从新制度主义视角看政治发展的战略机遇期及其选择，本文主要内容关键词为：视角论文,机遇期论文,主义论文,战略论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D08 ［文献标识码］A ［文章编号］0257—2826（2006）02—0048—07
战略机遇期一般指的是社会历史发展过程中的若干关键节点和时间段，在这些时间节点，既存在着促进一个国家、一个社会进一步发展的历史性机遇，也潜伏着导致一个国家、一个民族陷入衰败的重大危机。国家在社会经济和政治发展中起着决定性作用。能不能抓住战略机遇期，推动社会发展，则取决于代表国家统治者的理性选择。本文从新制度主义视角，运用制度和制度变迁理论，通过分析制度创新的需求和供给关系，来说明政治发展战略机遇期及理性选择问题。
一、制度和制度变迁：政治发展如何促进经济增长
新制度经济学家们认为，推动社会发展的决定性因素是制度。诺斯指出，“制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构。制度变迁则决定了社会演进的方式，因此它们是理解历史变迁的关键。”[1] 诺斯强调合理的产权制度安排可以降低交易费用、刺激经济增长，而国家则决定着产权结构，并最终对造成经济增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责。但代表统治阶级利益的国家又具有掠夺（剥削）和契约双重性，这使国家在界定产权方面表现出两面性：它通过为每一个集团设定不同的产权来实现统治者租金的最大化，又不得不降低交易费用以使社会总产出最大化，扩大国家征税的税基。事实上，在使统治者（和他的集团）的租金最大化的产权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突。这种基本的矛盾是使社会不能实现持续经济增长的根源所在。因而国家既是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源。[2](P20—33) 诺斯的国家模型试图以制度和制度变迁在经济发展与政治发展之间建立某种内在的联系。诺斯和温格斯坦（Weingast）在分析17世纪英国“光荣革命”对英国经济发展的影响时指出，政治领域的宪政改革限制了国家的“掠夺性”的一面，使具有强制力的国家依靠“契约”不能随便剥夺债权人和纳税人的权益，从而加强了对产权的界定和保护，促进经济的发展。诺斯认为法国和西班牙之所以成为“竞争失败”的国家，是因为在政治发展方面，两个国家的代议机构“为了得到稳定和秩序而放弃了对征税的有效控制”，代表行政权力的君主逐渐垄断权力，“能单方面改变税收结构和规定应交付款”。[3](P139) 集团行动理论的代表人物奥尔森则把经济增长与社会发展的根源归结在分利集团上。他指出，那些希望采取集体行动以增加其收入份额的组织，不会关心社会总收益的下降或“公共损失”。各个利益集团在分配社会收益过程中，不会采取努力把“蛋糕”做大来分得更大的“份额”；而更可能像在瓷器店争夺瓷器，一部分人虽然多拿了一些，但还会同时打破一些本来大家可以分到手的瓷器。[4](P51) 奥尔森的理论暗含了发展与稳定的辩证关系。过于稳定的政权结构，恰恰反映了利益集团权势对比的某种均衡情势。这显然不利于社会经济的健康发展。
因此，推动政治改革和发展，使政治系统保持一定灵活性和适应力以限制分利集团的活动，有助于减少国家掠夺性的一面，使国家能够保护有效产权而增加社会总产出。
二、政治发展的战略机遇期选择
制度变迁的原因是相对价格或偏好的变化所引起的收益与成本的变化。相对价格变化所引起的成本和收益的变化使制度变迁过程中的代理人——政治、经济和军事方面的集团和组织认识到存在旧有制度下所得不到的潜在收益而推动制度变迁。同时，相对价格的变化引起观念和意识形态的变化，二者的相互作用进而诱致制度变迁①。由于改变整个制度框架的成本远远超过了进行具体制度安排创新的收益，人们会选择在现有制度框架下尽可能从单项制度安排创新中获得收益，同时在渐进性制度变迁中增强推动制度变迁的集体行动能力，增加改变旧有制度框架的谈判力量，从而实现在旧制度框架内进行渐进性制度变迁的边际效用最大化。正如诺斯所言，“渐进性变迁来自于政治和经济组织中的企业家的如下感觉：即他们认为在某些边际上改变现存的制度框架会使他们的境况更好。”[1](P10)
相对价格的变化要求重新界定产权来提高产权制度的效率，使私人收益尽量与社会收益相一致，以刺激经济增长。然而，国家的掠夺性一面又使其不断寻求租金最大化，设置大量的无效产权。一旦统治者租金最大化倾向超过了其保护产权的努力，社会经济发展就会陷入停滞甚至衰退状态。在社会发展陷入衰退时，改变旧有的制度框架和制度结构的代价是惊人的。首先，制度创新行动集团需要克服“搭便车”难题，增强集体行动能力，以增加改变旧规则的谈判能力；其次，制度创新集团的努力一旦威胁到国家（统治者）对强制力的垄断，统治集团会不惜代价采取强制措施应对挑战，国家统治费用和成本则大大提高，国家不仅无法保护产权，还会设置更多的无效产权来获取租金，以弥补其巨额财政赤字——而这样又会招致更加普遍的反抗，导致社会陷入范围更广的动荡、混乱和内耗；第三，如果制度创新集团的集体行动能力强大到足以改变与旧势力的力量对比、颠覆现存国家政权结构，其结果是国家角色的暂时缺位引发更大规模的混乱，在塑造“新国家”之前，由于没有强制力保障产权实施，社会经济会衰退到低谷。我们可以这样形容一下社会发展的基本趋势：在经历长期的繁荣和发展后常会出现一个伴随着挫折、失败、混乱的不断下滑的势头，然后不断探底，在底部振荡，直至汇聚足够的力量重新爆发。这样，一个波峰和波谷构成的完整波段代表了社会发展的一个具体历史阶段。（见图—1）
图—1
“历史表明，人们过去作出的选择决定了其现在可能的选择。”[3] 过去作出的制度安排决定着我们现在制度安排创新的选择集合，任何一项具体制度变迁的结果都会在某个时序影响到新的制度安排。因此，在社会发展过程中，单项制度安排的创新就具有累积效应。在社会发展的成长阶段，过去所累积的制度创新的积极因素，会降低制度变迁的成本，成为社会发展的支持性因素，推动社会发展曲线向波峰挺进。一旦到了一定阶段，由于相对价格的变化和国家提供制度供给能力不足，一些无效率制度存在会成为抑止社会经济发展的消极性因素，各种社会矛盾开始暴露出来。如果在前一个波谷徘徊振荡时进行制度创新所累积的支持性因素足以抵消这些消极因素的影响，这些矛盾即便不解决也可以被社会继续发展的繁荣和进步所掩盖。然而达到代表社会总产出的最高水平的波峰后，制度创新所累积的支持性因素就会逐渐被耗费殆尽，以前繁荣背后所积聚的问题将被“发酵”到足以阻碍社会发展的势头，那么社会将不可避免地在各种消极性因素的“打压”下逐渐下滑，整个社会则不得不在波谷痛苦挣扎、徘徊，艰难解决那些打压社会发展曲线的重大消极问题，以获得重新向另一个波峰挺进的足够多的支持性因素。在这里需要指出的是，无效率的制度安排大量存在是历史发展的常态，实际上经典意义上的经济增长在人类经济史上只占很小一部分。诺斯在分析经济史的结构与变迁中，也发现第一次以农业为主的经济革命与第二次经济革命即现代产业革命的发生相距千年之久，其中多数时间社会经济都处于缓慢增长或停滞的状态。两个相邻波峰之间的U型区域所经历的时间跨度可能无法从图表中反映出来。因此，制度经济学家们更多关注的是制度的渐进性变迁，强调在漫长的历史进程中，单项制度安排创新对知识、技术和资本存量累积所起的作用，正是这些量的积累引起了人口、劳动和技术相对价格的变化从而诱发了人类历史上像产业革命这样的关键性制度变迁。另外，相对经济市场而言，政治市场的无效率也是历史常态，因而相对于制度需求而言，制度供给不足现象非常普遍。正基于此，在很长的历史时期，渐进的政治和经济制度变迁只限于原有制度结构的边际适应和调整。但在历史发展的转折时期，渐进性的制度变迁则表现为某种程度上的“突变”，原有制度结构的边际效用大幅降低，可能迫使制度结构中关键性制度安排发生“强制性”变迁，以适应相对价格的变化。
历史经验表明，在社会即将或已经陷入衰退时，改变国家权力结构的政治发展通常是以社会陷入更加深重的灾难性衰退为代价的。为了避免社会陷入衰退，对于那些既要维持统治权力，又要承担改革重任避免社会陷入严重衰退的政治企业家而言，选择政治发展的战略机遇期尤为重要。
首先，我们应确定的是，政治发展的逻辑起点应在社会发展曲线的阳面。一方面，社会发展曲线从前一阶段的制度创新活动中获得了大量支持性因素，社会发展的势头强劲为改革创造了良好的宏观环境；另一方面，国家对产权的合理界定所带来的经济绩效增强了统治的合法性基础。而在阴面，面临国家效能的衰败，各种消极性因素的打压，以及行动能力不断增强的制度创新集团，统治者可能无法主导政治发展过程，改革成本将会非常之高。
其次，政治发展的逻辑起点应当在大量制约社会发展的消极性因素出现之时。从社会发展曲线看，在向波峰的演进过程中，虽然仍能获得足够的动力和支持，但也出现了阻碍发展的各种消极性因素，各种问题初步暴露。而且越往波峰顶端迈进，这种消极性因素的累积会越来越快。消极性因素的扩张最终要把原有的支持性因素消耗掉，此消彼长的结果使社会发展势头达到顶峰就变成了“强弩之末”，在扩张的消极性因素的打压下开始漫长的“下滑之旅”。因此，改革的逻辑起点应该在各种消极性因素刚刚出现，还没有像“癌细胞”那样迅猛扩张的时候。大量社会政治经济问题的出现与社会发展曲线的阳面交合点——A点应该是政治改革的逻辑起点。
第三，政治发展的逻辑起点A点的位置，还取决于新的制度创新所增加的支持性因素是否能抵消原有支持性因素的耗费和消极性因素的增加。如果增量改革所积累的支持性因素和既有存量不足以抵消消极性因素扩散的势头，还是无法避免社会陷入衰败以及国家崩溃的命运。
如果在A点推进增量改革和政治发展，通过制度创新努力解决一些影响进一步发展的关键性社会政治经济问题，则可以增加这一阶段的支持性因素。当社会发展曲线越过波峰处于下滑势头时，将存在另一个关键点——B点。如果在A′B′时间段累积的支持性因素战略储备可以抵消消极性因素对曲线下滑势头的打压，那么社会发展曲线将中断继续下滑的势头向另一个波峰缓慢前进。如果不足以抵消消极性因素的影响，社会发展曲线仍然会走一条“下坡路”——这样在B点会出现一个交叉。从A点到B点所可能进行的支持性因素储备期（A′B′）就是政治发展的战略机遇期。
三、战略机遇期政治发展与制度创新的风险收益评估与理性选择
制度分析家认为，制度是否发展与人们的利益密切相关，它既取决于制度需求者与制度供给者各自对创新收益与成本的估计，也取决于“一个社会的各既得利益集团的权力结构或力量对比。”[5](P131)从制度需求者来看，改变既有的制度安排，建立立宪制度能够获得原来制度下得不到的利益，因而强烈要求政治变革。追求在原有制度下所无法得到的利益，是制度需求的原动力。从制度供给者来看，制度创新必须使统治阶层在可承受的风险内获取预期净利益，同时提供新的制度安排的成本低廉。影响制度供给的主要因素有“制度设计的成本，现有的知识积累，实施新安排的预期成本，公众的看法，现存制度与规范，以及居于支配地位的上层决策集团的预期净利益。[5](P144)
制度创新对于制度需求和供给双方都存在着风险。需求者出于制度变迁中的潜在利益而要求进行政治变革，很可能会威胁制度供给者在原有制度中的既得利益而遭到强大的暴力机器的惩罚，因此提高了制度变迁的成本。也就是说，对于需求者来说，通过制度创新获得预期收益的同时，受到制裁的风险也在扩大。而对供给者来说，制度创新的收益会随着风险的增加而降低。因为在制度创新与变革中，原有的既得利益会损失，从而大大提高他们在制度创新中的成本。（见图—2）
图—2
因此，对于制度需求者来说，制度创新的预期收益与可承受的风险成正比。对制度创新的潜在收益期望值越高，需求者越愿意或者敢于冒更大的政治风险。对于制度供给者而言，制度创新的收益与风险是成反比的，风险愈大，在剧烈的政治变革中反而会丧失更多的利益。“如果制度变迁会降低统治者可能获得的效用或威胁到统治者的生存，国家就会继续维持既有的制度安排。”[6](P397) 因此，制度需求与供给必须达到均衡，才会把需求者与供给者的风险降到双方可以承受的范围内，同时获得各自最大的制度创新收益。需求超过了供给，双方都将面临巨大的风险，而双方的力量冲突与对决无论谁胜谁败无疑都将增加制度创新的成本，使双方在制度创新中收益受损。在双方力量对决中，如果政府失败了，尽管可能推进民主化进程，但失去了权威而又缺乏制度和法律规范的民主将使社会陷入无政府主义的泥潭，剧烈的社会动荡将严重影响社会经济的发展。相反，政府平息风波，也将延缓社会政治民主化的历程，陷入制度创新的需求严重不足而无法推动政治发展的境况，民众对政治的冷淡反应，使政治发展失去了压力和动力。
因此，在政治发展过程中，制度创新的目标就是要寻求制度供求的均衡点——O点。要在尽可能降低制度创新风险的同时，使需求者和供给者都能在制度创新中获得比较满意的收益，从而达到社会政治发展的动态均衡。这就要求供需双方都能以理性的态度来看待社会政治发展过程。
这个均衡点是在制度供给与需求双方力量势均力敌时通过寻求合作而自发形成的，由此而形成的制度安排是制度供需双方在合作与竞争中多次博弈的结果。艾斯特罗德在《合作的进化》一书中详细阐明了通过重复性非合作博弈，博弈双方如何从不合作走向合作。一旦博弈双方认识到自己的利益实现不是取决于自己而是对方时，就会选择合作并形成一个纳什均衡。在此均衡点，双方接受一个次优化结果。如果能够克服搭便车行为并具有较强集体行动能力的制度供给者——具有战略远见的改革型政治企业家在战略机遇期主动推进政治改革，则制度供给曲线s会向右方平行移动到S′。制度供给的增加则相应降低了需求者的风险而提高其收益水平，导致需求曲线D向左方平行移动到D′，在此形成一个新的纳什均衡点——O′点。（见图—3）从图表看，在O′点制度需求与供给双方在风险不变或略有增加的情况下，双方都获得比在O点更高的制度创新收益。
因此，能否抓住政治发展的战略机遇期提高制度创新的收益水平，取决于制度供给者——那些富有远见的政治企业家的理性选择——是否具有主动推行政治改革和发展的意愿和能力。主动推行政治变革有利于形成国家与社会“双强”的局面。它满足了制度需求方对制度创新的需要，在一定程度上削弱了其采取集体行动来逼迫作为制度供给方的政府妥协和让步的能力，避免了国家行政效能由此而受到的冲击。而且政治发展本身意味着政治系统自身具有更强的适应性和灵活性以应对制度需求方为推动制度创新而参与政治的压力。
图—3
在政治发展过程中，制度创新的成功则会使大多数参与政治过程中的行为者获益，进而推动社会政治进步。这是因为新的制度框架降低了制度供需双方相互作用的不确定性，在一定程度上降低了政治交易费用（主要表现为一方对另一方行为进行监督的可能性和成本）。统治者不用再担心民众造反而威胁其政治统治，而民众也无需再担心政府的信息垄断和强制权力对个人利益的损害。从这个意义上说，政治文明首先是制度文明，在制度框架下，政治交易的双方都能够预测到对方的行为，从而在降低不确定性所带来的风险的同时，提高各自的社会政治经济收益。
四、战略机遇期政治发展的主要任务
第一，政治发展通过改善制度环境来降低制度创新的成本。制度环境是“一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。”[7](P270) 在诺斯看来，制度环境对于制度创新模型来说，是外生变量。因为对于早发现代化国家而言，政治和经济制度变迁已经发生了。即便如此，制度环境仍将影响着制度创新的成本。一项制度安排创新首先需要得到法律的批准，制度的规则最终必须由政府来推行，一些有效率的制度安排通常无法与现存制度环境“兼容”而实施成本高昂，一些合理的制度设想在现有制度环境下缺乏生存的“土壤”而往往“胎死腹中”。弗农·拉坦（Ruttan）分析了作为决定制度环境的宪法秩序在四个方面对制度创新的影响：（1）宪法秩序可能有助于自由的调查和社会实验，或者可能起根本性压制作用。后者将严重扭曲或阻碍制度创新。（2）宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的难易程度。（3）宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场会给出错误信号使制度创新发生方向性错误，严重浪费社会资源。（4）一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入文明秩序的意识——一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大降低创新的成本或风险。[5](P12) 如果人们无法从原有制度环境下获取制度创新收益，通过政治发展推动国家权力结构和宪法秩序的变更就成为现实选择。因此，“政治发展的实际问题是如何提供一种环境，使创新以对社会有用的增进经济效率的方式得到沟通。”[5](P12) 并通过改善制度环境来降低制度创新的成本和风险。
第二，通过政治发展增强制度创新的供给能力。当相对价格变化出现在现有制度安排下无法获得潜在收益时，就会产生制度创新的需求。但由于制度创新需求者中间总存在“搭便车”问题，因而缺乏改变现有制度安排所需要的组织资源，这也正是无效财产权长期存在的原因所在。而统治者虽然因不存在“搭便车”问题而有提供新的制度安排的能力，但其意愿则取决于对政治和经济成本和收益的评估与衡量。只要存在着增加租金的机会，存在着高于社会收益的垄断利润，制度创新供给能力不足的问题就无法得以有效解决。通过推动民主政治的发展，可以降低政治体系内部监督与代理成本，约束国家租金最大化倾向，增强制度创新的供给能力。
第三，推动政治发展，增强现有政治体系的适应性和灵活性，吸纳制度创新集团加入到政治体系中来，扩大现存政治秩序的合法性基础。（1）由于在战略机遇期，制度创新集团在既有的宪法秩序和政治体系下仍能够获得制度创新收益，无法有效克服“搭便车”问题使其通过增强集体行动能力来改变现有基础性规则的谈判力量有限。此时，将其纳入政治体系则有利于在扩大政治参与的同时保持社会政治稳定。（2）将制度创新集团纳入政治体系中，使其参与政治决策，将会增强统治当局制度创新的供给能力。（3）新旧利益集团的合作与竞争，使制度创新集团为了降低制度创新阻力而愿意作出妥协来与其他利益集团分享制度创新收益，从“排他性”利益集团向“分享型”利益集团转变。（4）新集团的加入改变了国家权力结构的内部力量对比，降低了“独占型”分利集团的垄断利润，刺激了经济增长。（5）推动政治发展，需要调整意识形态来适应环境的变化，使之既能获得新的集团的认同，又能维持老的集团的忠诚。反过来，一个成功的意识形态也可以降低制度变迁和政治发展的成本。
五、对政治发展的制度主义分析的理论意义
就理论而言，运用新制度主义的方法，结合当代政治学理论可以帮助我们更好地理解政治发展战略问题。首先，新制度主义不再单方面强调政治体制对社会的依赖，而强调政治体制与社会的相互依存。“新制度主义并不否定政治行动的社会背景和个人行为动机的重要性，但他认为政治机构扮演着更加自主的角色。国家不仅受社会的影响而且也影响着社会。”“政治民主不仅依赖于经济和社会条件而且也依赖于政治制度的设计。”[8](P180) 诺斯的制度理论强调国家行为对产权制度效率和经济增长的决定性影响。这就为政治发展对经济增长的影响提供了制度主义的新解释。研究政治发展和经济发展的制度学派学者以诺斯理论为基础，强调了表现为基础性规则的制度环境（宪法秩序）仍然是制度变迁的内生因素而不是诺斯所认为的外生变量。[5](P156)、[9] 认为通过政治发展和政治制度变迁改善制度环境对于促进制度创新和社会经济发展起着至关重要作用。其次，制度主义认为，制度通过学习积累历史经验。马奇和奥尔森给出了一个简单的学习模型来试图说明经验学习会最终发现和采用最优化战略。他们认为制度学习存在三个维度：战略学习，能力学习和愿望学习，这三者存在着互动。战略学习影响选择，并影响能力学习；能力学习影响着绩效结果，并影响学习战略和愿望；而愿望又会影响到战略学习。[8](P191—192) 政治发展也是学习和积累历史经验进行制度创新的过程，既需要我们有学习的愿望，又要采取适当的战略来提高政治制度的能力和效率。因此，通过历史经验学习来选择政治发展的战略机遇期将显得尤为重要。第三，新制度主义，尤其是理性选择制度主义强调了对政治结果以及社会发展结果起决定性作用的策略性行为的作用。由于一些关键性制度的选择会影响到其他制度创新的结果。对于国家行为决定一个社会某一历史阶段兴衰命运来说，抓住影响社会历史命运的战略机遇期，推动改善国家行为能力的政治变革和发展就会成为最优先的选择。
［收稿日期］2005—12—10
注释：
① 如果说相对价格的变化是制度变迁的客观条件的话，那么观念和意识形态的变化则是制度变迁的主观条件，观念和意识形态会形成制度变迁的舆论环境，提高制度变迁的代理人组织集体行动的能力，降低制度变迁的成本。
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