房地产税、居住需求与税基评估：观照美国做法，本文主要内容关键词为：美国论文,做法论文,需求论文,房地产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
房地产税与房产税、物业税和不动产税含义相同，是指对不动产持有环节的课税。房地产税在美国有着悠久的历史，是州和地方政府的重要税种，其相关收入占地方财政收入的比重在70%以上，在基层政府(如镇、学区等)，甚至达到90%左右。[1]由于房地产税直接减少了纳税人的可支配收入，因此一直备受关注。[2]
房地产税基评估限制是一种不动产税减免措施，其核心是在房地产保有环节征税过程中，对税基评估价值的增长进行限制。[3]1957年，马里兰州通过了房地产税基评估限制条款(Property Tax Assessment Limits)①，是美国最早实施该法律的地方。20世纪70年代，不动产价格持续上涨使纳税人的税负不断增加。以加利福尼亚州(以下简称“加州”)为例，该州在70年代末房价平均每月上涨幅度为5%，物业评估价值也快速增加，导致了纳税人的极度不满。因此，以加州为代表的众多州相继推出类似法律。[4]总体上，美国各州通过了一系列房地产税收减免条款。主要包括评估限制、税收限制、税率限制、免征减征、断路器(Circuit Breaker Program)②收抵免、延期纳税、税收增量融资等。这里以评估限制为研究对象，重点分析其起源、发展、主要内容、实施效果与缺陷等，旨在为我国房产税的法律建设提供借鉴。
一、评估限制的起源与发展
1957年，马里兰州通过的评估限制条款影响程度与实施规模有限。直至1978年6月，加州通过第13号法案，使得税基评估限制的影响不断扩大。当时，加州的房地产价格持续上涨，房地产税年平均增长30%以上。其中，住宅物业纳税额所占比重不断增加。1986-1988年，为了完善评估限制法，加州又通过两项补充法案(Proposition 58 and Proposition 60)。具体内容见表1。
评估限制法案实施以后，受到绝大多数公民的欢迎。它使纳税人可以清晰地预见税负，降低了不确定性。目前，评估限制条款已在美国19个州和哥伦比亚特区实施。尽管各州具体规定不尽相同，但其共同要素都是以前期评估价值为基础，限制增长比率。
在实施评估限制条款的20个州和特区中③，11个州的评估限制条款是以宪法修正案的形式通过(即法案的任何改变都必须通过选民表决)。从内容来看，大体可分为三类：总评估价值增长限制、住宅评估价值所占比例限制、个人物业评估价值增长限制。第一类和第二类的评估限制仅分别在依阿华州和科罗拉多州实施，大多数州使用第三类限制。其中，纽约州根据房屋单元数量制定了评估增长率的条款，其他17个州和特区的相关规定都非常集中，主要适用对象是全部个人物业或基本住宅。具体内容见表2。
大多数州都设定了增长比例限制，也有些州将消费价格指数(CPI)作为上限。加州的全州评估价值增长限定在2%。佛罗里达州、俄勒冈州和新墨西哥州限制比率为每年3%;南加州限定在5年不超过15%；依阿华州4%；阿肯色州、密歇根州和俄克拉何马州设定了5%；纽约市每年6%～8%；伊利诺伊州库克郡7%；亚利桑那州、哥伦比亚特区、马里兰州和得克萨斯州10%；明尼苏达州的限制比率最高，达到15%；佐治亚州允许地方政府实施评估价值零增长。[5][6]
有些州根据业主的年龄或者收入水平制定评估限制。目前，12个州根据业主年龄实施评估值冻结条款，其中5个州还有针对残疾人的优惠措施；也有一些州对年龄和收入水平同时设定了标准，必须同时满足才可以适用评估限制条款。
在对个人物业实行评估增长限制的18个州中，只有3个州在所有权变更或销售时不调整原有评估价值。④其他各州都明确规定，当物业被销售或所有权变更时，前期的评估值和评估限制规定失效，必须根据市场价值重新评估，新的评估价值往往等于销售价格。其中，俄勒冈州的条款最为特殊，该州的50法案(1997年)规定，州内物业评估价值为1995-1996年价值的90%，总体评估价值增加每年不得超过3%。同时，新建建筑和附着物也不需要调整评估价值。新建建筑和附着物都是按照现存物业评估比率进行评估，这使得新物业与现存物业保持相同的税负。从物业评估价值和市场价值的差异来看，俄勒冈州的差异最大。[7]
二、评估限制实施效果分析
从房地产价格上涨和下降两个时期对房地产税评估限制的实施政策进行分析。
(一)房地产价格持续上升时期
对纳税人而言，房地产税评估限制的实施使业主对未来的税负有一定的预期。从实施效果来看，房地产税的波动幅度远小于房价的波动幅度，例如1998-2006年，美国房地产市场非常繁荣，房价在此期间平均上涨了120%；但同期房地产税的增长幅度是56%，涨幅不到房价的一半。所以，在房地产价格持续上升时期，评估限制受到绝大多数纳税人的欢迎。[8]从税基的角度来看，房价涨幅超过规定比例时，评估限制会减少房地产税税基，比例越低，税基减少越多。若房价持续下跌，只要评估价值远低于市场价值，评估限制就会减少税基。以加州为例，由于房地产价格持续上升，该州1977-1978年的房地产税收入为103亿美元，随后的一年实施评估限制法案后，收入降至56亿美元，减少了45%以上。[9]1995年，Sullivan等对加州1992年物业的交易数据进行了分析，结果发现，该州评估总价值是市场价值的56%，这说明第13号法案减少了44%的税基，总价值在1.6万～2.9万亿美元。[10]得克萨斯州房地产税职业协会的研究也表明，该州自1997年实施评估限制以来，伴随着房价的快速上涨，税基大幅下降。1998年税基减少了19亿美元；2002年减少了142亿美元；2003年减少了109亿美元。[11]佛罗里达州的情况也类似，3%的评估限制和房地产市场的持续繁荣，使得该州的基本住宅税基仅2004年就减少了1600亿左右。
当物业所有权变更或重新销售时，大部分州会根据销售价格调整评估价值，这样通常会使税基增长。只有享受税收优惠的物业频繁交易，税基的变动才会较小。[12]
评估限制法案对财政收入有较大的影响，但是这种影响很难准确地计算。这是由于：第一，评估限制割裂了评估价值和市场价值之间的紧密联系，使大多数税基评估不再需要市场数据，于是很多州也不再维护和更新市场价值数据。第二，在一些州中，虽然限定了评估增长值，但是没有限定税率的变化⑤地方政府可能会根据公共支出的规模确定税率。市场数据的缺失和不确定的税率都使得计算变得困难。
(二)房地产价格持续下降时期
房地产价格持续下降的时期，往往也是经济增长较慢的时期。在这个时期，很多纳税人反对评估限制政策。他们发现，虽然房价在持续下降，但是需要缴纳的房地产税却在不断增加。这是由于物业的市场价值仍然远高于上一期评估价值。
表3假设某纳税人持有一处物业，基期市场价值为50万美元，该物业市值在第2-4年持续上涨，之后不断下降。表3模拟了有无评估限制两种情况下纳税人税负的差异。表中数据显示，虽然房价从第5年开始下降，但是评估价值在第7年之前一直低于市场价值。因此，虽然该物业的市价在三年间持续下降，纳税人的税款却不断上涨：第5年增加了163.9元，第6年增加了168.83元，第7年增加了57.46元。
当房价持续下降时，通常经济也较为低迷，消费、所得等方面的税收随之下降，此时政府只能更加依赖房地产税。如果房地产价格降幅过大，如表3中第8年的情况，地方政府房地产税收入也开始下降，最终被迫缩减公共支出和服务，甚至取消部分公共项目。
三、税负公平与物业流动性分析
尽管评估限制受到大多数纳税人的欢迎，但实践中也发现一些问题。它对于税负公平、物业流动性、资源有效配置以及房地产税系统公开透明都有不利影响。
(一)税负公平性
房地产税基评估的公平性是近年来各国关注的重点。公平性主要通过研究评估比率⑥、有效税率⑦税负分布等因素来衡量和判断。虽然，市场交易频率、区域差异以及评估模型的适用性都会影响到税负公平性，但是与这些因素相比，评估限制对税负公平的影响更为显著。在实施评估限制的20个州和特区中，仅有4个州明确规定物业再次销售或所有权变更后，不取消评估限制。⑧其他16个州规定，一旦所有权变更，前期的评估值将作废，重新按照市场价值进行评估。
从长期来看，物业的价值会持续上升。以标准普尔公布的数据为例，1987-2006年，美国房屋价格指数上涨了120%；虽然2006-2008年下降了16%，但2008年的价格指数仍然是1998年的两倍。[13]房价的持续上升会使税负向交易频繁的物业转移，如果区域内住宅的交易频率高于商业地产，住宅的整体税负就会提高；反之，商业地产的整体税负会提高。在美国，由于住宅的交易频率高于商业地产，所以近年来住宅承担的税负逐年上升。对于住宅物业，不同类别住宅物业的交易频率差异也会造成税负的不均匀分布。如果住宅中豪宅的交易频率小于普通住宅，那么豪宅的税负也将低于普通住宅。
在这种情况下，减少交易、延长持有期成为降低税负的有效方式，这加剧了业主之间的税负不公平。巴菲特曾用自己的两处物业证明这种不公平。他于20世纪70年代和90年代在加州同一小区购买了两处房产，2003年，这两处房产的市值分别是400万和200万美元。受到评估限制的影响，两处物业当年需缴纳的房地产税分别为2264美元和12002美元[14]，有效税率差别竟然达到10倍左右。2010年，Skidmore、Ballard & Hodge也证实了这种不公平的存在。他们从有效税率和收入的角度对密歇根州的房地产税系统进行了分析。通过研究发现，房屋的持有期与房地产税的有效税率呈显著负相关，即长期持有物业的业主承担了较低的税负；而短期持有物业的业主承担了较高的税负。从收入角度看，中等以上收入家庭承担房地产税的有效税率较低；低收入家庭的有效税率较高。这些现象与评估限制法案有着密切的关系。[15]
评估比率的研究也证明了税负的不公平。以区域单位为基础，可以将税基评估中的不公平分为区域内不公平、区域间不公平以及市场不公平，详见表4。
Cornia和Slade对亚利桑那州中不同类型物业的评估比率进行了研究。[16]研究证实，存在显著的区域间(水平)不公平：写字楼物业的评估比率最高；其次是公寓；最低的是商场类物业。对于区域内(垂直)不公平方面的研究也有很多，比如Baar(1982)、Black(1977)、McMillen和Weber(2008)都证实了区域内不公平现象的存在，即高价值的物业往往评估比率较低；低价值的物业评估比率较高。
(二)物业流动性分析
在评估限制下，只要物业的价值呈长期上涨趋势，那么长期持有物业就是一种理性选择。当大多数人都这样选择时，就会产生锁定效应。这时，市场上物业的流动性不断降低，资源配置方式和效率也被改变。
对于评估限制是否产生了锁定效应，目前的研究仍然有争论。Sjoquist和Pandey分析了评估限制对住宅流动性的影响。[17]通过对1997年住宅销售数据的研究，他们并没有发现统计意义上的锁定效应。但是，加州的研究却证实了锁定效应的存在。Wasi和White发现，与佛罗里达州和得克萨斯州相比，加州的房屋持有期延长了6%左右，即0.66年。[18]这种现象在房价上涨期间更加显著。同时，相对于普通住宅，高价值物业的持有期更长。
在加州的房地产市场上，从第13号法案实施以来，面向首次置业者的住宅一直处于供应紧张的状态。[19]究其原因，所有权变更的评估价值更新规定对市场产生了较大影响。对于首次进入房地产市场的人而言，有限的财富使他们选择了资金较少、面积较小的房屋。首次置业完成后，经过多年的工作，这些业主已经具备改善性置业的经济能力，同时家庭人口的增加也使他们具有了改善性置业的需求。但是，其中很多家庭基于税负的考虑放弃了再次置业的计划。这种情况下，面向首次置业者的房屋流通到市场上的数量不断减少，导致该类物业供应紧张。
从资源配置的角度来讲，房地产市场旨在利用市场机制，通过一定的交易，完成资源的不断调整和配置，最终实现消费合理化和效用最大化。但是，在评估限制的作用下，为了降低房地产税的税负，越来越多的纳税人推迟购置物业或者更换物业。甚至在工作地点变化时，宁愿长距离奔波而不更换物业，耗费了大量的时间成本和社会成本。从这个方面来讲，评估限制确实扭曲了纳税人的住房消费决策，降低了市场效率，产生了一定的社会成本。
四、结论与评述
美国50多年的实践表明，虽然评估限制受到大多数业主的欢迎和支持，但是也有很大的缺陷。
第一，限制政策的实施在一定程度上扭曲了业主或潜在业主的决策，使他们推迟或取消有利于资源重新配置的住房消费计划，从而导致房地产市场产生锁定效应，最终降低了市场运行的效率。
第二，评估限制带来了不公平。由于大部分州规定重新交易或所有权变更后，原有评估价值取消，按照市场价值重新评估。因此物业交易时点、交易频率都会对评估值产生较大影响。即使市场价值相同的物业，不同的购置时间也会产生较大的税负差异。而对不同类别的物业而言，不同的交易频率导致税负不断转移，最终的结果往往是豪宅的税负低于普通住宅的税负，高收入业主的税负低于中低收入业主的税负。
第三，评估限制背离了房地产税基评估的基本逻辑，即依据市场价值评估。在评估限制下，税基评估主要考虑两个因素，一是上期评估值，二是税基增长限制。在这种情况下，只有房价下降到一定幅度(低于现有的评估价值)，市场价值才会被评估人员和系统参考。历史经验表明，虽然房地产价格短期内会有波动，但从长期来看则呈现不断上涨的趋势。因此，在大多数执行评估增长限制的地区，由于房地产评估价值与市场价值早已背离，房地产税系统变得越来越复杂、不透明，系统风险不断增加。
基于以上原因，美国相关各州开始寻求多种措施完善房地产税系统，例如引入其他减免政策：如税收限制、税率限制、免征减征、断路器、税收抵免、延期纳税、税收增量融资，等等。通过这些措施，弥补系统缺陷，改善公平性和准确性，降低系统的整体风险。
该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《房价波动、税负公平与房地产税基评估限制——美国相关法律研究》。
注释：
①美国马里兰州通过的法律主要是农业物业依据使用价值进行评估，旨在降低农民的税负。具体参见John H.Bowman，Property Tax Circuit Breaks:Features，Use，and Policy Issues,Lincoln Institute of Land Policy,Working Paper,2008.
②当应纳税额超过收入的某一特定比率时，执行税额抵扣条款。共有4个州实施断路器减免。
③表2列出具体代表性的11个州和哥伦比亚特区，其他9个州的法律规定类似，其他各州包括得克萨斯州、俄勒冈州、新墨西哥州、蒙大拿州、明尼苏达州、密西根州、马里兰州、佛罗里达州和康涅狄格州。
④这3个州是亚利桑那州、明尼苏达州和俄勒冈州。
⑤在20个州中，有15个州同时限制了税率。
⑥评估比率主要是指房地产评估价值与交易价格的比值。
⑦有效税率是应纳税额与物业市场价值的比值。
⑧4个州分别是衣阿华州、亚利桑那州、明尼苏达州和俄勒冈州。