从单位管理、街居管理到社区管理的历史性转变，本文主要内容关键词为：历史性论文,单位论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93文献标识码：A文章编号：1004—3160（2007）01—0080—04
一、计划经济时期基层社会的管理模式
中华人民共和国成立后，在当时特定的国际环境下，为了迅速恢复国民经济，国家通过行政权力体系和计划控制手段统揽经济领域的管理权，开始实行依靠计划控制手段配置经济资源、权力高度集中的计划经济体制。从1950年后期起，高度集权的计划体制开始从单纯的经济领域扩展至社会生活的各个领域，通过政治生活和社会生活的管理体制与计划经济体制的匹配，来保证计划经济的有效运转。这样，高度集权的政治体制和社会管理体制便得以建立。在这种体制下，国家对基层社会进行管理的基本模式，是以“单位管理”为主，并辅之以街居管理。
所谓“单位管理”，是依托“单位”，凭借“单位”的行政权力体系，对隶属于“单位”的基层社会成员实行的全方位管理。
“单位”是中国城镇居民对自己隶属于其中的国营、集体性质的社会组织——工厂、商店、学校、医院、党政机关等的统称。在计划经济时期，“单位”不仅是社会生产组织，也是社会生活和进行社会分配及管理的组织单元。任何一个单位，都被赋予了不同的行政级别，归属于某个特定的条块行政组织，成为社会行政管理组织的延伸和载体：按照条块行政组织进行的国家权力和社会资源的分配被最终落实到各个单位，单位的级别越高，权力就越大，拥有的资源、利益和机会也就越多。单位对个人及其家属发挥着保障就业、劳保福利、兴建居住区为职工分配住房、解决子女入托入学，甚至出具结婚登记证明等多方面功能；而且单位职工通过接受福利分房的方式居住在一起，家庭邻里矛盾亦通常通过单位组织来解决，单位为职工及其家属提供全方位的生活服务，从而使个人归属于单位，依赖于单位[1]。由于单位通过垄断政治、经济、社会资源而导致了单位成员对单位的依赖关系并进而形成单位对单位成员的支配关系，因此，“单位管理”在计划经济时期就成为实现社会基层管理的最主要途径。
“单位管理”的对象，是所有隶属于特定单位的基层社会成员。而对于那些没有单位的基层社会成员，则往往难以依托单位进行管理。为了解决这一问题，就产生了“街居管理”的方式。所谓“街居管理”，是指通过街道办事处及其所指导的居民委员会组织，对特定区域内的基层社会成员实施的管理。
根据1954年第一届全国人大第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会条例》，街道办事处的任务是：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。居民委员会的任务是：办理有关居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作、调节居民间的纠纷等。
无论是“单位管理”还是“街居管理”，都表现出“行政全能主义”的特征。所谓“行政全能主义”，实际上是一种崇拜国家行政权力体系的极端性社会思潮、管理行为和管理模式。作为一种社会思潮，它信奉国家行政权力的至高无上性和绝对支配性，认为国家行政权力应当无所不在、无所不能。作为一种管理行为和管理模式，它置国家行政权力为组织与管理经济生活、政治生活和社会生活等的唯一主体，强调行政权力体系在经济与社会发展中资源配置的绝对支配地位，并且总是排斥非政府组织或民间组织在经济、政治与社会发展等各方面的应有地位、能力和实际作用。就“单位管理”而言，在计划经济时期，单位其实就是一个对社会资源进行分配管理、对居民生活进行直接管理的“基层行政组织”。因此，所谓“单位管理”，实质上就是国家行政权力以“单位”为中介而实行的基层管理。就“街居管理”而言，街道办事处是市或市辖区人民政府的派出机构，行使基层政府的部分权力。虽然《城市居民委员会组织条例》规定“居民委员会是群众自治性的居民组织”，街道办事处指导居民委员会的工作，但在实践中，街道办事处的“指导”变成了领导，居民委员会自治组织的地位被虚化，成了行政化、官方化了的居民组织。因此，所谓“街居管理”，也无非是国家行政权力通过街道办事处、居民委员会而实施的基层管理。通过“单位管理”和“街居管理”，国家或政府在社会基层管理中实际上扮演了无所不在、无所不能的角色，是计划经济时期社会基层管理的唯一主体。
计划经济时期以“单位管理”为主并辅之以“街居管理”的基层社会管理模式，是当时历史条件的必然产物。通过这样的管理模式，国家或政府实现了对城市基层社会的控制和整合，从而达到了社会稳定和巩固政权的目的。然而，这样的模式在发挥其历史作用的同时，也不可避免地造成了一些负面的结果，这样的结果主要有：
1.政府行政权力与职能的急剧膨胀。由于政府行政权力渗透到社会的各个领域，社会生活的方方面面都依赖于政府行为，因此，政府的权力和职能就有无限膨胀的倾向。在这样的情况下，政府实际上管了许多它不应管也不能管的事情，而政府应该管、应该做的事情又可能管不好、做不到位。与此同时，政府行政权力与职能的急剧扩张，还可能导致机构臃肿、官僚主义泛滥以及为腐败提供温床。
2.公民社会无从发育。一般认为，公民社会是独立于国家体制之外，由个人组成的多元且自主的领域。公民社会可以对国家形成制衡作用，以控制国家权力的无限扩张。但在“行政全能主义”盛行的计划经济时期，国家或政府的权力与职能无所不在，这就在客观上否定了公民社会存在的必要条件，使得公民社会难以形成与发育。
3.自治性民间组织极为匮乏。在健全的社会中，自治性民间组织是进行社会基层管理的重要力量。但在我国计划经济时期，国家或政府是唯一的管理主体，从而自然形成对自治性民间组织的排斥。在那种状态下，自治性民间组织既无必要存在，更无其生长的外部环境。自治性民间组织即使勉强成立，也不会有发挥其自治功能的现实空间。
4.居民形成强烈的依赖性人格。由于国家或政府统揽所有社会资源的配置，置身于庞大的行政网络中的居民只能将国家或政府视为唯一可求助的对象，从而在客观上形成对国家或政府的强烈依附关系，在主观上造就强烈的依赖性人格。而居民的依赖性人格，又使得居民缺乏社会参与的积极性和主动性，民主建设也因此而失去必要的社会基础。
二、转型期“单位管理”的终结及传统“街居管理”的失效
20世纪70年代末，我国的计划经济体制以及以计划经济体制为基础的社会制度的内在问题引起了人们的普遍关注。于是，大规模的社会转型便成为一种客观的趋势。一般而言，社会转型是指社会的动力体制、结构形态、发展模式与体制传统向现代的转变。我国的社会转型是同发端于20世纪70年代末的改革开放紧密联系在一起的。我国社会转型的基本内容和目标在于，实现计划经济体制向市场经济体制的转型，传统农村社会向现代工业社会和后工业社会的转型，传统封闭的单一行政化社会向现代开放的功能分化的多样化社会的转型。在这样的转型过程中，毫无疑问，计划经济时期的社会基层管理模式必然受到强烈的冲击。
在计划经济时期，国家或政府通过“单位”这一中介而实现对社会基层的管理，但在社会转型期，“单位管理”已变得难以为继。这主要是因为：
1.“单位”不再是政府的工具和附庸。在计划经济时期，由于国家或政府统揽一切社会资源，而“单位”的运作所需要的资源完全依赖于国家或政府的调配，因此，“单位”很容易成为政府的工具和附庸。但在社会转型过程中，随着市场经济体制的逐步确立和完善，很多“单位”成了完全的市场主体，资源按市场规律配置，因此，国家已不能完全通过行政手段来配置资源，而单位作为市场主体在这方面享有的自主权利，则可使其摆脱过去那种对政府的强烈的依赖关系。特别是随着单一的所有制结构的打破，出现了非公有制经济单位，而非公有制经济单位对于政府行政力量的依赖性，更是大大低于以前的公有制经济单位。在这种情况下，“单位”可能也可以不必一切听从政府的行政指令。对于这样的“单位”，政府已失去将其作为工具和附庸来对待的客观基础。
2.“单位”职能的分离。在市场经济条件下，原来的国有企业开始建立现代企业制度，其行为及决策均需依循市场规律，以提高市场竞争力，否则就可能被市场经济所淘汰。为此，国有企业不能再像过去那样统管职工的一切事情，而只能将过去所承担的社会功能交还社会，以减轻企业的负担，保证企业生产应有的高效率。而政府事业单位也必须适应市场经济发展的需要，从而改革原有的管理体制，实现政企分开、政社分开以及事社分离。这就意味着，政府事业单位不仅不能直接插手企业的经济事务，而且必须将其原来所有的无所不在的社会职能分离出去，从而使得“行政全能主义”的做法即使在政府事业单位也不能再继续下去了。
3.社会流动的加速。在社会转型过程中，随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍等制度的改革，我国社会出现了前所未有的自由活动空间。在城乡之间，原来附着于土地的农民大量流入城市，出现了全国规模的“民工潮”，僵硬的城乡二元格局出现了松动。在单位之间，职员的流动已司空见惯，出现了大量国有企业职工流入外资企业，大量内陆省份人才如教师、管理人员等流入沿海城市。如此高速、频繁的社会流动，使得过去那种以相对静止的人口为对象的“单位管理”无法得以实施。
社会转型期“单位管理”所遭遇的上述问题，使得计划经济时期曾经行之有效的“单位管理”，不可避免地走向了终结。
社会转型期发生的社会结构与社会制度的变化，也使得计划经济时期作为“单位管理”之补充的“街居管理”陷入困境。“街居管理”的困境主要表现在以下几个方面：
1.在社会转型过程中，街道办事处和居民委员会的管理领域不断扩展，管理事务明显增加，造成了其不堪重负的状态。首先，随着原来的国家企业单位、政府事业单位的改革，被转移到街道办事处和居民委员会的社会性事务越来越多。这主要是因为长期的计划经济体制和“行政全能主义”造成了民间组织的稀缺，所以唯一能接受国家企业单位和政府事业单位所移出的社会事务的主体，几乎就只有街道办事处和居民委员会了。其次，在改革过程中出现的下岗失业人员，个体户和私营企业主，以及其他无单位归属的人员如待业青年等等，街道办事处和居民委员会也承担着繁重的思想教育和社会管理工作。第三，随着社会流动的加速和频繁，城市街区中涌入不少没有当地户口的外来人口，这使得街道办事处和居民委员会不仅要管理本街区的正式居民，还要管理居住在本街区的许多非正式居民。第四，就行政领域而言，街道办事处除了承袭计划经济时期已有的工作之外，还要承担原来实行“条条”管理的政府部门下放的一些任务，如园林绿化、民政福利、市容市貌等管理项目。表面看来，街道办事处和居民委员会似乎有了更大的权限，但与此同时而负载的工作量，却是街居所难以承担的。
2.面对转型期社会发生的重大变化，原有的街道办事处和居民委员会在性质和功能上都表现出不能适应社会变化的需要。从性质上看，如前所述，居民委员会虽然在《城市居民委员会组织条例》中被规定为“群众自治性的居民组织”，但实际上在计划经济时期却成了行政化、官方化的居民组织，因此，这样的居民组织不能适应现代社会对于真正自治性的居民组织的客观需求。而原有的街道办事处作为市或市属区政府的派出机构，其单一的行政特性，则使得其只能依政府的指令对街区实施管理。如此单一的行政性质导致街道办事处难以达到贴近基层、充分满足居民意愿的现代社区管理的要求。从功能上看，无论是街道办事处还是居民委员会，过去都曾是实现行政目标的工具，但现代社会要求街区的管理主体不能仅仅是行政工具，而必须是提供社会服务、促进公民社会发展的机构或组织。就此而言，原有的街道办事处和居民委员会都差距甚远。
3.在解决现代街区的诸多社会问题方面，单一的“街居管理”主体显得力不从心，其管理效率亦较为低下。现代街区面临着复杂的发展问题，街区居民的需求也在不断提高。解决这些问题，需要大量的人力、物力和财力。而单一的“街居管理”主体，只能通过政府渠道获得十分有限的资源。因此，现代街区的管理工作，不是单一的“街居管理”主体所能完全胜任的。此外，长期的行政化运作，以及计划经济时期养成的行政惯性，也使得“街居管理”的工作效率难以得到明显提升。如果不改变街区中的这种单一管理主体的状况，“街居管理”主体即使竭尽全力，也难以做好街区的管理工作。
上述困境，使得传统的“街居管理”濒于失效。虽然因此而否定街道办事处和居民委员会的存在是不现实的或不理智的，但如果不对其加以改革，则无法走出困境。
三、特殊社会背景下社区管理的兴起
在社会转型期，计划经济条件下适用的“单位管理”及“街居管理”模式所呈现出来的问题，引起了人们的关注。虽然旧有的模式已经不再适用，但人们不能不重视并加强基层社会管理。然而，在新的历史条件下，在以市场经济为基础的现代社会中，究竟怎样才能实现对基层社会的管理呢？为了寻求答案，人们将西方社会作为参照系，因为西方发达国家的现代化经验及其管理基层社会的做法，可以为包括中国在内的后发国家提供借鉴。在这样的思路下，西方国家的“社区管理”模式被介绍到中国。
“社区”最初是由德国社会思想家F·滕尼斯于1887年提出的概念。F·滕尼斯那里，“社区”被规定为一种与社会有所区别的共同体：“在共同体里，尽管有种种的分离，仍然保持着结合；在社会里，尽管有种种的结合，仍然保持着分离。”或者说，“人们在共同体里与同伙一起，从出生之日起，就休戚与共，同甘共苦。人们走进社会就如同走进他乡异国”。在F·滕尼斯看来，传统的农村村庄是共同体即社区的代表，而新兴的商业化城市则是社会的代表。F·滕尼斯之后的西方学者，发展了“社区”概念，而不限于仅指农村共同体。尽管现代西方学者对如何定义“社区”有各种不同的看法，但综合各家定义的共同点，可以给社区下一个较宽泛的定义：所谓社区，是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体。地域、人口，组织结构和文化是社区构成的基本要素。
作为地域性生活共同体的社区，不能没有内部秩序，因为如果没有秩序，社区就会陷入混乱之中，社区内的居民便无法共同生活。而为了维护社区内的秩序，就必须对社区进行管理，这就导致了社区管理的产生。所谓社区管理，就是在一定社区内，由存在于其中的各种组织，按照社区的基本价值和目标，为满足社区居民的物质、精神需要和维护社区秩序而实施的自我管理活动。经过长期的实践探索和理论研究，西方发达国家已形成较为完善的社区管理模式。这种模式对于西方基层社会的管理来说，具有十分重要的意义和价值，也已经产生了世人瞩目的效果。
由于社会发展程度不一样以及文化历史传统的不同，当代中国社会不能简单地模仿西方，而应当立足于本国国情，在借鉴西方的基础上，创造出具有中国特色的社区管理模式。自1991年民政部提出“社区建设”以来，当代中国社会的社区建设逐渐铺开，并在实践中不断探索解决社区管理问题的办法。迄今为止，已涌现出多种社区管理的具体模式。这些模式中影响较大的主要有：
1.天津模式。该模式着重体现了建立新的社区自治组织的要求。社区自治组织的改革试点放在居民委员会，通过强化居民委员会在社区中的管理功能，实现社区成员的自我管理、自我教育、自我服务，逐步将整个居民区建设成政治民主、生活便利、治安良好、环境优美、关系和谐的文明社区，推动社区工作上水平。同时，设立社区议事委员会，其主任委员应由社区党组织负责人担任。
2.沈阳模式。其主要做法是在区、街二级建立“党政工作联席会”，由区、街领导和辖区内单位代表组成，行使辖区内的协商议事权力；在区一级建立由区领导任主任的“社区建设指导委员会”，下辖6个专业委员会，按职能范围负责进行协调和监督；在街道一级建立“社区建设工作委员会”，负责具体的管理事宜。同时权力往下延伸，在调整居民委员会辖区的基础上，构建了居民委员会一级的社区建设的管理体系。
3.江汉模式。该模式以主动转变政府职能为核心特征。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居民委员会和社区协商议事会，并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。
4.上海模式。上海模式的重点在于政府在街道社区所进行的第三级管理。其核心是推动市、区两级政府及各有关职能部门的权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道社区层面即第三级的行政权力与行政效能。此外，还在街道以下构筑第四级管理与服务的网络，即在居民委员会所属的居民小区建立第四级网络。
除上述这四种模式之外，其他地区也已经或正在探索社区管理的新路子。这些社区管理的具体模式的涌现，标志着中国基层社会管理的重大变革。与计划经济时期的单位管理为主、街居管理为辅的模式相比较，这些社区管理的模式有诸多长处：
第一，社区管理的主体趋向于多样化，除了社区行政部门及政府各职能部门向社区延伸的机构之外，社区内的单位和社区居民及社区内的新兴组织亦有成为管理主体的可能性和现实性。特别是通过事权划分，增强了街道、居民委员会在社区管理中的主体作用，改变了过去仅是政府的“腿”的状况。
第二，社区管理改变了过去街区那种单一的行政方式，即自上而下的命令式管理方式不再奏效。新的社区管理方式，是在相互尊重、彼此平等的基础上，让各管理主体意识到自己既是管理者又是被管理的对象，对社区有应尽的义务的前提下，以协商、讨论、沟通形成共识，并采取共同行动的方式来实施管理。
第三，社区管理具有包含多种机制在内的综合性管理机制，即除行政管理机制之外，还可运用法律机制、社团机制和道德机制进行管理，对提供有偿服务的单位则运用市场机制进行管理。过去那种单一行政机制的管理模式，在多种机制的社区管理面前，显得僵化、死板、缺乏灵活性。
第四，社区管理模式有助于公民社会的形成和发育。公民社会理论强调社会对国家的制衡，但在计划经济时期的“行政全能主义”管理模式下，不可能有公民社会的存在和发育的空间。只有通过社区管理模式进行管理，不可能为公民社会提供这样的空间。
虽然相对于计划经济时期的模式来说，我国现有的社区管理模式有诸多优点，但与西方发达国家的社区管理模式相比较，我国现有的社区管理模式还存在着一些有待改进的问题。例如，在西方发达国家的社区管理中，政府虽然高度重视社区的发展，但往往并不直接插手社区事务，而大多以间接的方式如法律、经济等方式进行，政府在社区管理方面的职责主要是制定社区发展的政策和运作法规，提供财政支持，监督和考核非营利机构的运行等。而我国现有的社区管理诸模式则仍然体现出政府的强大影响甚至直接作用，在那些把社区归属于行政辖区的地方更是如此。因此，我国现有的社区管理的自治性不够强，自治水平也不高。导致我国现有社区管理模式尚不完善的原因是多方面的，其中既有旧体制的惯性的影响，又有民间组织或非营利组织在量和质上都不足以及居民社区参与意识不强等等因素。虽然就我国社会目前的条件和环境而言，这些并不完善的社区管理模式有其存在的必然性，但从社区发展的终极目标——社区自治来看，现有的社区管理模式应该也必须逐步走向完善。
为了促进我国社区管理模式的完善化，人们可以从不同角度研究现实中的不同问题。但我们认为，迄今为止，一个社区管理中的重大问题，即社区管理中政府行为、市场机制与自组织治理的各自定位及其相互关系问题，还没有引起人们的足够重视，在这一问题上还有许多模糊认识。而如果这一重大问题不解决，无论在细节问题上有多少突破，都无法实现社区管理现状的根本转变。政府行为、市场机制与自组织治理，是现代社区管理的三个重要维度。我国社区管理的变革，离不开对这三个重要维度的深入研究。
收稿日期：2006—10—20
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