加拿大终身学习政策述评①，本文主要内容关键词为：加拿大论文,述评论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G729.711文献标识码：A文章编号：1003-7667(2006)03-0079-06
加拿大是一个联邦制国家，没有全国性的教育行政管理机构，在联邦一级，终身学习主要由人力资源开发部和工业部推动，前者发展终身学习是基于经济和社会发展的需要，目的在于开发人力资源；而后者则着眼于通过发展和增加技术应用，改善信息的获取状况，为终身学习创造条件。[1] 本文中的“政策”及“终身学习政策”均是广义的概念，它强调的仅是本文的研究视角——加拿大政府层面是如何推动和发展终身学习的。
一、加拿大推动终身学习的政策
(一)制定相关的法律文件，提高全民的终身学习意识
在加拿大，“终身学习”倾向于是一种指导性、统领性的理念。从20世纪90年代开始，它作为一个优先发展的领域开始得到充分的重视。1992年，在全国大讨论的基础上，加拿大联邦政府向全国印发了一份题为《学习得好，生活得好》(Learning Well,Living Well)的教育文件。它所倡导的新学习文化具有以下几个显著特点：人们必须在各种学习环境中(包括学校和工作岗位)花更多的时间；将各种学习活动和学习机构视为是投资而非消费；将失业救济等社会福利资助与学习体制建立密切的联系，使待业期成为培训和掌握新技能的一个机会。[2]
在成人教育与培训方面，朝着终身学习方向进行改革力度较大的一项政策当属1996年联邦实施的《就业保险法》(the Employment Insurance Act)，其中最引人注目之处是第二部分所阐述的“积极的就业策略”，即将培训工作由原来的政府主导转变为“客户驱动”(Clients-driven)，也就是说，联邦政府改变了直接为培训买单的包办形式，转而鼓励和支持培训者为自己的培训负责，目的是提高培训效果及政府经费的使用效率。
《大学和学院的电子化学习革命：全加的挑战》(E-learning E-volution in Colleges and Universities:A Pan-Canadian Challenge,2001)则是一份专门指向中学后教育改革、旨在加强其质量和灵活性的文件。文件重申了联邦工业部支持中学后教育的三项目标：营造终身学习文化；利用新的学习工具，确保所有的加拿大人能够尽可能得到最好的学习机会；促进电子化学习在加拿大中学后教育机构和软件行业中的充分应用。[3]
2001年，加拿大政府在全国发起了关于技能和学习的大讨论，随即出台了涉及各行业、各部门的《关于终身学习的全国性政策》(National Policies Concerning Lifelong Learning)，它开篇即提出：“在知识社会中，一个国家最宝贵的资源是其人民”，“我们的人民——他们的技能、才干、知识和创造力——是未来成功的关键”。[4] 文件指出，学习必须贯穿一生；满足国民的教育和学习需求，为国民提供教育和学习机会是国家的优先政策，其重要性与发展国家经济、保持竞争力是相同的。报告全面回顾了以往联邦政府在中小学、中学后教育、成人教育与培训、移民四个群体的人力资源开发上的投入、政策效果、现状、面临的挑战，并逐一列出了进一步的行动方案，被称为加拿大“面向21世纪的技能发展和学习行动计划”。[5]
(二)出台多种教育投资方案，为终身学习提供经费保障
1.对学前儿童和青少年教育的投资
为帮助低收入家庭的学前儿童做好学习准备，更好地适应学校生活并获得学业上的成功，联邦政府出台了一系列的计划，辅之以巨额投资。以“全国儿童受益计划”(National Children Benefits)为例，从1998年到2004年，政府每年为有孩子的低收入家庭提供80亿加元的补助。截至2001年，已为大约120万这类家庭提供了总额达240亿加元的补助，受益儿童总数为210万。[6] 加拿大每年还投资4.5亿加元，用于青年的实习、假期社会实践、社区服务项目及提供劳动力市场信息。[7]
2.对中学后教育的投资
加拿大联邦政府近年来通过经济手段积极介入和支持高等教育，主要包括：一，建立加拿大千年纪奖学金基金。1998年联邦政府拨款25亿加元，设立“加拿大千年纪奖学金基金”，计划从2000年起在10年间每年向10万名高等学校学生颁发奖学金。二，设立加拿大助学金(Canada Study Grants)，每年拨款4，500万加元资助生活困难的部分时间制学生、残疾学生和攻读博士学位的女学生。三，鼓励家庭教育储蓄。联邦政府从1998年1月1日起提高家庭教育储蓄的利息，政府对每2，000加元及其以上的存款，提供10％～20％的补助金额，直至孩子长到18岁。[8] 四，出台特殊政策减轻学生债务负担。包括减免学生贷款利息、延长归还贷款期限、减免特困学生债务。五，对少数民族接受高等教育提供特别资助。加拿大每年为土著学生提供的奖学金种类超过400种，奖金总额超过200万加元。[9]
3.对成人教育与培训的投资
加拿大政府每年投资19.5亿加元，用于各省的培训补助及就业策略的执行。如1999年4月开始实施的“土著人力资源开发战略”(Aboriginal Human Resource Development Strategy)，每年投资3.2亿加元，为期5年；“残障人员就业援助协议”(Employability Assistance for People with Disability Agreement)，联邦政府每年提供1.93亿加元，资助各省开展各种项目，以帮助残障者获得就业机会。加拿大还有“成人扫盲”专项拨款，1998年至2001年，联邦政府共投入3.3亿加元用于成人扫盲。加拿大政府每年还划拨3.3亿用于安顿新移民及开展语言培训。[10]
(三)完善终身学习的技术支持，营造处处学习的环境
1.不断完善远程教育的组织和管理机构
加拿大较早成立了全国性的远程教育专业人员学术性组织——加拿大远程教育协会；1996年，联邦政府在人力资源开发部下设学习技术司(office of Learning technology of HRDC)，专门负责全国性终身学习环境建设，推动学习技术的有效使用，提高知识的共享和有效利用；2000年7月，为加强教育机构在远程教育和在线学习方面的合作，加政府和各省教育部部长的代表组织共同成立了加拿大在线学习咨询委员会。加拿大还有许多促进远程教育的地区级、省级协会和组织。
2.重视硬件设施及网络建设
加拿大联邦工业部1993年启动的“校园网”工程共有20个子项目，包括完善学校硬件设施的“计算机学校”(Computers for Schools)计划，引导学校校园网络建设的“网站建设者”(School Net Site Builders)项目，支持和奖励网上教育教学资源开发的“基点”(SchoolNet GrassRoots Program)项目等。所有这些项目涉及到教育信息化的方方面面，全面引导着加拿大教育信息化的推进。政府在每个项目中投入了大量的人力物力，并与地方政府、社会各界建立了广泛的合作关系。该工程已于1999年3月30日成功地把全国所有的16，500个中小学校、3，400个公共图书馆、467个土著民校与互联网连接起来，使加拿大成为世界上第一个所有学校都连网的国家。而且，于2001年3月31日把所有学校的教室也连接起来。[11]
3.积极开发网上教育资源
加拿大联邦及地方政府、社会团体都积极投身于教育网站的建设中。加拿大已建成并正在建设一大批专门用于教育领域的网络，包括联邦人力资源开发部学习技术司的网站、加拿大促学网(CanLearn Interactive)、加拿大学习网(CanLearn Canada)、卓越学习中心网(TeleLearning Network of Centers of Excellences)、未来教育网(FuturEd)等。这些全国性的教育网站从整体上引领着校园网络的建设及网上教学内容的开发。
4.促进信息技术在企业培训中的应用
加拿大采取措施，将数字化学习作为企业培训的新途径，变工作场所为新的学习场所。据2002年的统计，加拿大53％的私立企业、公司、部门及94％的公立企业及部门都已开通了互联网。此外，49％的中小型企业建立了自己的网站。仅从1999年到2000年，在雇主所采用的培训方式中，选择数字化学习的比例从17％上升到24％；而传统的基于教室等场所的培训则从54％下降到47％。原有的培训与数字化学习混合使用的占到25％。在一项随机调查中，47％的企业使用基于电脑网络的培训，65％的企业已拥有在线学习的局域网站点。[12]
5.通过远程教育拓展中学后学习机会
加拿大的中学后教育机构提供多样化的远程教育计划和课程；并推行“学习者为中心”的管理模式。一是开展对以往学习的认可。加拿大许多提供远程教育的学校招收成人学生，他们中许多人没有前一阶段的毕业文凭和证书。学校和单位根据一系列预先制定的标准来评价成人申请者在各自的工作岗位上所获得的知识和技能，将其工作经历和业绩折算成相应的学分。也有一些学校直接对学生的档案进行评价。二是学历远程教育中学分的相互承认和转移。在加拿大，大部分大学和学院的远程教育在开设专业和课程方面都享有同等的自由。一般而言，只要学生在颁发文凭的远教学校选修了一定数量的课程，学生便可自由到其他学校或机构选修该文凭的其他课程，所获学分能得到颁发文凭的学校承认。学校间建立理事会负责评估课程，确立相互承认学分的标准，建立“学分银行”(credit bank)，实现学分的转移。
(四)建设学习载体，搭建社区终身学习的平台
1.充分发挥社区学院的功能
加拿大的社区学院入学门槛较低，学制灵活、学费低廉且教学内容新，讲求实用，因而受到普遍欢迎。目前，加拿大共有社区学院206所，占全国高等教育机构的2/3以上，其规模各异，平均每所学院约有5，000名全日制学生和15，000名部分时间制学生。[13] 以社区学院为依托，加拿大把我国通常说的职教、成教、普教等沟通起来，从而成为终身学习的重要基地。
2.发挥社区在成人学习中的作用
加拿大国土辽阔，各省的经济、人口分布都极不均衡。在发展终身学习方面，各省根据自身特点开展学习活动，具有区域性特征的社区教育蓬勃开展起来。社区成人学习组织遍布在许多省份，较具特色的如阿尔伯塔的社区成人学习理事会(Community Adult Learning Councils)、爱德华王子岛的社区学习中心(Community Learning Centers)、魁北克的社区学校(Community Schools)。现在阿尔伯塔共有83个社区成人学习理事会，其开展的诸多项目中最有特色的是成人扫盲项目。当前阿尔伯塔共有71个志愿辅导成人识字的项目，由专门的组织——成人扫盲协会(Alberta Association for Adult Literacy)负责招聘和培训辅导教师，将他们与成人学习者结成对子。2001年，全省的社区成人学习理事会为76，000多名成人提供了5，200多个学习机会。[14]
(五)执行特殊策略，支持处境不利群体
加拿大的终身学习政策对处境不利群体的关注表现在多个领域，包括为低收入家庭的婴幼儿提供补助、开展残障儿童的特殊教育、资助贫困学生、采取各种措施发展少数民族教育等。本文仅以加拿大各省发展土著青年高等教育的策略为例。加拿大各省在推动土著民族高等教育、增加土著青年入学机会、降低其辍学率方面的努力主要包括以下四方面：
1.开展入学预备教育
针对一些土著人对高等教育缺乏学业准备的状况，许多高等教育机构为土著学生开展预备教育，帮他们从社区生活转到高等教育机构，还提供其他支持服务，如个人学业咨询；大学学分及课程介绍；住房援助；托儿服务；学费、生活费用调节援助；职业咨询等。
2.建立校内学习服务中心
加拿大各省的许多高等教育机构建立土著学生学习活动中心或服务基地，这些通常被称为“土著之家”、“土著学生服务部”(the Office of Native Student Services)的校内机构提供的服务项目通常包括：土著学生住宿项目(the Aboriginal Student Housing Program)、奖学金项目(负责收集和发布有关土著学生的奖学金目录和信息)、咨询服务(为土著学生事务提供咨询和援助)以及电子时事通讯的发布(集中报道土著教育新闻及相关主题，并编辑每年的土著学生手册)等。
3.就近入学，“送教上门”
“送教上门”(community delivery)是土著人教育发展中的一个关键措施。调查表明，许多北部或边远社区的居民不能到大学校园，主要是由于地理位置、经济状况的限制。[15]“基于社区”的教育计划使这种状况得以改观，加拿大各省通过远程学习或教师送教上门、就近开办班级等形式，排除那些由于过去必须住在大学校园所带来的经济和社会障碍，为土著民族参与高等教育提供便利。
4.建立专门的少数民族院校
加拿大建立了多个专门的土著民族院校，其中最大、最著名的是萨斯卡彻温印第安联合学院(the Saskatchewan Indian Federated College)，其50％的员工是土著人。学院的办学宗旨是提高土著印第安人的生活质量，保存和传承印第安历史、语言、文化和艺术遗产。[16] 萨斯卡彻温省的加百利·达蒙特学院(the Gabriel Dumont Institute-GDI)则是专门招收梅蒂人的学校。它由萨斯卡彻温省和联邦政府共同资助，每年招收1，000名学生。该学院也是加拿大唯一专为梅蒂人开办的高等教育机构。加拿大各省还有一些规模较小的机构，它们常与大的学院和大学结成伙伴关系。
(六)开展终身学习的研究，积极探索教、学及管理的新方法
加拿大的终身学习研究主要由联邦政府资助和委托高校开展，具体由工业部下属的社会与人文科学研究基金会资助高校开展。1996年12月，社会与人文科学研究基金会拨款560万加元成立5个大规模的教育与培训研究团队(The networks in Education and Training)，每年为每个研究团队提供225，000美元，每5年为一个研究周期。[17] 这五个项目是：终身学习新途径研究(The Research network for New Approach to Lifelong Learning)，专门研究非正式学习及它与正式的及贯穿一生的教育的关系；教育与培训技术评估研究(The Network for the Evaluation of Education and Training Technologies)，主要研究如何将先进电子设备用作有效的学习工具；劳动力培训研究(The Labour Training Research Network)，研究目前采用的培训方式对解决长期失业和就业不足这一问题的效果；教育、培训与就业研究(The Education,Training and Employment Research Network)，着重研究国家和私立部门在教育、培训合作方面的最佳方式；此外还有西部教育与培训研究(The Western Research Network on Education and Training)。
二、对加拿大终身学习政策的评价
(一)加拿大终身学习政策的特色
1.注重经费投入
加拿大联邦及省/区政府为教育和培训提供了巨大的财政投入。这些资金涵盖了针对所有年龄段的项目。加拿大的教育经费占GDP的百分比一直保持较高的水平，1993年为6.2％，1995年为7.0％，2000年为6.4％。[18] 加拿大任何一项终身学习政策的出台，都包含财政投入预算。可以说，联邦政府主要是通过拨款贯彻其使“学习贯穿加拿大人的一生”的理念。
2.服务国家经济
从加拿大政府所颁布的政策、出台的各项报告和声明中可以发现，加拿大终身学习政策的主要目的是开发人力资源，造就高素质的、适应能力强的劳动者，从而使经济保持强劲的发展势头。从联邦到地方，几乎所有有关终身学习的政策、文件都将终身学习看成促进经济增长、提高国际竞争力的手段。无论在理念上还是实践中，加拿大都将终身学习看成是知识经济的推动力量，将促进经济发展作为终身学习政策最重要的目标。
3.强调技术支持
加拿大政府把远程教育看成是促进国家经济发展、提高全民综合素质和再就业能力的有效途径，认为“远程教育是开发人力资源的最有效和最经济的手段”。[19] 地广人稀的加拿大正是通过构建技术支撑机制发展现代远程教育，在很大程度上将人人享有均等的学习机会变成了现实。
4.调动各方参与
加拿大在推动终身学习的过程中，充分利用和调动了各级政府、各种组织和民间的力量。政府与社会团体、私立部门结成广泛的合作关系。在执行许多培训计划时，政府往往采取各种措施，吸纳和调动私立部门的参与，发挥其长处。加拿大的许多桥梁机构，如委员会、理事会、董事会以及工作组等正在发挥作用，他们促进了不同行政权力之间的协调、合作及措施之间的连贯性，将联邦、省区政府及地方政府、私立部门乃至整个公共事业联在一起。
(二)加拿大的终身学习政策及其实施过程中存在的问题
1.对终身学习的认识有待进一步统一
在加拿大，终身学习概念被广泛使用，却没有一个被普遍接受的定义。虽然“终身学习”一词常极具代表性地出现在各种政策目标和宣言中，但终身学习包含从早期教育到老年教育这一含义在实际中常常遇到困难，终身学习在转为政策和计划时常常失去它的宽度(所谓的终身学习政策仅仅局限于某一个具体的方面，如成人学习或与工作相关的培训)。
2.缺乏核心的政策导向
加拿大教育管理体制的高度地方分权导致终身学习的推广缺乏核心的政策导向。它体现在两个方面：首先，联邦和地方的政策不连贯。联邦政府出台的各项政策措施通常都无法得到所有省/区的合作(如魁北克省由于特殊的历史、政治原因而常常游离在联邦的各种政策之外)，而且联邦与省/区的许多政策在具体实施过程中经常有重叠、交叉的现象。第二，在同一个行政级别，各部门出台的政策也不连贯，原因是没有任何一个行政级别(包括联邦政府)有调整各种计划以形成一个整体的自由。加拿大的终身学习呈现“多头负责”的局面。
3.学习参与在地区、群体间差异明显
一方面，成人的学习参与率存在显著的地区差异。加拿大各个省区经济、教育发展水平迥异，不平衡性相当明显，体现在终身学习机会的提供及参与率上同样如此。2001年的成人教育和培训调查结果显示，全国有28％的成人参与到与工作相关的培训中。然而，纽芬兰省只有19％，最高的不列颠哥伦比亚省则为32％。[20]
另一方面，不同年龄、种族、出身、性别和收入的群体，在参与终身学习的程度、种类和数量上也存在很大的差距。群体间学习的参与最明显地体现在土著人与非土著人之间。加拿大的土著人口迅速增长，然而其教育水平却长期滞后。根据2001年的人口统计，土著学生的学习成绩次于非土著学生；41％的25—34岁土著人没有完成高中教育(非土著人为15％)。而且，在中学阶段的学业表现不良常成为接受高等教育的障碍。土著民族高等教育机构里，女性学生占了学生总数的80％，[21] 土著男青年则大多因为要供养家庭等原因而游离在高等教育机构之外。土著民族教育中的诸多问题源于其在加拿大社会中复杂的地位——历史的、社会的、文化的、家庭背景及个体差异等，发展其教育要从保障多方面的权益入手。作为加拿大经济地位最不利的群体之一，除非土著人的经济和社会条件得以改变，否则，土著人学习参与率较低的状况仍将继续。在新的世纪，加拿大的终身学习依然任重道远。
注释：
①本文是笔者硕士论文的一部分，在写作过程中得到我的导师、浙江大学教育系吴雪萍教授的悉心指导，谨致谢忱！