行政诉讼庭审程序的设计思路，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,思路论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《行政诉讼法》虽已实施数年，但这个年轻的、正在发展的诉讼制度亟待完善。我们在审判实践中认识到，尽快建立一个体现行政审判的特点的、独立完整的开庭审理程序，是应当并且可能的。我们在1994年形成并不断作进一步尝试的《福州市法院第一审行政诉讼案件开庭审理程序（试行）》，矫正了法官在法庭上的角色，突出了审查被诉具体行政行为合法性的特点，具有强化被告举证责任的功能，能够营造庭审公正的气氛，充分保障了当事人的诉讼权利，与刑事、民事庭审方式有较大区别。现试解说如下：
一、关于开庭前的准备工作
开庭前的准备是必要的。目前，多数行政审判人员在开庭前做的是过细阅卷甚至调查工作，“一案一开庭，庭外再调查”为案件审理习惯（本文无意离题评说这种习惯的是非优劣），但我们认为，应当在行政审判人员中树立“法官以法庭为活动中心，审判以审查证据和适用法律为核心”的观念，并把开庭前的准备工作重点放在对各方当事人关于他们诉讼权利义务以及可能产生的法律后果的必要的告诉工作上（略去期间）：
＊书记员（或法警）送达《受理案件通知书》、起诉状副本、《诉讼通知书》和《行政诉讼当事人须知》；附空白《授权委托书》和《法定代表人证明书》。
＊书记员送达《审前会议通知书》（暂时借鉴美国民事诉讼程序“审前会议”的名称；附空白《证据材料清单》。
＊书记员（或主审人）主持召开审前会议。接受举证义务方提交的证据材料和清单，监督诉讼双方当事人交换证据材料和清单。
＊公告开庭日期、地点和时间。发出有关传票、通知书。
说明一：举证是行政诉讼当事人为实现自己的诉讼（抗辩）目的而应当积极履行的义务，所以，美国民事诉讼程序中的“审前会议”有它的合理性，可以借鉴。审前会议在美国是由法官召集双方当事人及律师，就争议焦点、事实和证据进行明确，决定哪些真正需要审判，哪些事实和证据双方均予以承认，明确不宜出示的证据和进行调解的会议。我们的“会议”要求负举证责任的一方在会议上提交他们认为能够证明客观事实的全部证据材料，并附证据清单（包括对不宜出示的证据的声明）。不提交的，经以后的庭审“程序权利保护阶段”确认，视为没有证据，该方应当承受败诉的诉讼结果。至于称“审前会议”当否，可以讨论。
说明二：证据准备不是法官的职责。在行政审判中，具体行政行为的证据在被诉前已客观存在，并且被诉后不得自行取证。审前会议可以以可能发生的法律结果迫使负举证责任一方当事人积极有效地举证。所谓积极，就是不履行举证义务就承担败诉结果；所谓有效，就是行政机关在步入法庭前，应当剔除无关材料，将能够证明案件事实的材料构筑成完整的证据锁链后提交至法官面前，并作出说明。即开庭前各方当事人就应开始主动履行诉讼义务，而不是“到时候再说”。这样，解决了原来法官面对大堆有用或者无关的材料，做一回与行政机关工作人员分析证据劳动等量的劳动的问题。
说明三：显然，参加审前会议不是提交“答辩状”。并且，以往被告提交或者不提交“答辩状”，由于法律规定“不影响”诉讼进行，不会对其带来不利的诉讼结果。设置审前会议程序及规定法律后果后，原来的原告质证困难、法官认证困难和确认争议焦点困难等弊端，因此而解决。
说明四：对于涉及国家机密、个人隐私或者出于保护举报人或者其他正当的原因，举证方可以向法庭说明情况。经法官认可，可以只向对方当事人提供清单，不提供材料原文。但不能以任何理由，拒绝向法院提交证据材料。法院是审判机关，本身就有保护国家和公民利益的职责。被告以“保密”为由拒绝举证不正当。
说明五：《证据材料清单》要求举证（反证）人对证据材料逐份编号，写明该份证据用于证明被诉具体行政行为所认定的哪一部分事实、证据的取得方式、取得日期等。
上述准备工作虽是开庭审理的必要前提，但毕竟不是开庭审理案件，故我们未将其列为庭审中的某一阶段。
二、关于庭审阶段
开庭是法院审判活动的核心部分。当事人主要通过庭审来认识行政审判的。因此，应当突出“整个审判活动围绕审查被诉具体行政行为的合法性进行”和“强化被告举证责任”进行设计。
首先，承认“诉辩式”是优于“纠问式”的行政案件审查方式（应称为“诉辩式”还是“抗辩式”或者其他什么，不在本文讨论范围内），应当采用。众所周知，刑、民庭审方式都在改革，走向“诉辩式”似乎已成趋势。法官“问”的地位将进一步弱化，当事人问“辩”的地位不断增强。行政诉讼庭审程序设计应该体现和引导这种合乎潮流的弱化和增强，排除旧的庭审方式的不良影响。其次，关于庭审程序中的“阶段”，我们认为，庭审程序以归类方式对过程作“阶段”划分，有利于强调庭审程序本身的逻辑意义，有利于正常必然地导出审判结果，有利于迫使诉辩各方接受法庭的制约，有利于增强对旁听群众的法制宣传效果。因此，我们对此持赞成态度。问题在于如何进行划分？
我们将行政诉讼庭审程序设计为五个阶段，即法庭审理阶段、审查事实证据阶段（以下称事实审）、审查适用法律阶段（以下称法律审）、合议宣判阶段。其中，事实审和法律审均系诉辩同步进行。在先后次序方面，我们认为，事实审和法律审孰先孰后，不必定死，应当允许审判长有机地掌握。一般情况下，事实简单、证据充分的案件，常因法律适用异义而起诉，法律审应先进行。而法律规定明确的案件，常因事实认定异议而起诉，事实审可以先进行。对事实和法律均有争议的，可由审判长决定这两个阶段的庭审次序。
法官在庭审中应当作“主持、引导、辨误、执法”的角色定位，对“阶段”的掌握，不能影响“诉辩”的同步。
三、关于庭审的具体程序
庭审程序的具体演进，体现于审判长的掌握中。我们规范了庭审用语（附后，供大家参阅点评）。
法庭审理准备阶段
＊书记员准许当事人入庭就座；
＊书记员查明当事人到庭情况；
＊书记员宣读法庭纪律；
＊书记员宣布全体起立，请审判长、审判员入席；
＊审判长宣布开庭；
＊审判长核对当事人的情况，给予各方当事人对对方出庭人员提出异议的权利。有异义的，由审判长处理；
＊审判长宣布合议庭组成人员及书记员名单；
＊审判长告知当事人在法庭上的诉讼权利和义务；
＊审判长要求当事人确认是否清楚诉讼权利义务，是否申请回避；
＊审判长宣布庭审准备阶段结束，本案开始审理；下面进入程序权利保护阶段。
程序权利保护阶段
＊审判长要求诉讼各方当事人确认收到起诉书、答辩状的情况，并确认收到对方证据清单的情况；
＊审判长请原告确认其诉讼请求并陈述行政争议事件由来；原告有义务证明被诉具体行政行为存在。对被告不作为的，原告应声明被告有法定职责，并指出依据（或者提出依据的线索），合议庭可以对此进行专项司法审查；
＊审判长要求被告向法庭作权源声明。被诉不作为的，原则上不必声明，但法庭认为必须声明的除外；合议庭可以就此问题对被告作专项司法审查；
＊审判长要求被告陈述被诉具体行政行为情况；被诉不作为的被告，应向法庭陈述其不作为的理由和依据；
＊审判长宣布程序权利保护阶段结束，下面进入审查事实证据阶段。
说明一：“程序权利保护”指对行政诉讼当事人在诉讼中关于其程序性权利的专门保护程序。包括原告对被告的证据在庭审前的事先知悉权、原告对被告法定权源的异议权、原告关于被告具有应当履行的法定职责的声明权、被告对自己法定权源和法定职责的声明权、双方当事人对被诉具体行政行为是否存在以及有关情形的陈述权等等。这些权利所涉及的问题，均可能引出决定性的法律后果，但在法庭的具体操作中又稍纵即逝，应作专门的保护。
说明二：庭审的进行，针对的只能是已存在的具体行政行为，基于被告举证原则，法庭要求被告确认其在开庭前已提交全部据以作出被诉具体行政行为的和法律依据是正当的。这涉及到对最高法院《若干意见》第30条（修改稿第3稿第46条）的规定问题。我们认为，该条规定被告举证应在“第一审结束前”的用语不明确，是指第一次开庭结束前还是第一审程序最后一次开庭结束前？但无论上述哪一种说法，都不能保证原告提供证据的“事先知悉权”。如果允许被告不在第一次开庭前提供证据，而可以在一次次的庭审中逐份抛出，将迫使原告在毫无系统准备的情况下进行质证。结果，或者是不能准确提出质疑，或者无法质证，破坏了庭审的公正气氛，也可以使法官无法掌握庭审进程，丧失引导的主动权。
说明三：从民事诉讼方式照搬的“原告读起诉书”和“被告读答辩状”两项，我们以当事人陈述情况代替。另外，设置了能够产生法律结果的“声明程序”，即由原告声明诉讼请求，被告声明法定权源，为实质意义上的“当庭宣判”创造了条件；在声明程序中，如果被告无法证明自己作出被诉具体行政行为有法定权力，合议庭可当庭得出被告超越职权的结论，如果被告拒不到庭应诉而不能声明，合议庭可以推定被诉具体行政行为没有法律依据。诉不作为的，如果原告无法声明被告有法定职责，其起诉可以迳行驳回。我们设想，这种方式能为合议庭拥有真正意义上的法定裁判权铺一条小路。
当然，以上意见的实现要基于领导授权或者上级规定。
说明四：由被告陈述具体行政行为，是由其诉讼地位决定的。被诉具体行政行为是庭审活动指向的对象。
说明五：任何一方当事人无法通过声明程序，合议就应当立即休庭进行合议，认为无须再进行事实审和法律审的，可以迳行判决。
审查事实证据阶段
＊审判长请原告对被告的具体行政行为（或不作为）所涉及的事实和证据逐一提出质疑（可以按证据清单进行）；
＊审判长请被告对原告的质疑逐一进行答辩，并举证；
＊原、被告及其他诉讼参加人逐一、轮番就事实和证据问题互相进行辩论、质证；审判长对能够认证的即行认证；
＊证人出庭作证；
＊鉴定人出庭发表鉴定结论；
＊审判长询问诉讼当事人对证人证言的意见及理由；
＊审判长询问诉讼当事人对鉴定结论的意见；
＊审判长对认为应当质证而未质证的证据，对被告提出质询；
＊当事人分别发表质证总结意见；
＊审判长宣布审查事实证据阶段结束，下面进入审查适用法律阶段。
说明一：鉴于目前的行政诉讼当事人的素质等客观问题，主审人的引导十分重要。证明程序，应是本证在前，反证在后，坚持无本证即不必反证，一审斯间未举证的二审再举时不予采信。有举证责任的一方应当先提出本证。另外，诉辩活动应逐事项逐问题进行。法庭应避免出现纠缠枝节问题，避免离题太远，制止相互攻击。
说明二：法庭要保障原告对被告质证权利的行使。原告有权向被告提出质疑，被告有回答的义务。被告无正当理由拒绝回答的，法庭可以责令其回答，直至执行法庭纪律。经法庭责令，被告仍拒绝回答的，视为被告对此问题无法举证，并记录在案。
说明三：诉不作为的，就被告的法定职责问题，被告只有声明的权利，而不应有对原告质证的权利。作为行政诉讼的适格被告，应当推定他们相对于原告占有对法律、行政法规、规章的知晓、理解和掌握的优先地位。
说明四：在庭审中，法庭可以明确地对经诉辩认为已经查明的证据当庭作出认证，由书记员记录在案。对认为当庭不能认定证明力的证据，通知举证义务方继续提供或者补充证据，也可以决定在休庭后行使司法调查权，另行查明。
说明五：证人作证的程序可根据庭审时的具体情况由审判人员灵活掌握，并不拘泥于某个阶段。诉讼参加人在证人作证时，可以经法庭准许，就事实问题向证人提问，但不得就法律适用问题提问。因为行政诉讼中的证人没有对法律作证的权利和义务。证人有权拒绝回答他不愿意作出证明的问题。当事人经法庭许可后可以向鉴定人提问。一方当事人提出重新鉴定的要求，由法庭根据实际情况决定是否准许。
说明六：“质证总结意见”是当事人在事实审阶段结束前就已质证的证据材料体系的逻辑性、完整性、有效性等证明力问题作的总结性发言。经与律师界有关人士探讨，设置这种程序为最大限度地发挥他们的法律援助能力提供了一个空间。也是庭审公正的体现。
审查适用法律阶段
＊审判长请被告向法庭说明其据以作出具体行政行为的法律、法规、规章或其他规范性文件及适用理由；被诉不作为的，说明理由；
＊审判长请原告就被告被诉具体行政行为适用法律问题向被告提出质疑；
＊原告、被告及其他诉讼参加人轮番就被诉具体行政行为适用的法律问题进行辩论、阐述；
＊审判长掌握辩论、阐述进程，并可根据情况就适用法律问题向被告提出质询；
＊法庭对认为必要问的法律适用问题向双方当事人提问；
＊当事人分别发表适用法律意见；
＊审判长宣布审查适用法律阶段结束，下面进入合议宣判阶段。
说明一：在法律审阶段中，审判人员必须引导双方当事人正确地行使辩论权，防止任何一方恶意曲解法律，混淆视听，降低庭审的法律宣传效果，确保庭审的公正气氛。必要时，法庭可以以适当方式对法律作出正确的诠释（包括双方当事人确实都对法律认识错误，如诉违法要求履行义务，双方按行政处罚抗辩）。
说明二：无论是事实审还是法律审，审判人员均不得参与辩论，不当庭对辩论的是非进行评价，不回答当事人对法庭的提问。
说明三：遇到上下层法律规范甚至同级规范不一致，以至双方当事人就此争论不休的情况，法官应当运用主持庭审的权力向双方当事人表明此事由法庭依法认定。
说明四：原有的“当事人最后陈述”源于刑事审判，在行政诉讼庭审中没有必要存在。因为既然“最后”，就只能存在于所有应当解决的问题都解决了的确实的最后一次庭审中，如果有第二次乃至第三次开庭，则这个陈述不应当在每次开庭程序中都出现。然而，当事人的“最后陈述”实际上基于对自己权利的处分权，这“最后”未必是庭审程序的最后时刻，而可以是法院宣判前的任何时候。我们设计的当事人发表“适用法律的意见”和事实审结束前的“质证总结意见”可以代替“最后陈述”的功能，更好地解决当事人最后请求权的问题。对于无法律知识的人无法表达这两个意见的，可以简单向法庭表示请法院依法处理。
说明五：根据目前当事人和律师、法官的实际情况，留一个关于法官提问的设置。不想走回“纠问式”，而是对现实需要的妥协。
说明六：当事人的“适用法律意见”必须基于前面已认定有效的事实与证据。被法庭认证无效的证据不能作为提出“适用法律意见”的依据。
合议宣判阶段
＊合议庭议定本案是当庭宣判，还是择期宣判或者有问题留待下一次开庭进行审判；
＊审判长宣布休庭（择期宣判的，以下程序另外进行）；
＊合议庭评议案件；
＊审判长宣布继续开庭；
＊书记员要求全体起立；
＊审判长宣读判决书；
＊审判长宣布闭庭。
福州市两级法院行政审判庭，对上述庭审程序进行了三年多的实践（其中，有部分程序未能来得及规范化，有些程序未能准确做到），主要得到了如下启示：
一、上述开庭程序符合《行政诉讼法》的立法宗旨。坚决执行了法律规定的所有诉讼原则，突出了“审被告”的特点，切实将庭审重心放在这个环节。如某原告不服福州市公安局收容教育强制措施一案中，原告确有违法事实。庭审时，法院依职权传唤被告的取证人到庭作证，经审查，取证人系派出所的联防队员，不具有行政执法人员资格。法庭随即确认该证据无效。被告的委托代理人当庭举手，申请以下庭审程序不必继续进行，被告愿意承担败诉结果。事后，被告将此事通报全市公安机关要求引起注意。此案的处理，起到了规范行政机关执法行为的良好效果。
二、由于庭审的每一个程序都围绕着审查被告的具体行政行为事实、证据和适用法律问题，使被告的举证义务贯彻于庭审的前、中、后。此庭审程序建立起来的诉讼机制是使是否履行行政诉讼义务与诉讼的实际结果相衔接，大大改善了福州市行政诉讼的外部环境。现在，福州市行政机关拒不举证的情况已极少遇到。福州市某局被起诉后，曾将法院的传票复印数份，向党委、人大、政府领导散发，并指责行政审判人员“用无产阶级专政的手段来对付党政领导”。月前，该局再次被起诉，即派人前来法院表示将积极举证尊重法院裁判，请法院考虑行政机关作出被诉具体行政行为的良好动机。局长仍是原来的局长，只是知道了不举证会败诉。所以，庭审程序的完善必然地减少了被告规避举证质证活动的途径。
三、我们的庭审程序实质上导致举证义务人仅在庭外提供但无正当理由又拒绝当庭质证的材料，被推定为虚假。如某原告江苏宝应县公安局侵犯人身权、财产权一案，被告坚称此案属刑事案件，法院不应受理，虽可以提供有关立案材料，但也将不到庭参加质证。我们告知其福州市法院行政案件开庭程序规定，被告即表示不愿意让庭外提供的材料被推定为虚假，遂派员到庭应诉答辩举证。又如平潭县公安局以刑事侦查为名，限制人身自由一案，被告以保密为由不参加庭审质证，其已提交的部分材料均被认定不具有法律上的证明力。
四、上述开庭程序达到了设计时的初衷，即简洁、高效。福州市鼓楼区法院一审开庭茶亭大队诉福州市台江区工商局违法拆迁案中，被告行为明显超越职权。庭审进行至声明程序，法庭要求被告声明法定权源时，被告无法通过，只得承认没有法定职权，只是完成交办任务。该案庭审的以下程序均未再进行，即休庭合议。被告败诉。开庭时间前后不到20分钟。
五、省略了对案件的审理没有实质影响的而且重复的非必要过程，将司法审查直接置于当事人的诉辩过程之上。当事人得以立即、充分、有序地发表意见，主审法官主导地位易于操作，能够迅速把握案件焦点。如某原告诉福建省交通厅侵犯财产案，我们召开审前会议，进行证据交换。庭审中，采取按证据编号逐一质证的方法，当庭作出认证。休庭后，前来旁听的福建省纪委常委江爱华同志认为这样的庭审非常透明公正（此案庭审的遗憾之处，在于被告为取得在法庭上的主动地位，开庭前不完全提供证据。法官因而不知道被告究竟还有多少证据尚未提交，无法做到心中有数。经二、三次开庭，发现了被告的动机，只得进行证据保全。因此，我们在此案审结之后痛感被告举证原则应当于审前会议之时就坚决贯彻到底）。
六、体现了庭审公正的精神。由于采用了诉辩式的审判方式，原告方经法庭允许可以直接对被告发问，感觉到自己是直接针对对方的行为进行了主动的诉讼活动，一定程度上消除了对法庭“官官相护”的猜疑心理，使行政诉讼庭审中“民告官”的特点体现得更加鲜明，充分保证了行政诉讼当事人诉讼地位的平等。同时，诉讼当事人都感到，法官的存在，是不偏不倚地听取他们的陈述，依照法律对他们之间的是非作出判断和裁判。从主审法官的角度来讲，摒弃了过去“纠问式”过细的、并非必要的庭审程序，克服了因法官“先入为主”影响庭审公正气氛的落后审判意识，使主审法官比较容易地超脱出来，不以自己的思维方式甚至个人好恶主观地或下意识地左右庭审气氛，所谓“法官、被告一起审原告”的问题因程序规定而被杜绝。
七、这种庭程序对法官和其他诉讼参加人都提出了更高的要求。对于主审法官，责任更重，思维任务更多，对法官的逻辑推理能力和应变能力要求也更高。如，有意识地引导当事人对案件的关键问题进行诉辩而又不失公正的问题；当庭对经诉辩认为已经查明的证据作出口头认定的问题；对当事人提出的重新鉴定的要求当庭作出决定的问题；当庭宣判或者驳回起诉的问题，等等。对被告和第三人来讲。也要求其必须站在法律的角度说话，否则，可能事与愿违。对于被告，特别是被告的委托代理人，要求在参加诉讼前必须对被诉具体行政行为，包括相关的问题有全面的了解和充分的准备。否则，当庭无法回答对方当事人的问题将可能承担败诉的诉讼结果。对其他诉讼参加人，诉辩式的庭审方式也意味着要求他们能够证明自己是站在公正的角度来参加诉讼的。
由于是探索，我们无非在抛砖引玉。当事人、律师、法官都还有个适应的过程，实践中也出现过律师问审判长“法庭辩论阶段到哪儿去了”等问题。我们认为，新路要靠人去走，既然认识到行政诉讼的庭审方式必须改革，就可以先尝“螃蟹”，并以此就教于领导和同仁们。
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