国外公共旅游资源的经营模式剖析及其经营经验探讨——以美国、德国、日本国家公园的经营管理模式为例，本文主要内容关键词为：德国论文,日本论文,经营模式论文,旅游资源论文,为例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共旅游资源在旅游业发展中的作用与地位日益重要，世界各国或地区对公共旅游资源的开发已相当重视并投入了大量的人力、物力、财力。然而由于公共旅游资源本身所存在着的脆弱性、开发利用的外部性及资源价值的多重性等方面特征的影响，人们在对公共旅游资源开发利用的过程中必须要采取切实可行的措施来确保其开发利用的可持续性。现阶段探讨西方国家在此方面的成功经验对我国公共旅游资源的运营管理具有理论和实践意义。
一、对公共旅游资源内涵与特征的简要剖析
学术界对旅游资源内涵的理解有广义和狭义之分，但基于本文研究的角度，我们认为旅游资源主要是指在强调旅游资源吸引力属性的基础上而限定为那些主要是用于发展旅游业的自然的与历史文化的相关资源。实践中对旅游资源的分类有许多标准，从产权的视角分析，主要可分为个人所有的旅游资源、集体或企业所有的旅游资源以及国家所有的旅游资源等三大类；公共旅游资源严格地说起来也即是指国家所有的主要用于发展旅游业的那些自然的与历史文化性的资源。由于公共旅游资源乃是对国家所有的旅游资源的抽象代称，因而实践中其也就会表现为一个个具体的国家拥有所有权的旅游景区。
与其他类型的旅游资源相比较，作为一种特殊的国有资源，公共旅游资源具有自身的一些特点：一是存在形式的多样性与资源价值的多重性。事实上，也正是由于公共旅游资源在存在形式上存在着多样性的特征，才既增加了实践中对其进行有效管理的难度，且也为探索公共旅游资源不同的经营管理模式提供了可能。由于公共旅游资源既是文化资源，且也是一个国家社会经济发展的重要的经济资源，因此，公共旅游资源在使用中不仅对其进行准确的价值评价与判断难度很大，而且也无形中增加了对其进行开发利用的风险。二是利益主体及管理部门的多元化、多头化特征。由于目前的公共旅游资源的利益主体涉及了国家、社会公众、地方政府、景区管理部门、资源主管部门、市场主管部门、景区投资者、旅游者、当地居民及景区员工，因而实践中多元化的利益主体也就必然会衍生出多样化的利益诉求，以至于围绕着公共旅游资源的开发利用无形中即构成了一个错综复杂的利益网络。又由于在世界上的大多数国家与地区，公共旅游资源的开发管理权限一般是分属于中央与地方政府的①，因此在一些综合景区内，往往就会形成“管理部门众多，但却无一个部门与机构拥有完整的管理权限”的局面。三是开发利用的外部性与行政管理的属地化趋势。由于公共旅游资源本身即是自然环境资源系统的一个重要的组成部分，因而其在开发利用过程中也就具有明显的外溢效应特征②；既然如此，在公共旅游资源的开发利用中，合理的模式选择也就具有相当的现实意义。考虑到公共旅游资源在所有权上尽管为国家所有，但事实上对绝大多数公共景区来说拥有主导管理权力的却是景区所在地的地方政府及其相关部门，这样就又使得公共旅游资源在行政管理上具有比较典型的属地化特征；这一点虽也有利于协调国家景区与周边地区环境的关系，但同时却也无形中使得所在地的地方政府按自己的意图来使用公共旅游资源的行为具有可能性。
二、国外公共旅游资源经营的主要模式
目前世界各国或地区因社会制度、经济基础及历史文化等因素的差异而在公共旅游资源的经营管理模式的选择上各有侧重，然而，就其保护与利用的客观对象而言，却又基本上是相同或说是类似的③。
1.美国国家公园的经营管理模式
作为世界国家公园运动的发源地，在美国，国家公园主要是指拥有着丰富自然资源的、具有国家级保护价值的面积较大且成片的自然区域；而国家公园系统则是指由美国内政部国家公园局(National Park Service)管理的陆地或水域，其主要包括国家公园、纪念地、历史地段、风景路、休闲地等。自从1872年美国国会通过了黄石国家公园法案(Yellowstone National Park Act)并进而在此基础上创建起了世界上第一个国家公园——黄石国家公园后，至今，美国的国家公园系统便已拥有了各类单位384个，其中属国家公园的即有57个④。在美国的国家公园系统中，尽管国家公园的数量在其中只占14.8％的比重，但其面积却占到了总面积的60％以上。显然，美国的国家公园系统乃是以自然公园为主的保护系统，其从特征上看，则大体相当于我国的自然保护区、森林公园和部分风景名胜区⑤。
美国的国家公园不仅起步早，而且也形成了自身的一些有特色的经营管理模式与运作体制：其一，在体制上实行自上而下的垂直管理制度。美国国家公园的管理体制属于典型的中央集权制，实践中实行的是自上而下的垂直管理制度。成立于1916年的国家公园管理局，隶属于内政部；其作为联邦政府的一部分来对国家公园实行自上而下的三级领导——华盛顿设有管理局总部，其为中央机构；在总部的领导下，再分设跨州的地区局来作为国家公园的地区管理管理机构并以州界为标准来划分具体的管理范围；每座公园则实行园长负责制，并由其具体负责公园的综合管理事务。三级垂直管理，分工明确，工作范围清楚；再加之严格的“管理与经营相分离的制度”配合⑥，因而实践中不仅强化了对国家公园的管理，而且也有效地避免了政企不分以及重经济效益而轻资源保护的弊病。其二，严格而完善的法律支持，确保了国家公园的有序运作与管理。美国的国家公园保护可以说是建立在严格而完善的法律制度之上的。实践中，不仅国家公园管理局的设立及各项措施之实施均以联邦法律为依据，而且各个基层公园也几乎都是“一园一法”。迄今为止，美国为保护环境与文化资源即已颁布了60多项法律、法规及标准，其中涉及国家公园管理局的联邦法律就有20多部；可以说，也正是这样的一套法律制度才使得美国的国家公园不仅得到了严格的保护，且也有效地避免了对公共旅游资源的过度开发利用。其三，从保护典型自然生态和文化资源出发，美国对国家公园体系实行了严格的准入标准和“三分式”的管理方式。事实也的确如此。在美国，要设立一个新的国家公园就必须要满足“全国性意义”、“适宜性”和“可行性”这三个标准⑦；与此同时，还需经过评估并确认其只有纳入国家公园系统中才能有利于资源的保护及发展；否则，便不能最终列入国家公园系统。此外，为加强管理，美国还把国家公园分为自然、历史、游乐三个系统来进行“三分式”的分类管理并进而以此方式有效地达到了对公共旅游资源的合理开发及利用的目的。其四，政府垄断国家公园的规划设计工作及对公园内的服务设施实行特许经营。为确保公园设计开发工作的合理有效，美国国家公园的设计规划工作可以说是完全垄断的——在国家公园管理局的直接领导下，由其下设的丹佛规划中心全权负责；与此同时，再在各地区局下设规划设计专业机构，基层国家公园则建立规划设计小组⑧。不仅如此，在规划方案最终确定以前，该规划方案还必须要交付社会公众讨论，然后再根据公众意见修改后报国家公园管理局批准，最后才能交参议院讨论。还值得一提的是，在国家公园规划的“总体管理规划、战略规划、实施规划及年度执行计划”这四大组成部分中，又都还必须要与严格的环境影响评价有机地结合起来，以便最大限度地减少人类活动对自然进化进程的影响。此外，由于国家公园内的公共服务设施在建设上要严格按照规划设计的要求进行，同时在经营，则严格推行特许经营制度，这样，不仅有利于确保向游客提供高质量的服务，而且也有利于真正实现公园管理与服务经营工作的分离。其五，明确划分了国家公园与州立公园的功能范围。在美国，由于土地资源的权属有着明显的多元化特征⑨，因而对国家的和州立的国家公园的功能便进行了合理的区分——国家公园系统内的土地，出于资源与环境保护等方面的公共目的，其便不允许实行多功能利用⑩，而是在保护国家的自然文化遗产和环境的前提下为全国人民提供观光机会为主；与此有别，州立公园则主要是为当地的居民提供休闲度假的场所，因而在这里则允许建立较多的旅游服务设施。应该说，州立公园体系的建立既缓解了美国国家公园所面临的巨大的旅游压力，且也有利于满足地方政府发展旅游和增加财政收入的需要。
2.德国的国家公园管理模式
德国的国家公园历史不长，自1970年建立起第一个国家公园——贝叶瑞淇·沃德国家公园始，至今总共只建立了4个国家公园。与美国的中央集权的管理模式有别，德国的国家公园管理模式实行是比较典型的地方管理模式。在这里，中央政府只负责相关的政策发布及立法层面的工作，国家公园的具体管理工作则完全交由地方政府负责。
在德国，由于国家公园和大部分面积较大的自然保护区均属于地区或州政府所有，因而国家公园的建立便并非由联邦政府而是由地方政府建立，既然如此，其管理权限也就由州或其他地方政府所拥有。由于联邦政府不拥有土地，所以其在此方面的作用也就只限于制定相关的自然保护法规。鉴于此，为加强对国家公园的管理，目前德国各州的环境部下就均设立了国家公园地区办事处，同时，在县(市)则设立了国家公园办公室，以便分别管理辖区内的各座国家公园及自然公园、自然遗址等。上述机构均属政府机构，因而其也就分别隶属于州(县、市)议会并在州或县(市)政府的直接领导下，依据国家的有关法规，自主地进行国家公园的管理与经营活动；在此过程中，联邦的食品、农业、森林部门以及州的林业和自然保护部、陆地开发和环境事务部也参与国家公园的有关管理工作。
3.日本的国家公园管理模式
从总体上看，日本的国家公园系统主要是由国家公园、准国家公园及都道府县的自然公园组成；其中国家公园指的是那些在全国范围内规模较大且自然风光秀美、生态系统完整、有命名价值的国家风景及著名的生态系统。原则上，国家公园应有超过20平方公里的核心区域，同时核心景区又保持着原始景观；此外，还需有若干生态系统未因人类开发和占有而发生显著变化且动植物种类和地形、地貌具有特殊科学教育娱乐等功能的区域。
与美国及德国的国家公园的管理模式有别，日本的国家公园管理推行的是比较典型的“综合管理模式”。具体说来则是：日本的国家公园由国家环境厅主管和自然保护委员会协管，都道府县政府、市政府以及国家公园内的各类土地所有者密切配合。相关的法律法规由国家环境厅制定，每5年修订一次；准国家公园适用的法律仿照国家公园的标准，由国家环境厅指导、都道府县政府制定。实践中，按照日本《自然公园法》的规定，《公园自然法》的执行由国家公园管理人员(园长)及公园的其他员工、地方政府官员会同公园的所有者来共同完成。
三、国外以国家公园为典型公共旅游资源经营管理的经验剖析
经验一，规划设计权高度集中有力地确保了国家公园的规划体系及规划决策体制的科学性和规范性。以美国为例，由于管理规划——战略规划——实施计划——年度执行计划这四个层次的公园规划与环境影响评价、社会公众参与、国会讨论等环节有机地结合了起来，全国的国家公园的设计规划均由带垄断性的丹佛规划中心组织力量来编制，确保了规划设计的高质量、专业化及其对环境的友好。而恰恰是由于缺失了这样的一种带垄断性的集中进行规划的权力，以至于我国的公共旅游资源因规划工作的落后而常常陷于不可持续发展的境地。
经验二，完善的法律法规体系与行政上的一元化垂直领导方式使得以国家公园为代表的公共旅游资源的可持续性的开发利用工作能真正地落到实处。在对公共旅游资源的经营管理过程中，不仅完善的立法是美国国家公园管理模式取得成效的重要的“物质基础”，而且行政管理权的独立，也能在确保管理权限权威性的基础上实现管理权限与责任的真正统一。相比较之下，在我国目前的公共旅游资源的开发管理过程中，不仅缺乏完整且严格的法律法规制度，而且政出多门又进一步导致了现阶段我国公共旅游资源管理过程中的出现了明显的混乱和不可持续的迹象，这一点在现阶段我国农村公共旅游资源的开发、管理方面表现得更为明显。
经验三，对国家公园的管理及经营权限的分离，又在能有利于资源合理利用前提下，提升了公共旅游资源的经营管理水平。作为联邦政府的非赢利机构，国家公园的管理机构由于其日常开支由政府的财政拨款进行支持，因而实践中其也就可以专注于自然与历史文化资源的保护与管理。公园内的公共服务业由于采取了特许授权制的运作方式，因而不仅有利于方便广大游客，而且也能无形中提高公共旅游资源的使用效果与服务质量。相比较之下，在我国的几乎全部的公共旅游景区内，景区的管理部门既负责景区的日常管理工作，而且也是景区内的旅游服务设施的垄断经营者，角色兼顾，既难以真正地提高服务质量，且也不利于景区内的自然资源与历史文化资源的保护。
经验四，严格的准入标准与“三分式”的管理方式的推广，也有利于真正地实现对公共旅游资源的可持续性的保护与利用。美国政府在执行严格的准入标准的同时，还要求所有的公共旅游资源的开发利用还必须要经过环境评价。综合运用地方管理模式与综合管理模式，确保国家对公共旅游资源合理开发利用的同时又充分地调动起了各级政府及各种资源所有者合理开发与利用公共旅游资源的主动性与积极性。在我国，对公共旅游资源、尤其是农村公共旅游资源的随意与过度的开发，恰恰就与美国的严格准入制度形成了鲜明的对比。
在今后的工作中，我们有必要通过形成系统而严格的准入标准来遴选出一批真正有代表性的公共旅游资源并进而在此基础上逐步建立起类似于美国等国家的中央集权的管理模式和实现对公共旅游资源的有效保护；与此同时，对于那些不在严格的准入标准范围内的公共旅游资源，则可以采取相对灵活的管理模式并进而在此基础上充分地挖掘出其内在的经济价值。
注释：
①例如在我国，风景名胜区与历史文化名城一般便属建设部门管理，森林公园归森林部门管理，文博馆、文化遗址归文物及文化部门管理，而河流则由水利部门管理。
②正的外部性会使资源与环境得到保护，同时景区的开发也会有利于公共旅游资源及其所在地社会经济的可持续发展；而负的外部性的效应则恰恰相反。
③例如，目前全世界的大多数国家便把公共旅游资源集中的地区称之为“国家公园”(National Park)。
④根据保护对象、自身特征和面积大小等方面的属性差异，这些单位又被分为自然、历史、游乐三大类20个类别。
⑤当然，由于历史等各方面原因的影响，美国的国家公园内一般鲜有居民，而我国则几乎每一处自然风景区内均有丰富的人文景观及许多居民；两国的区别还是相当明显的。
⑥国家公园运转的经费由财政拨款，相关收入则全部上缴财政部；公园内的相关服务设施实行特许经营，而作为政府的非赢利机构，公园管理机构只专职进行自然文化遗产的保护与管理，其日常开支由联邦政府预算拨款。
⑦“全国性意义”是指这种区域资源的代表性要突出，尤其是要具有全国性的保护意义；“适宜性”是指一个区域必须能代表一个自然或文化主题或一种娱乐资源，而在现有的国家公园系统中类似的公园却代表性不足且目前尚没有其他国土保护机构或民间机构对其加以保护；“可行性”是指一个区域要有足够的规模和合适的机构来确保资源的长期保护与供公众使用。
⑧一般情况下，一座国家公园的规划编制，是在丹佛中心的领导下，由地区局设计专业机构来具体负责，而基层的国家公园的规划设计人员也必须要参与进来。
⑨其包括土地的私人所有、州所有和联邦所有三种主要形式。
⑩一般以娱乐和保护功能为主，且由政府实行严格控制。