等。积极发挥独立第三方咨询机构（包括会计事务所、律师事务所、银行等）的作用，完善政府的决策机制，保障社会公众的利益。
4.4 事先对项目进行定性及定量评价，检验论证是否能够实现物有所值
在我国PPP 项目实践中，不少地方政府为大力推行PPP 模式，缺少对项目进行物有所值和财政承受能力等前期论证工作，或者使项目的物有所值和财政承受能力等论证工作流于形式。该种做法可能会使政府和社会资本方均承受巨大的投资风险，从而导致项目失败。
这当然不是说小编不喜欢长篇小说，比如……李亮的大作《墓法墓天》，小编从天涯社区开始追起，追了好几年，追得这篇文的名字都改两回了，才终于等到了结局，而且奇迹般地记住了每个关键的剧情（包括修改后作废的剧情），没有出现“看到后面忘了开头”的尴尬局面。
4.5 重视运行监管和绩效评价
无论是使用者付费还是政府付费，PPP 项目都强调加强绩效管理，按绩效付费，确保公共产品和公共服务提供的质量和效率。公共部门要对PPP 项目运作、公共服务质量和公共资源使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按合同要求社会资本退出并赔偿，社会资本必须按合约规定及时退出并依法赔偿，并严格责任追究。社会资本取得事先规定的绩效后方可获得相应的投资回报。项目绩效的监管和评价，可以考虑引入第三方专业机构进行。
4.6 重视PPP 人才培养
PPP 项目涉及政府、项目管理、投融资管理、工程技术和公共服务等多个领域，而PPP 模式在我国目前仍属于探索阶段，人才较为匮乏。因此，建议政府相关部门应加强人才培训工作，在高等院校中设置相关专业，努力培养具备经济、工程、法律、财务、合同、项目管理等相关知识的复合型人才，为加快PPP 人才培养，可设立专门的PPP 人才培养机构和人才资格认证体系。通过专业学习和资格认证制度，培养致力于PPP 事业的专业人才，使专业的人做专业的事，以推动我国PPP 事业健康可持续发展。
参考文献：
[1]蒲明书，罗学富，周 勤.PPP 项目财务评价实战指南[M].北京：中信出版社，2018.
[2]国家发展和改革委员会.国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见[Z].2014-12-02.
[3]奉椿千，章贵栋，丁化美，等.英国PPP 二级市场的发展和对中国的借鉴意义[R].2018.
[4]王天义，刘世坚，罗桂连，等.PPP：从理论到实践[M].北京：中信出版社，2018.
[5]郭燕芬.公私合作伙伴关系（PPP）事前评估——基于中国和澳大利亚的对比分析[J].当代经济管理，2017，39（12）：59-67.
[6]陈 辉.PPP 模式手册：政府和社会资本合作理论方法与实践操作[M].北京：知识产权出版社，2015.
The International PPP Mode Operation Experience to China Development PPP Project Enlightenment
Zhu Mingtao
(COFCO Research & Engineering (Zhengzhou) Co.， Ltd.， Zhengzhou 450053， China)
Abstract: Since 2014， PPP has achieved rapid development in China， but some problems have also emerged，which aroused in-depth thinking and active exploration by experts and scholars in the industry. Through the elaboration of PPP concept， this paper analyzes the operation experience of PPP model in developed countries such as Britain and Australia， summarizes the typical cases of PPP projects at home and abroad， and then puts forward the enlightenment for the development of PPP projects in China.
Key words: PPP; Typical case; Enlightenment
中图分类号： F283
作者简介： 朱明涛（1985—），男，工程师，注册一级建造师，注册监理工程师；研究方向为工程施工技术与项目管理。
doi: 10.16736/j.cnki.cn41-1434/ts.2019.12.012
标签：ppp论文; 典型案例论文; 启示论文; 郑州中粮科研设计院有限公司论文;