基于平衡计分卡的政府投资项目绩效评价模型探析——以绍兴某高校三期工程为例，本文主要内容关键词为：绍兴论文,探析论文,为例论文,投资项目论文,三期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国政府实施了大量的政府投资项目，但是部分项目盲目投资，投资效益低下，影响了政府公共管理的效果。做好政府投资项目绩效评价，意义重大。本文结合绍兴某高校三期工程实例，实证分析了政府投资项目绩效评价平衡计分卡模型，以检验平衡计分卡理论和工具在政府投资项目绩效评价中的优势和应用前景。
当前政府投资项目绩效评价现状
政府投资项目是指利用各级财政资金或用财政性资金作为还款来源的借贷性资金建设项目。政府投资项目绩效评价是指政府相关部门对政府投资项目所使用和管理的财政性资金的经济性、效率性和效果性等方面进行检查和评价的活动。审计署对京沪高铁、西气东输等政府重大投资项目和“汶川”、“玉树”地震灾后重建项目实施全过程跟踪审计，审计结果公告反映的问题表明，对政府投资项目绩效进行评价研究十分重要。目前，国外政府投资项目绩效评价发展趋势是评价内容和方法朝多元化发展，注重全过程评价。如英国公共支出绩效评价体系体现主体多元化，美国政府活动绩效评价指标体系具有较大差异性，评估标准和结果能够有机融合。我国学者李娟提出政府投资项目绩效评价应该从立项阶段、建设阶段、竣工验收阶段和运行阶段进行项目全过程内容和评价事项分析。李琛提出围绕“投入—经济性”“过程—效率性”“结果—效果性”和“效应—影响性”四个维度建立绩效评价指标体系。政府投资项目绩效评价应该强化多功能、多利益相关者、全程、关键事项介入等内涵，而传统绩效评价工具很难体现这些要求，特别是这些评价内容在逻辑、纵向因果关系、横向解析推导关系上不能够视觉化显示。
基于平衡计分卡理论的政府投资项目绩效评价体系
卡普兰（Kaplan）、诺顿（Norton）针对传统绩效衡量模式过分重视事后评价、重视表面可见的短期绩效指标、以财务指标为主的会计信息披露型绩效评价的不足，认为传统绩效评价模式存在典型“秋后算账”的滞后、封闭、抽象和功利性评价缺点，忽视了非财务指标，从而提出绩效评价的平衡计分卡思想和工具，并逐渐在全球多个国家、城市、跨国公司的战略性绩效评价项目中得到了验证。
（一）平衡计分卡模型的基本构成
从平衡计分卡框架和要素看，主要由战略地图和平衡计分卡构成。战略地图是对组织战略要素之间因果关系的可视化表示方法，用来描述和沟通战略，其框架顶部包括使命、核心价值观、愿景和战略，从上往下有四个主体层面，分别是财务层面、客户层面（本文为利益相关者）、内部业务流程层面、学习和成长层面。财务层面和客户层面反映组织期望达到的财务绩效和客户绩效（市场绩效），是战略的绩效结果；而内部业务流程层面和学习与成长层面描述组织的关键流程和无形资产，是达成预期绩效结果的战略性驱动因素。将使命、核心价值观、愿景、战略四个层面及其构成要素通过逻辑关系整合起来，就形成战略地图具体框架。
平衡计分卡是由财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个层面构成的，用以将战略地图的目标转化为衡量指标和目标值，并制订行动方案和预算计划的管理工具。整体上看，平衡计分卡逻辑关系体现为一个由纵向因果关系、横向推导关系以及指标关联关系构成的网状结构。
（二）运用平衡计分卡评价政府投资项目绩效的优势
首先，平衡计分卡涉及多目标综合评价，更加适合政府投资项目绩效评价。政府投资项目评价涉及多个目标，往往不是单纯的财务指标，而是财务指标和非财务指标平衡的产物，是定量评价和定性评价方法的均衡结果。其次，运用平衡计分卡工具评价政府投资项目绩效优势明显，能够从战略纵向结果与驱动关系、横向指标推导关系中，更清晰地显示出内部的战略—目标层次关联性、因果性关系，而传统的绩效评价工具很难体现该特色。第三，运用平衡计分卡评价政府投资项目，在评价的价值取向上，更能够体现出经济、政治、社会、文化和生态建设“五位一体”的评价理念，和谐显示出政府投资所要满足的不同利益相关者的价值主张。
（三）政府投资项目的平衡计分卡绩效评价体系设计
作为非营利性组织，在政府投资项目绩效评价的平衡计分卡设计中，对于战略地图通用模型要做相应调整，即整个框架要按照使命、核心价值观、愿景、战略主题、利益相关者层面、财务层面、内部业务流程层面、学习与成长层面进行设计。要具体按照政府投资项目所在行业、地区特征，遵循项目战略意图、利益相关者主张、财务要素、内部业务流程关键要素、无形资产的独特性等，开展对应的战略地图和平衡计分卡设计。
基于平衡计分卡理论的政府投资项目绩效评价实例
（一）绍兴某高校三期工程建设背景
绍兴某高校三期工程（简称“三期工程”）于2005年正式启动，至2007年底止，已累计完成投资24557.22万元。三期工程是在存量土地上实施的项目，具体包括综合教学实验楼、元培综合楼、综合体育馆、南山校区风雨操场、教学实验楼加层和人行地道工程等项目。
（二）三期工程战略地图、平衡计分卡框架设计
使命、核心价值观、愿景。根据浙江省政府、绍兴市政府会议及报告要求，绍兴某高校的使命定为：“创建某大学”；核心价值观是“修德求真”；愿景描述为“教育教学质量高、服务地方有成效、省内外有较高知名度的地方综合性教学研究型大学”。
战略。根据绍兴市委、市政府要求，结合绍兴某高校的发展历史和战略环境，学校战略主题为：坚持科学发展观，坚持人才强校，坚持学科建设为核心，坚持应用型人才培养。
利益相关者层面。确定三期工程向谁提供服务，要求三期工程做什么来满足什么要求，这是讨论利益相关者层面必须首先面对的问题。根据客户细分原则，将三期工程的利益相关者确定为绍兴市国有资产管理部门、绍兴某高校和全校师生，通过考虑他们的需求，明确了三期工程的服务对象，本项目在利益相关者层面确定了“建立高质量国有资产投资项目”“提高学校教学科研设施综合实力”和“提高师生教学科研设施满意度”三个目标。设置各级政府与协会建筑工程奖、生均教学行政用房、百名学生配备多媒体教室和语音实验室座位数、师生对新建教学设施满意度四个指标进行评价。
财务层面。三期工程投资规模大，作为实现利益相关者需求的驱动因素的财务要素，就要反映出如何筹措资金情况，特别是反映出政府投资项目占据多大比例。本项目在财务层面确定了“政府财政补贴”“事业性收入”两个目标。设置财政专项拨款额、学杂费收入两个指标进行评价。
内部业务流程层面。根据三期工程实际，在内部业务流程层面中，关键要体现三期工程全程关键性建设情况，反映出资金落实和实际支出情况。本项目在内部业务流程层面确定了“项目实施前准备”“项目实施过程”“项目完工后”“资金落实”和“实际支出”五个目标。设置15个指标进行评价，分别对应上述三个战略主题，为利益相关者和财务层面提供支撑。具体指标如下。
项目实施前的评价指标：项目的前期准备工作（包括项目的合规性、必要性、可行性指标）、项目的保障条件（包括项目的实施方案、组织管理制度、财务管理制度和申报材料质量指标）、项目预算（包括项目资金安排合规性、项目预算取费标准、概算准确性指标）。
项目实施中的评价指标：设置项目管理内控制度是否健全、执行项目管理内控制度是否严格两个指标。
项目完工后评价指标：所完成工程建筑面积、工程目标完成程度（进度）和完成工程投资额指标，反映项目产出状况。在内部业务流程中，还有资金落实、实际支出情况。资金落实指标设置了资金筹集合规性、资金到位率和及时性等指标；实际支出指标具体设置了财务内控制度健全有效性、资金使用范围合规性、资金支出结构合理性和资金支出合法性等指标。
学习与成长层面。该层面界定为支持关键的内部业务流程，需要大力开发和增值的无形资产。本项目在学习与成长层面确定了“提高全体参与工程的职工素质”“完善信息系统”“加强工程项目管理制度建设”三个目标。设置参与项目员工素质与施工单位素质，会计信息真实性，会计信息完整性，会计信息及时性，招投标、财务、资金、资产管理等制度体系，制度执行有效性，资产购置、使用、管理情况七个指标进行评价。
合计本模型在上述四个层面共设置了28个评价指标。其战略地图具体框架如下图所示。
（三）三期工程的平衡计分卡绩效评价
利益相关者层面。绍兴某高校三期工程被绍兴市政府评为2006年度重点建设项目一等奖。三期工程完工后学校办学条件有了明显改善。本层面所占权重为25%，实际评价分值为23分。
财务层面。三期工程累计获得资金为18550万元，分别通过三个年度政府财政补贴、单位自筹资金和银行贷款方法，保障建设资金根据工程进度陆续拨入基建账户，满足工程款的支付需要。本层面所占权重为10%，实际评价分值为8分。
内部业务流程层面。一是施工前、施工中和施工后的工程建设管理评价。三期工程五个项目（除人行地道工程尚处于立项待批阶段外）均有立项批复，项目目标明确，项目招投标制度健全并落实到位，施工中项目管理比较规范，项目质量达到设计要求。二是资金落实与实际支出情况。三期工程累计完成投资额24557.22万元，计划应拨入资金为19645.77万元，资金到位率为94.42%，配套资金到位率为80.17%，财政投入乘数为5.63，项目资金筹集合理；工程实际到位资金18550万元，实际支付金额18597.85万元（超出实际到位资金部分47.85万元，系利用其他应付款中的质保金支付），资金使用率为100.26%；实际发生的支出与项目完全相符，且符合国家财经法规和财务管理制度规定。本层面所占权重为40%，实际评价分值为39分。
学习与成长层面。一是工程实施的机构、人员等支撑条件保障充分。二是会计信息质量评价良好，其中绍兴某高校2005—2006年度被绍兴市财政局评为基本建设决算报表一等奖。三是财务管理、会计核算等管理制度健全。本层面所占权重为25%，实际评价分值为24分。
综合以上四个层面评价得分，三期工程评价总分为94分，评价等级为优秀（评价模型设定满分为100分）。在四个层面中，利益相关者、财务层面得到了内部业务流程关键因素（施工全流程、资金实际收支活动）、项目无形资产的有效驱动。
本研究显示，运用平衡计分卡评价模型，对于工程规模庞大、建设工期长、利益相关者众多、结构层次复杂的政府投资项目绩效评价，能够获得纵向因果关系更明晰、横向推导逻辑体系更清晰的评价结果。
与传统绩效评价方法比较，本模型更显著突出了政府投资项目绩效评价的多维度收益，具备了全程性、均衡量化评价与定性评价等特征，有助于提高政府项目的战略性绩效管理能力。
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