财政竞争力：政治学视角的规范分析，本文主要内容关键词为：政治学论文,视角论文,竞争力论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2014)05-0088-07 一、问题的提出 关于财政竞争，西方学者普遍将政策制定者视为最大化自身利益者，故认为财政竞争可以构成政策制定者的行为约束，进而提高政府效率。[1][2][3]Breton指出，竞争促使政府建立起税收与支出的联系，且政府内部的竞争性制度结构有助于提高分配效率。[4]新制度学派的辖区竞争理论更是将竞争提升至促进规则演化的高度，认为共同体和辖区间的竞争引导有益于公民和企业的规则不断演化，这些规则包括约束的政府、财产权利、约定的程序和法治等。[5]国内有关财政竞争的论题探讨通常是在地方政府的招商引资、中央与地方的资源要素配置权争夺以及地方政府之间争取中央的资源倾斜如更大的转移支付比例等背景下展开的。与普遍意义上的竞争促成优胜劣汰不同，国内财政竞争的效应常常是负面的，一项有关烟草业的研究指出，地方政府通过财政补贴或设置市场壁垒以最大化地从烟草业中得到财政收入，削弱了市场力量的发挥[6]；而中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争，在支出结构上确实造就了地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲。[7]“官员委任制以及以经济增长为核心的地方政府官员政绩考核体系，使得政府间财政竞争更易导致地方政府财政支出结构呈现结构性扭曲”。[8]还有学者提到，“财政竞争必然造成地区间的贫富差距”。[9] 为何财政竞争在西方更多展现其积极效应，而在中国则更多表现为负面效应？本文的基本理解是：由于具备良好的制度基本面，西方的财政竞争主要表现为能力竞争；与之相对，中国的财政竞争更多表现为手段竞争。能力竞争能带来积极的竞争效果，而手段竞争则可能因不择手段而出现消极的竞争结果。由此展开的一系列问题是，能力视角的财政竞争内涵是什么？具备怎样的制度环境，财政竞争才能超越手段竞争而趋向于能力竞争？以及该如何判断政府的财政竞争能力？本文拟围绕上述问题展开探讨。 二、财政竞争力 什么是财政竞争？人们倾向于从政府行为的角度对财政竞争给一个描述性定义，如财政竞争是通过财政的支出和收入(主要是税收)政策，各国(全球范围内)或各地(一个国家范围内)政府竞相改变本国或本地区的政策环境来吸引外部资源，以达到加快发展本国或本地经济目标的行为[10]；不同政府之间为了特定的目标(吸引资本、吸引居民等)，通过降低税收、增加公共支出或其他影响政府收支的方式而展开的竞争[11]；地方政府通过财政手段争夺有利于本地社会经济发展的稀缺资源或者逃避某些成本的竞争性行为。[12]尽管获取稀缺资源、增强经济实力和提高社会福利等目标彰显了财政竞争的价值，但财政竞争只是手段，甚至是为了实现目标，可以不择手段。 至于财政竞争的形式，主要根据竞争方向、竞争者的身份关系或竞争内容进行区分，如分为地方政府间的“兄弟竞争”和中央政府同地方政府间竞争的“父子竞争”[13]，地方政府之间的水平竞争和中央政府同地方政府间的垂直竞争[14]，以及横向财政竞争(同级政府间财政竞争)、纵向财政竞争(不同层级政府间财政竞争)和标尺竞争(基于信息的同级政府财政竞争)。[15]还有根据竞争目标的不同将财政竞争分为公共支出竞争、公共融资竞争和招商引资竞争。[16]这意味着，竞争不仅发生在同级政府之间，也发生在上下级政府之间。有意思的是，经典文献较少把中央政府与地方政府之间的关系纳入竞争框架加以分析。这是因为，就联邦制国家而言，联邦政府与次级政府之间的关系通常有成熟的宪法及其他制度去规范，而单一制国家不同层级政府之间的关系核心是财权划分和事权分配，基本与竞争无关。 与此前财政竞争理论的逻辑起点不同，本文所理解的财政竞争并不是对现实中政府财政竞争手段的描述，而是引导和规范政府财政行为的行动指南或理想原则，指的是政府之间围绕公共服务供给权(限)而展开的横向和纵向能力竞争。政府为何要竞争公共服务供给权(限)？本文提出，尽管在经济学意义上公共产品和服务具有消费的非竞争性和非排他性，但政治学所理解的公共服务供给却具有排他性。此前，Holcombe指出，“在政府生产中，公共部门的生产者几乎一直都是垄断的生产者”。[17]因此，某些产品或服务之所以纳入公共产品或服务，未必是出于经济学的效率考量，而是为了借此确立排他性权力。如果政府不能拥有排他性权力，则政府无法称之为政府，国家也不是严格意义上的国家。 能力竞争有别于手段竞争，在本文所构建的“财政竞争(力)”概念框架中，强调的是政府作为生产企业，与其他政府一起公平参与到公共生产资格和公共市场份额的竞争。需要指出的是，本文中的纵向竞争既有别于前人研究将其理解为政府之间向上竞争资源如中央政府的财政补贴、转移支付比例所展开的博弈，也有别于地方政府与中央政府围绕着税基和财政收入再分配所进行的复杂的讨价还价，它指的是不同层级的政府通过提高公共服务供给能力和供给效率，从而在未来的谈判中增加筹码以扩大收入和支出权限。值得一提的是，Breton是迄今为止最为系统地将政府间垂直关系纳入竞争框架进行探讨的。他指出，早期探讨政府权力分配的财政联邦主义文献，都基于一个暗含的假设，即权力的分配与提供特定物品和服务的职责是严格对等的。这个假设引导了联邦主义研究者在阐述权力分配问题时，将其等同于资源配置、再分配和稳定经济的权力，而没有显示在宪法文本或者实际行动中具体表现出来的权力分配对现实世界权力分配的作用。[18]Breton的纵向政府竞争模型正好将此假设反过来，即权力的分配和集权程度由供给物品和服务的政府权限划分来决定，也即由收入和支出的集中程度来决定。竞争会迫使政府在物品和服务的提供上进行专业化，各自从事具有更高效率的供给工作，而这将决定支出和收入集中的均衡程度。 在财政竞争力的概念框架中，公共服务供给权的竞争表现为： 1.不同供给主体即政府之间的供给权或生产许可之争。民主选举中选民根据自身对公共服务供给的现实评价和未来期许来投票决定公共服务供给资格归属，属于完全意义上的公共服务供给权之争。Tiebout提出的辖区间竞争性供给公共产品和服务的假设[19]，即公共产品也可以像私人产品一样，由不同地方政府供给并相互竞争，居民通过“用脚投票”的退出机制来促进政府间竞争，可以理解为政府在公共服务市场的份额之争。在此过程中，政府为了维持其作为公共服务供给者的信用，其要务在于，通过收支政策争取企业和居民的流入，从而巩固和扩大其公共服务供给权。 2.不同级别政府、同一系统内不同部门的供给权限之争。在经济市场，厂商的生产必须取得生产许可，政治市场也不例外。Breton的“竞争性政府”概念是针对联邦制国家的分析，他认为在联邦制国家中，政府间的关系总体来看是竞争性的，政府间、政府内部不同职能部门间以及政府与非政府行为主体间迫于选民和市场压力，必须提供符合选民和市场偏好的公共产品和服务，以满足辖区居民和市场内各组织的需求。在居民和经济发展要素自由流动的前提下，只有那些提供了最优公共产品和服务的地方政府才有可能竞争到更多的经济资源，促进辖区经济发展，进而更加优化辖区公共产品和服务。[20]本文认为，暂不考虑政治体制之别，只要是根据谁更了解市场需求、谁更能满足消费者需求来配置公共服务供给权(限)，诸如财政分权、多层次政府、多部门预算等制度实践，便可纳入本文所构建的“财政竞争力”概念框架。 三、迈向财政竞争：公平与竞争环境的构造 Breton的竞争性政府主要是作为对先前“政府是垄断的”这一判断的反思，他所感兴趣的是竞争性政府这一假设的含义。在他看来，如果公共产品或服务是由竞争来调控的，那么“财富收入再分配”、“利益或压力集团政治”、“搭便车”以及“公共产品的供给价值”这些概念的含义将会完全不同于它们在非竞争供给框架中的含义。本文关注的是，处于怎样的制度环境，“竞争性政府”才可能存在，财政竞争力才可能发挥作用。同理，当前国内的财政竞争更多呈现负面效应，基础环境不支持是要因。学界通常将财政竞争视为资本等要素流动便利、贸易开放和支出民主化的结果，以其为基础，本文将公平环境、竞争环境的构造作为迈向财政竞争的根本路径。 “公平与竞争”与“公平竞争”的区别在于，前者公平与竞争并立，均为主体且互为约束条件，后者“公平”更多是作为“竞争”的限定。这表明，“公平竞争”中“公平”的主体性弱于“公平与竞争”中的“公平”。表现为：公平环境之构造，其重心在于，通过法规确定政府与市场、政府与政府彼此的行动范畴、行动原则。毕竟，不同层级政府特别是中央政府与地方政府之间的利益关系、行动边界需要成文且有效的法规予以规范和确认，以消弭因高下之别导致的地位不对等。否则，即便存在竞争，也是不公平的。而竞争环境之构造，其重心则在于，与“公平环境”互为约束、彼此支持，避免因公平而降低行动者的竞争活力，以及提高公平环境下的资源最优配置。公平且竞争的基础环境和制度设计的意义在于，通过构造行动主体适度的行动空间，并赋予了潜在的竞争者以平等竞争的资格。本节拟探讨“公平环境”、“竞争环境”具体的制度内涵。 在公平环境中，财政分权是核心，人们普遍认为财政分权催生了财政竞争，但更关键的问题是，合理的财政分权才能催生有效的财政竞争。众所周知，完全集权的财政体制面临资源配置效率低下的风险，而高度分权的财政体制将导致分配不公。如何在集权与分权之间找到平衡？一些研究试图通过分析财政分权与经济增长的关系，来确定合适的财政分权度。但由于财政分权的衡量方法差别，结论相差较大。如林毅夫等探讨了中国始自20世纪80年代中期的财政分权改革对人均GDP的增长率的影响，指出财政分权对经济增长起到了显著的作用[21]；更多的研究则认为财政分权与经济增长负相关。[22]在财政分权与经济增长的关系尚不能确定的情况下，确立最优的财政分权度显然不切实际。本文提出，应以公平为目标，就中央与地方财政分权的目标定位等问题进行更深入、更有针对性的讨论。尽管有学者认为，2004年以来，随着发展战略的调整，中央与地方的权力调整由效率性分权逐步转向了公平性分权。[23]但此种公平性分权强调的是支出领域的平等或均等化趋势，与行动主体享有的公平行动原则基本无关。20世纪80年代以来的中央向地方的财政分权作为打破政府管制、改进经济绩效的工具而备受关注，然而，尽管“分权”的大方向是明确的，但财政分权的具体目标却不甚明了，有学者指出，“尽管转轨过程中一直在继续进行分权，但分权的目标却从未明确过”，为此建议“中央政府亟须对分权的目标予以明确，从而使财政制度的设计与之配套，以达到预期效果”。[24]以合理的财政分权为核心，本文对公平环境的具体理解是： 1.明确各级政府的事权。王沪宁曾指出，中央与地方关系的发展趋势是“地方政府功能的扩大和中央政府功能的缩小”。他从中国的改革目标是改变高度集中的经济管理体制和高度集中的政治和行政体制的角度，阐述了地方权限扩大的合理性与必然性，并指出当时的人们已经达成了“必须要改变旧的中央政府与地方政府的关系模式”的共识。[25]由此可见，当时“向地方下放权力”已经具有相当的社会基础。有学者指出，地方政府在承担较高的财政支出的同时，支出结构存在一定程度扭曲，这反映出分税制后中央和地方之间的职能划分未做到明晰、合理，应“调整地方政府的职能范围，把地方政府定位在地方公共品的供给角色上”。[26] 2.确立与事权相配套的税源。有关财政分权效应的研究常常持之两端，有学者认为分权能提高福利、改善地方公共产品水平[27]；有学者认为集权能提高福利，中央政府的向下转移支付促进了非经济性公共物品的供给。[28]结论的大相径庭显然不能简单归因于统计口径的差异。该问题的关键是政府的财权与事权是否匹配。众所周知，1994年的分税制改革核心关注的是不同层级政府的收入划分，而不是同时调整支出责任。其后遗症是，财权与事权不匹配、财权上收与事权下移严重，因此损害了上下级政府间的公平。越来越多的学者认识到，各级政府都应该有自己的大宗、稳定、与事权相配套的税源，如有学者指出，“从前景来看，应该发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、县级以财产税为财源支柱的格局。”[29] 3.根据宪法和法律确立各级政府间的财政关系。如果上级政府凭借下级政府无法干预的权力制定有利于自己的分税规则，甚至随意平调下级政府的财力资源，同时将自己的支出责任向下转嫁，则不仅侵损政府间公平，财政分权的制度正激励效应也会降低。有学者指出，尽管中国的财政制度具有分权的“财政联邦主义”特色，但是，这种财政联邦主义“不是正式的法律制度，它是由中央与地方争取财政权，并运用非正式的、不稳定的制度性管理来维系的分权制度”。[30]针对分权架构中的法治缺位，普遍看法是，在科学合理地划分中央与地方职责权限的基础上，实现中央与地方权限划分的法制化[31]；将各省的制定税率权利制度化[32]；通过修改宪法相关内容，制定和完善《中央和地方关系法》、《财政转移支付法》等相关法律法规，构建起我国中央和地方事权与财权划分的法律框架[33]；在“立宪”层次上界定好中央政府和地方政府的控制权边界[34]；以及将严格的分税制财政关系写入宪法或财政基本法。[35] 竞争环境与竞争的区别在于，前者铺垫了后者，后者彰显了前者的价值。如此一来，竞争环境中的竞争就不只是一种行为，而是优势制度的源泉和基础，构成了理想类型的财政竞争的前提，它包括： 一是竞争性政治体制，如民主制赋予了纳税人的投票权以及其他参与权利，据此构成的对政府的政治压力决定了公共资源的流向主要取决于纳税人(居民和企业)，而不是主要取决于上级政府的意志。Breton在评价Salmon的标杆竞争模型时指出，如果他们基于这种评价来决定是否给予他们辖区的治理者支持，则只要辖区内的权力中心存在竞争，不同辖区的政府就会相互竞争。[36] 二是政府内部的竞争结构，表现为政治体制或政治程序具有竞争功能，如强调政府权力的宪法性约束以及行政权、立法权和司法权的分立。如何理解其中的“竞争性”？本文提出，三权分立的价值不仅在于，通过彼此之间的约束与监督，最大限度地降低政治权力对公共利益的损害；更在于，若是将政府视为公共服务的供应商，则会发现立法、行政和司法三个部门的职能、角色与市场组织类似。如立法部门可以视为企业的计划部，在通过对市场的调查和消费者反馈后形成最能满足市场需求的生产计划，包括产品种类、生产规模、产品定价(其实也就是政府的税收计划)；行政部门可以视为具体的生产部门，执行计划部的方案；司法部门可以视为企业生产的监督部门，对计划部与生产部的行为进行评估，确定这两个部门的工作是否有效率或是否符合企业的利益。如此一来，政府内部的部门竞争表现为让每个部门争取成为最好的自己，进而实现组织能力增强和实力壮大。 三是开放竞争型经济体制，表现为要素的自由流动。Tiebout的“用脚投票”理论首先赋予每一个公民自由消费的权力，他认为地方政府公共物品的提供与当地的税收征收具有一定的相关性。每一位居民根据当地地方政府所提供的服务与当地政府税收征收水平的组合，并判断该组合能否使自己的效用达到帕累托最优，即税收为地方政府提供公共产品的价格，以此来选择是否在一个地方居住，接受当地地方政府的管辖。这一选择的过程其实就是全体居民在寻找效用最大化的过程，也即“用脚投票”的过程。[37]显然，唯有要素自由流动，“用脚投票”才可能，财政竞争才可能是能力竞争而不是手段竞争。 尽管公平环境和竞争环境很难在现实中一一兑现，却为我们明确了制度改革的思路和制度完善的方向。同时也提醒人们，在公平欠缺环境与竞争缺乏环境中，财政竞争很有可能被扭曲。 四、财政竞争力的测量 在“财政竞争力”的框架中，公共服务成本与政府行为之间的关系是可预期的。竞争赋予了政府降低服务成本、增加服务收益的激励。不仅如此，当价格即公共服务成本走低时(这意味着政府内部“分赃”自利的空间被压缩)，政府将逐渐降低其赢利性而走向公益性，并从因价格降低而给市场增加的收益中间接获益。这意味着，财政竞争不仅促使政府走上了公益性道路，也使政府真正成为与市场共生的合作者。 在界定财政竞争(力)的内涵且明确迈向财政竞争的基础环境后，紧随其后的任务是，如何测量政府的财政竞争力？关于纵向竞争力的测量，尽管普遍的现实是，地方政府与中央政府之间有纵向层面的财政手段竞争，缺少纵向的财政能力竞争，但这并不意味着纵向竞争力没有实践的制度基础。王绍光、胡鞍钢指出，改革开放以来的中央与地方关系“由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系，转向以相对经济实体为基础的对策博弈关系(如一对一的谈判或者讨价还价的谈判)”。[38]有学者分析了市场经济条件下中央与地方权限调整的基本趋势，“由东重西轻的梯度分权向地方均权过渡；纵向分权与横向分权有机结合；经济权力下放与政治权力下放协调统一；加强对下放到地方的权力的监督和制约”。[39]还有学者指出，行政性分权战略造就了地方政府独立的经济博弈主体角色，而在过渡时期的制度环境下，中央与地方的目标偏好与行为取向差异直接导致了双方在多个领域的利益博弈。[40]本文将纵向竞争力具体化为公共服务供给能力和公共服务供给效率两方面，这两方面不仅用于现阶段的评估测量，更重要的是供给能力和供给效率的提高意味着增加了本级政府与上级政府的谈判筹码，这恰恰是纵向竞争力的本质。 1.公共服务供给能力。此处的供给能力包括收入筹措能力即有能力为公共服务供给筹措公共收入、支出管理能力即有能力管理好财政支出，如严格的转移支付体系。通常一个政府的收入筹措能力是政府信誉的重要保证，也是下级政府对它的信心所在。本文对收入筹措能力的基本理解是，首先，收入筹措能力应与本级政府承担的支出责任相对应，但并不意味着此收入只能为本级政府所用。以公共服务均等化为例，此责任通常是由中央政府承担，意味着必须由中央政府负责筹措公共服务均等化所需费用。如果中央政府承担责任的同时却无法为下级政府落实均等化提供有保障的收入来源，而是依托行政权力设置大量无经费式指令性项目，则不仅这类项目容易成为一纸空文，还将有损中央政府的威望。其次，收入筹措能力应有可持续性。以下级政府争取上级政府的财政资源为例，较之增加转移支付比例，增加税收留成比例显然更有助于增强政府推动经济发展的动力。 本文的支出管理能力指涉两方面：第一，在明确公共支出责任且获得与支出责任相匹配的财权时，支出管理能力指的是政府确保财政资金得到有效、充分地使用。第二，在与其他平级政府或部门竞争上级政府的财政资源时，支出管理能力指的是通过提高自身的财政支出绩效而争取下一阶段的预算资金分配中获得更大配额，如将转移支付资金的效用最大化，为后续的转移支付拨款创造条件。 2.公共服务供给效率。从成本收益的角度理解供给效率，意味着，政府应以尽可能少的成本创造尽可能多的收益。本文将供给效率分为优化职能、控制成本两类。其中优化职能指的是政府精兵简政、好钢用在刀刃上。意大利经济学家Marco曾云，政府若能以某种方式调控私人企业的功能已经足矣。[41]言下之意是，政府作为公共服务供给者，精力本来有限。为了提高供给效率，保证公共服务质量，自应收缩阵线，不必事必躬亲、亲力亲为。如若不然，反倒会降低服务效率，影响服务质量。控制成本指的是政府在既定服务中也即明确公共服务供给量的前提下，将私人部门的管理手段和市场激励机制引入公共服务中，以提高公共服务的供给效率，诸如政府合并多重的转移支付体系、理顺和简化专项转移支付项目这些做法可以归入控制成本的范畴。早在二十世纪初，便有学者指出，“管理国家就像管理企业，政府就是一个企业，可以也应该适用于企业的规则”。[42] 关于横向竞争力的测量，它关注的是政府争取居民和企业的能力，而不是政府与政府之间的谈判能力。横向竞争力的要义在于，激发了政府维持自身信用的动力，促使政府通过在交易过程的表现来增强纳税人的信心。本文将其分为收入竞争力、支出竞争力和收支平衡力三个方面。 1.收入竞争力。在Besley和Case的模型中，选民只关注税收变化，没有关注政府提供公共物品和服务的水平的变化。[43]这部分说明，选民对税收更敏感。本文核心考察的是收入竞争力，与税收竞争侧重于描述政府行为和手段不同，税收竞争力的核心是能力，也因如此，考察收入竞争力的关键落在，哪些竞争手段和行为是能够体现政府能力的。本文认为，“税收优惠”和“税收效率”可以作为政府收入竞争力的两个重要测量维度。本文所理解的税收优惠并非简单意义上的降低税率、减免税以吸引企业投资和资本流入，如果将税收优惠作为税收竞争力的考察范畴，则本文对于税收优惠的定义将从税收竞争的目的和手段两个角度出发：税收竞争是各辖区政府为降低辖区内居民和组织的纳税负担，进而吸引更有经济增长潜力的经济要素流入而以税收为手段而展开的竞争。税收优惠包括降低税率、税收减免、税收抵免、固定资产加速折旧等，以降低税率为例，尽管较低的税率会使得该地成为税收的“洼地”或“避税港”，使得更多的资源和要素流入此地，然能力视角的税收竞争将审慎选择降低税率。因此，对于那些地方辖区不欢迎的企业如高污染、高排放企业，地方政府反而会采取设定进入门槛(如设定环保标准)、提高税率、高收费(比如排污费)、罚款等方式阻止其进入。 关于税收效率，可以用“税收收入—税收成本/税收收入”来衡量，考虑到税收收入的确定性，税收成本反而是税收效率的关键。税收成本包括征税人的征税成本和纳税人的纳税成本，通常税收制度给人带来的公平感越强、税收结构越合理、税收制度越透明、纳税环境越便利，则无论是征税人还是纳税人，其成本都会降低。 2.支出竞争力。同样，此处的“支出竞争力”有别于“支出竞争”。早在二十世纪上半叶，Robinson曾指出，“征税只是公共财政的一方面，在对征税的负效应作任何评估之前，应该适当关注公共支出方面”。[44]的确，相比公共收入，公共支出或许更能说明政府征税的正当性，也更能体现公共财政的合理性和科学性。Oates的研究发现，理性消费者在选择辖区居住时，会权衡地方公共服务带来的收益和税收负担的成本。而为了住在一个提供高质量的公共服务的社区(或者以低税率提供相同公共服务的社区)，人们的确愿意多付出一些。[45]这说明，政府在支出方面的努力程度是支出竞争力的核心。本文将“公共支出力度”、“公共支出项目的合意程度”和“公共支出效率”作为政府支出竞争力的测量维度。其中，“公共支出力度”可以用“公共服务产出(教育、医疗卫生、基础设施、社会保障等基本公共服务)/财政收入总量”来测量。“公共支出项目的合意程度”的测量分两步，第一步，通过问卷调查，获知当地居民和企业的公共支出项目偏好。本步骤的意义在于，不同地区所处发展阶段的差异，决定了其对公共服务需求偏好的不同，而偏好将影响居民和企业对公共支出项目的评价。第二步，测量居民和企业对偏好型公共支出项目的满意度。“公共支出效率”可以用“纯公共服务(真正用在老百姓身上的)/公共服务的生产成本即一般公共服务支出”来测量。 3.收支平衡力。在资本等要素流动自由且信息日益开放的社会，一方面，政府不可能通过增税以增加收入，因为这会加速资本的外逃。另一方面，政府也不可能通过增加公共服务以吸引优质资源的流入，因为任何服务都需要成本，一旦入不敷出，直接结果就是政府破产。因此，除了收入竞争力、支出竞争力，横向竞争力还包括收支平衡力。有学者谈到，随着中国地方政府间的财政竞争从单纯的税收竞争逐渐转化为税收竞争与公共支出竞争并存，公共支出竞争的压力将要求政府低成本地提供优质的公共品。[46]本文认为，此处的“低成本”可以作收支两层面的理解，收入层面的低成本意味着更低的税负水平，而支出层面的低成本意味着更高的供给效率。就政府而言，最能考验其能力的是，能否在政府收入与支出之间找到平衡。收支平衡力意味着，为了提高竞争力，避免本地资本转移到外地，政府必须在纳税人的纳税额与公共服务供给量之间实现均衡，确保税收不至于降低到无法保证公共服务质量，又不至于高到引起资本恐慌。此时，就不再是政府间税率高低的简单比较。因为即便本地税率高于外地，只要企业因制度环境改善所产生的收益大于因税率提高所增加的成本，则企业仍会选择留在本地。进而言之，低税率国家的财政竞争力不一定强，高税率国家的财政竞争力也不一定弱；情况很可能相反，现代社会中低税率国家的竞争力往往低于高税率国家。处于国际竞争中的政府，只有具备维持高税率的信心和能力，才敢于实行高税率。收支平衡力包括主观和客观两个维度，就个人而言，“收支是否平衡”更多是个人的感受；就政府而言，“收支是否平衡”则是可以客观判断的。也因如此，可以通过问卷调查，获知纳税人对政府收支平衡力的评价；而政府自身的收入与支出平衡能力则可通过政府预算的执行情况进行分析。 综上，在纵向竞争力与横向竞争力的概念体系中，政府的供给能力、供给效率均是关键。区别在于，其在纵向竞争力中意味着，增加了与上级政府谈判的筹码，扩大了纵向层级的收入权限和支出权限(前提是，财权与事权必须匹配)；其在横向竞争力中则意味着，提高纳税人的满意度，吸引优质资源的流入，进而扩大其在同级公共服务市场的份额。标签：规范分析论文; 基本公共服务均等化论文; 税收原则论文; 公共产品理论论文; 政府支出论文; 财政分权论文; 财政制度论文; 分权管理论文; 目标成本论文; 中国资源论文; 中央财政论文; 经济论文; 财政学论文; 税收论文;