国有商业银行上市背后的风险，本文主要内容关键词为：国有商业银行论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
2005年4月28日，中央汇金公司继向中国银行和建设银行外汇注资之后再次向中国工商银行注资150亿美元，用以支持其股份制改革，至此我国四大国有商业银行已有三家正式进入产权制改革程序。四大国有商业银行股份制改革是对我国金融制度的一次重新设计和重大创新，对整个经济和金融的发展具有深远的意义。国有商业银行股份改革是我国政府对国有大型企业进行公司治理结构调整的重要部分，在一定程度上也是一种典型的产权制度变迁。然而作为一种新制度的设计与安排，在实际的执行过程中将不可避免会面临着诸多的困境和难题，特别是制度的内在风险以及制度变迁与移植中固有的隐性风险，将是国有商业银行股份制改造中容易被忽视的问题。因此本文将就国有商业银行的制度风险进行了探讨，并相应提出防范对策及政策建议。
二、风险的源头：产权制度的变迁
制度是能够约束人们行为的一系列规则。这种规则既包括了人类社会的经济规则，同时也包括了社会规则和政治规则。而制度风险主要是指因制度自身缺陷或制度变迁过程中造成的金融风险。新制度经济学派认为制度是会变迁的，即一种制度会替代另一种制度。之所以发生制度变迁，因为制度也会有缺陷或有更好的制度。从这个层面来理解，制度风险就主要有两种形式一种是因现存制度缺陷而带来的风险，我们称之为制度内在风险；另一种是因制度变迁导致的风险，我们称之为制度变迁风险。制度内在风险是一种静态风险。制度变迁是一种动态风险。不过，这一时期的制度变迁风险到了另一时期就成了制度内在风险。
制度风险的形成机理主要来源于新制度经济学的基本假定即经济人具有逐利主义。在这种假设前提下，如果某一项制度安排存在着一定的缺陷，就存在某些人利用制度缺陷为自己获取机会利益，而利益与风险总是伴生的，制度风险由此产生。具体的运行过程是当制度存在缺陷从而造成逐利机会时，只要预期收益大于为获取这种收益而支付的成本时，逐利行为就会在一些人身上发生，随之，风险也会在另一些人头上降临。这种风险便是制度内在风险。但当制度内在风险发展到一定程度，以致于危及到多数人的利益，或从另一个角度看，现有的制度安排已难于使人获取机会利益时，现有的制度均衡就会受到冲击，当制度创新的预期净收益大于预期成本时，就会产生制度变迁。但是，从现行制度安排过渡到另一项制度安排，是一个消费时间、努力和资源的过程，导致制度变迁存在时滞性。由于制度变迁时滞的存在，新制度建立过程中就可能存在某种获利机会从而导致形成某种风险，这便是制度变迁风险。
对于国有商业银行产权制度安排而言，它的上一级制度安排（初级制度）是该国的金融体制，与该国金融制度相平行并与国家所有的产权制度密切相关的还有该国的企业制度、信用制度等。一国金融体制的既有框架决定了该国产权制度改革所必然经历的路径以及所能达到的最终效果，而国有商业银行产权制度的效率则在很大程度上决定着该国金融体系的效率。在经济水平发展到一定程度之后，通常的情况是：银行管制，或者说商业银行实施国家所有制度的效率不断下降，当一国的经济增长和发展受商业银行体系低效率的严重制约从而超过该国的容忍度时，该国就会有强烈动机对金融体系尤其是商业银行产权制度进行改革。
国家所有制向股份制的改革过程就是商业银行产权制度的变迁过程。在这个过程中，同时交织着强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种进程（注：从表面上看，国有商业银行产权制度的变迁主要是强制性制度变迁，但林毅夫在《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》一文中指出：诱致性制度变迁由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。国有商业银行产权制度的变迁可以看作是国有商业银行趋利性推动政府部门的强制性改革。）。国家推行商业银行上市改革的目的是为了提高资源配置效率；商业银行产权制度变迁的核心内容是改变既有的管理模式，建立现代公司制度；变迁的动力来自供求双方的趋利性。商业银行产权制度作为经济金融制度的重要内容，其变迁的供给方是政府部门，需求方为各商业银行。当商业银行感受到现有的产权制度形式，不如另外一种产权制度形式给他们带来的收益大时，他们就产生了对这种新的产权制度的需求。而同时，一旦政府部门也感受到，如果向大众提供这种新的产权制度形式，比之维持旧产权制度形式能够给他们带来更大的收益，他们于是乐于改变旧的产权制度形式，为大众供给新的产权制度。当产权制度供给等于产权制度需求时，产权制度处于均衡状态。国家所有制向股份制的变迁过程就是政府对国有商业银行管理经营权的下放。当现存的国家所有制度阻碍了商业银行的发展时，它们必然对新的制度变迁产生需求，并极力向政府进行游说。一旦政府发现实施新的产权制度能为自己带来更为丰厚的收益时，便乐于放弃国有商业银行管理经营权，市场化的国有商业银行产权制度得以产生。
三、现实的隐患：制度固有的风险
我国的金融制度具有一定的特殊性，带有明显的“二重结构”特征。具体表现为存在发达而具有控制力的上层组织和流动力强而分散的下层结构，而缺乏严密而有效且具有协调功能的中间结构。这种二重制度结构在一定的程度上也决定了我国商业银行在制度选择上空间较小，特别是产权制度几乎除了国有产权安排外并无更多的可供选择的制度向量，同时金融体制的既有框架又决定了该国产权制度改革所必然经历的路径以及所能达到的最终效果。因此在国有股占主导地位前提下，进行产权制度变迁易形成单一偏好，难以寻求一个均衡点，致使原有的制度内在风险无法得到有效控制，同时制度变迁风险又不断形成从而在一定程度上加剧了商业银行的金融风险。而且产权制度的变迁从广义上来讲，亦属于金融创新的范畴，而金融创新与金融风险之间的关系比较密切。一方面，金融创新工具本身就具有风险管理的功能，金融创新就是为了管理金融风险的需要进行的。另一方面，每一种金融创新，特别是金融制度的创新，本身都存在风险，金融创新在一定程度上加剧了金融风险，因此国有商业银行的产权制度由国家所有制向股份制的改革同样也会带来巨大的金融风险。
（一）制度变迁风险
由于传统国有商业银行的制度创新程度很低，而在新兴股份制银行、外资银行冲击下，治理者又急于保持其传统强势地位，这样就一定会出现这种制度变迁过程中的系统性风险。所谓制度变迁的系统性风险，就是在变迁的过程中，采取激进或者渐进路径，打破既有的路径依赖所带来的系统性金融风险。现阶段国有商业银行已经积累了很大规模的金融风险（注：根据银监会统计数据显示，今年一季度末国有商业银行不良贷款余额为1.89万亿元，不良贷款率为19.15％。），并且已经历经3次大的“保守治疗”，一次是1998年通过发行特种长期国债筹资2700亿元向四大行注资；另一次是1999年至2000年，允许四大行将14000亿元左右坏账转移至资产管理公司，由后者负责处置这些债务；最近一次是动用450亿美元外汇储备向四大国有商业银行注资。是进一步采取保守疗法还是进行彻底的体制创新？国有商业银行上市是继续维持国有股份独大的局面，还是借机引入足够分量的民营资本、外资资本，来进行彻底的股权结构和公司治理结构的改造？激进派和保守派一直争论不休。应该说，激进和保守的方法都是有可取之处的（注：尽管我国的大多数学者都认同渐进的改革模式，但理查德·埃里克森（Ericson，1991）的理论指出：局部改革无济于事，只有全面取代管制经济体制的所有元素，才能为市场体制开辟生长的足够空间。主流经济学家为激进式转轨经济国家开出了全面转向市场经济的政策建议，这些政策同时得到国际货币基金组织和世界银行的认可和推荐。），但两者都易诱发大面积的金融风险。
一方面，在国有商业银行坏帐较多的情况下，或者说强大的外部压力下面需要进行体制创新，比如进行上市改造，同时彻底改变国有股独大的产权结构，以保持强大的活力来解决外部危机，因此很多学者主张采取彻底的体制创新；但另一方面，如果进行了彻底的体制变革，多年以来累积的金融风险就有可能被提前释放出来，形成金融危机，这就是许多人建议只能采取渐进改革的一个重要原因。但如果不进行彻底的股份制改革，继续维持现有的产权制度安排，只是进行一些“修修补补”，渐进主义的金融制度改革就容易形成两难冲突（注：Roland和张五常指出：在一些采取渐进道路的发展中国家，渐进主义提供的平稳收买既得利益者的权力与相伴随渐进主义的双轨制制度化国家机会主义和腐败之间会形成两难冲突。），无法化解的金融风险只会导致最终的金融危机。在国有商业银行的制度变迁过程中，极易诱发金融风险，
（二）后发劣势
1985年，索特提出的“蛙跳”（leapfrogging）理论指出：发展中国家与发达国家相比具有“后发优势”，发展中国家能通过模仿发达国家的技术从而快速赶上或超越发达国家。但沃森指出：发展中国家往往会陷入“后发劣势”（curse to the late comer）中。后发劣势就是“对后来者的诅咒”，落后国家由于发展比较迟，所以有很多东西可以模仿发达国家。由于是后发国家，所以可以在没有在基础制度的情况下通过一系列表面实施机制的模仿实现快速发展。由于落后国家由于模仿的空间很大，所以可以在没有好的基础制度的条件下，通过对发达国家技术、管理等实施机制的模仿，取得发达国家必须在一定基础制度下才能取得的成就。但是，落后国家虽然可以在短期内取得非常好的发展，但是会给长期的发展留下许多隐患，甚至长期发展可能失败。南美国家很多不成功的金融改革已经给我们上了很好的一课：简单的实施机制的模仿容易导致“后发劣势”，而非发展经济学中的“后发优势”（注：杨小凯指出，80年代和90年代的中国，用国有制（官办），合资企业（官商合办），承包制（官督商办），通过模仿香港和台湾的劳力密集产品出口导向新工业化模式及大量模仿西方新技术来实现工业化，这种短期的成功，可能又是“对后来者的诅咒”。它可能用技术模仿代替制度改革，产生很高的长期代价。），特别是政府想在垄断银行业，在国有股占绝大多数比例的状况下，靠简单的上市改造来获得后发优势，获得那“成功的一跳”是很难实现的。
特别是在转轨国家，模仿表面的实施机制比较容易，模仿基础性制度比较困难，因为要改革基础制度会触犯一些既得利益。比如中国的股市和期货市场就存在着严重的后发劣势。中国股市的硬件已经赶上甚至超过了香港，但它严格限制私人公司上市，也不给私人公司开证券公司的许可证，因此股市已经成为向股东吸血来补助低效的国有公司的工具，这却被有些人说成是“制度创新”。国有商业银行进行上市改造，如果只是仅仅模仿发达市场经济国家的表层的实施机制，而没有对深层次的公司治理结构、委托代理关系进行彻底改造，虽然可以在短期内取得非常好的发展，但势必会和股市一样，会给长期的发展留下许多潜在的金融风险。
（三）委托代理冲突风险
国有商业银行上市后，将会面临新的委托代理关系，以往的单一的政府——行长——雇员之间的委托代理关系将会面临股东——雇员委托代理关系的冲击。詹森和麦克林在《公司理论：管理行为、代理成本和所有权结构》中指出：由于委托人和代理人双方都是效用最大化者，代理人不总是根据委托人的最大利益行事，他们之间的利益、风险偏好存在一定的分歧。由于信息不对称的存在，代理人有可能作出在委托人看来不是最优的决策。
国有商业银行上市前，委托代理关系表现为单一的政府——行长——雇员委托代理，主要的委托代理冲突集中在政府和行长之间，其委托代理关系和非国有银行和非国有企业的委托代理关系有许多不同特点。它是一种建立在行政授权而不是资本授权基础上的委托代理关系，虽然也反映了所有者、经营者的特征，但更多的是一种行政委托。国有商业银行上市后，将会出现建立在资本授权基础上的股东——行长的委托代理关系。可以预见的是，上市后的国有商业银行在很长一段时间内，将保持国有股独大的状态。理论上，占支配地位的国有股东拥有对银行的控制权，由于他们所占有的股份，他们比别的股东更有动力来监督和激励银行的管理人员，使得经营人员的行为更加符合股东利润最大化的要求。然而，在国家控股的情况下，国有资本投资主体是不确定的，所有者的主权往往被分散到各个不同的行政机关，而政府的目标常常不和资产所有者的目标相一致，即使是不同的政府部门之间也存在着目标冲突，用脚投票与用手投票总是出现不可避免的冲突，很多上市大型国企的股东与管理层、政府之间的利益冲突已经暴露出国有股独大带来的委托代理两难冲突（注：何浚指出，政府和上市国有企业的关系要么是“超强控制”，要么是“超弱控制”。）。存款人（委托人之一）重视银行资产的安全性，股东（委托人之一）重视资本的收益率，政府及出资代表（委托人之一）重视银行的经营规模，三方都会同他们的代理人（行长、银行雇员）的经营目标产生冲突，国有商业银行上市后的委托代理冲突的风险由此产生。
四、路径的选择：金融制度的创新
根据以上分析可以看出，国有商业银行上市是中国的银行业在转轨经济中的正式制度变迁，上市能否成功改造国有商业银行将在很大程度上取决于非正式约束与实施机制能否也同时成功导入。国有商业银行上市要获得后发优势，要解决诸多的两难困境，一定要先做个学习成功制度的好学生，在考试未及格前，一个差学生是没有资格讲“制度创新”的。
（一）实施渐进制度变迁
制度是社会经济主体之间相互制约与合作的一种社会契约，因而国有商业银行产权制度变迁实际上是旧的契约的废止和新的契约的形成过程，而契约的重新设计、创新以及签约本身均需付出一定成本，激进式改革的一次性签约成本较大，而渐进式改革则在长期的重新签约过程中不断加以修正改革的目标，从摩擦成本的角度来看，渐进式改革在整个国有商业银行产权制度变迁过程中一直注重过程的可控性和稳健性，强调金融业各利益集团之间的利益均等和利益补偿机制，使得金融业各利益集团在整个制度变迁过程中基本达到其福利的帕累托改进，从而为渐进式改革赢得广泛的支持，有效降低了摩擦成本（注：王跃生从摩擦成本的角度指出，渐进式制度变迁是一种边际性的改革，每一次改革的深度都会达到而且也仅仅达到边际收益等于边际成本的一点，因而每一次实际签约的成本都较低。），减轻了金融业动荡和金融风险发生的可能，因而从摩擦成本的角度来说，渐进式制度变迁较之激进式制度变迁更具有优越性。国有商业银行上市的制度变迁也应该遵循循序渐进的原则。尽管产权多元化是国有商业银行改革的必然要求，但不能操之过急。在国有商业银行首先应建立现代商业银行制度这样一个基本目标之下，上市初期应首先选择以经济比较发达、外部信用环境比较优良地区的国有商业银行，待到条件成熟之后，再扩大到整体上市，这样安排有利于社会和金融市场的稳定，也有利于保护国家和社会公众的利益。与整体上市相比，分拆上市更适合于资产质量较差、地域性差异较大的国有商业银行的改组。具体的分拆方案则可以考虑机构分拆上市。
由于各地区经济环境的差异，国有商业银行内部各分行的经营状况和增长潜力也良荞不齐。其中北京、上海、广东等发达地区分行的盈利较多，且外部信用环境比较优良，而广大欠发达地区的盈利较少甚至亏损。如果把这些分行捆绑在一起上市，将很难得到投资者的认同。而对经济发达地区的分行进行资产重组，使其达到上市条件较容易，而且由于本身已具备相对良好的运行机制，容易被市场接受，发行工作会比较顺利，上市后的表现也较有保证。同时从风险监管的角度来看，机构分拆上市是一种风险小、改革成本低的模式。如果四大银行整体上市不成功，其结果将是灾难性的，可能导致整个社会信用体系的崩溃。而部分机构先上市符合谨慎性原则，对商业银行自身和市场来说都有一个缓冲期，有足够的时间进行试点、调试，为今后的全面上市做准备。从保持证券市场的稳定上来看，机构分拆上市可以相对缩小股票发行规模，与现有证券市场的筹资能力相适应。同时，拆出的分行效益较好，资产质量符合上市要求，有利于股票顺利发行。
（二）完善委托代理关系
企业生产是一种合作生产，有些人势必分离出来充当监督人，但监督人本身也会如同其他成员一样萌生偷懒动机和其它道德风险问题。于是，问题就变成准(谁)来监督监督人，对监督人的一种约束可以来自市场竞争，也就是外部环境，另一种有效的监督来自财产权力的结构变动，也就是内部的治理结构。赋予监督人剩余所有权，这就使监督人与其他要素所有者利益兼容，从而使监管效率保持高水平，既而达到企业效率的最优化。
完善国有商业银行的委托代理关系，首先应完善国有商业银行的内部治理结构，使其多样化、合理化。委托代理的内部治理结构是指企业内部形成的激励监督约束机制，主要由所有者、董事会、监事会、职工和相应的制度安排组合而成。在国有商业银行内部，董事会和监事会是对代理人实行激励监督约束的最重要的机构，但董事会的大多数成员应是股东，总经理不能担任董事长，不能由国有商业银行高级经理人员控制董事会；监事会也应主要由股东组成，可以吸收一定比例的职工参加，国有商业银行经理人员不能进人监事会。国有商业银行职工也有一定动力对代理人实行监督约束，因为代理人的行为与职工的利益紧密相关，国有商业银行经营状况的好坏直接影响职工的收人和就业。职工的监督约束作用有助于克服信息不对称、契约不完全的难题，因为职工就在国有商业银行内在代理人的管理下直接从事生产经营活动，对国有商业银行的经营状况和代理人的工作情况、其它行为都会有所了解，有些甚至相当清楚。但是，职工也会存在“搭便车”的问题，而且还可能出现“内部人控制”问题，职工和代理人可能“合谋”，共同对付委托人，损害公司所有者的利益（注：委托人与代理人共同分享剩余的分享制是企业内部机制中最有效的制度安排。但是，分享制的激励和约束作用不是无限的，并不能完全解决问题，特别是当代理人作为所有者之一获利不多，或者通过贪污、回扣和贿赂等途径能牟取暴利，大大超过分享制带来的利益时，分享制也可能不起作用。）。此时财务部门应准确及时提供的公司财务报表有助于委托人了解企业经营状况，从而在一定程度上克服信息不对称、契约不完全的困难，更好地监督代理人。但公司财务必须公开、透明，财务部门应具有独立性，不能完全由代理人控制。
其次要完善外部治理结构，形成能够对代理人监督的外部环境。着重点是培育和发展竞争性的经理人市场，造就职业经理人队伍。竞争性的经理人市场，是对经理人员进行有效激励和约束的条件和前提。没有这一市场，就难以选用称职的经理人员，就难以对经理人员进行有效的监督；没有这一市场，就难以通过竞争将那些不称职的经理淘汰出局，就难以建立有效的奖惩机制，从而任何设计再好的激励合同也难以发挥对经理人员的激励作用。目前，我国的国有商业银行已面向市场竞争，但经理人员的选用还未市场化。这既与国有商业银行的人事管理体制相关，也与经理市场发育不完善有关（注：黄泰岩和郑江淮在《企业家行为的制度分析》一文中指出，目前我国的经理市场与建立现代企业制度要求相比仍显滞后，存在典型的“二元性经理市场”特征，即在三资企业、私营企业发展过程中形成的相对于国有企业而言的“外部经理市场”，以及国有企业内部形式上存在的竞争选聘经理的“内部经理市场”。）。经理市场的不完善，经理人员的供求和竞争关系等市场信号就难以完整而准确地反映出来，从而就难以建立对经理人员的市场化评价标准。要打破两类市场的边界，在加快国有商业银行产权改革的基础上，促进这两类市场的合一，即统一的经理人市场的形成，为国有商业银行面向市场选聘经理人员创造有利条件，真正建立经理人员能上能下，能进能出的选择任用机制。从而在激烈的市场竞争压力和委托人依靠市场信号实施的严格监督下，经理人员就会向着包括国有资本在内的企业各类投资者利益最大化目标努力，进而实现个人利益最大化，使二者利益很好地统一起来。
（三）加快金融制度创新
新的金融制度创新，它可以通过边际均衡分解难题，通过局部均衡各个击破，通过放松约束因势利导，通过完善立即巩固成果，从而最终实现国有商业银行产权制度及其变迁方式的整体性转轨。
一是建立起社会化市场融资制度，建立市场竞争型金融体系，促进证券市场和非国有金融的发展，促进利率市场化。二是应建立市场化多元金融组织制度，以有序竞争为模式，放松市场准入，打破金融垄断，将政策性银行纳入公共金融组织领域，按现代企业制度改造国有银行。第三要建立市场型银企关系，其原则为互惠互利、平等合作；相互依靠、硬性约束；双向选择、联合发展。第四要建立推动金融产业变革的金融制度，如建立适宜中小金融机构发展的金融制度和自动的市场退出金融制度，建立市场调节与政府约束相结合的金融制度，包括建立市场调节型金融制度，让市场发挥调节金融资源的基础性作用；政府约束型金融制度，以维护金融市场正常秩序和有效运行。特别是建立存款保险制度，在国有商业银行成为上市公司后，在其企业化的运作中存在破产的可能。而存款保险制度是解决银行破产问题的一种有效方法，由国家设立专门的存款保险机构，规定吸收储蓄存款的金融机构，应按吸收存款的一定比例，向存款保险机构进行投保，在金融机构出现支付危机或陷入破产时，由存款保险机构向其提供资金援助或向其存款者支付全部或部分存款，来减少股份制商业银行上市后破产对证券市场和国民经济的冲击。通过一系列的制度创新来避免国有商业银行上市后可能出现的后发劣势。
（四）加强金融监管
国有商业银行上市后，政府应严格监管，破除严格分业经营的抑制性金融政策，努力推动利率市场化，政府金融职能与商业职能分离，加强对金融业市场约束。特别是证监会和银监会应联合加强监管，建立有效的监管协调机制，防范和化解国有银行上市的风险。证监会加强对股市的监管，避免过度投机导致的股市大幅波动，银监会加强对上市银行的监管，规范外资银行参股中资银行的行为，避免间接控股或收购。这就需要政府通过行政、法律手段改革现有的监管制度安排，对业务日益交叉和融合的金融机构进行统一监管，营造大银行与小银行公平竞争的环境，在实施监管中要注重监管程序的规范化和全程化。这样，既能控制国有商业银行上市后的制度风险，又能保证金融运行的高效与公平。
在强化本国金融监管的同时，应加强金融监管的国际合作。随着工业化国家的金融开放，使金融中介活动走向了国际化和专业化，特别是跨国金融集团的全球化经营，使得仅仅依靠某一国的金融监管难以有效控制金融风险。金融国际化、一体化的发展，客观上要求各国金融监管当局进行国际合作与协调，相互通融监管立场、原则和方法，以创建良好的金融业公平竞争秩序，共同防范金融风险。
同时在国有商业银行上市后，应建立并严格执行强制性的信息披露制度，充分发挥证券市场对国有商业银行经营管理的监督作用。在有效的证券市场上，股票市值能够反映公司的经营业绩和高级经理人员的管理业绩。因此在英美式的公司治理结构中，把证券市场作为监督和激励经理人员的有效手段。但问题的关键在于股票市值能否真正反映公司的经营业绩，而这与能否真实、及时、公开地披露信息紧密相关。因此上市国有商业银行必须建立并严格执行强制性的信息披露制度。
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