新生代农民工住房保障的阙如与重构，本文主要内容关键词为：新生代论文,农民工论文,重构论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“宅者，人之本，人以宅为家”，住房是人们生存的基本条件之一，对于农民工来说也不例外。住房是农民工在城市从事其他一切活动的基础，对于想扎根城市的新生代农民工来说，更是如此。但长期以来，城市政府采取“经济上吸纳、制度上排斥”的手段，致农民工住房保障问题得不到应有的重视，使新生代农民工住房保障不足。2010年中央一号文件为此明确指出：要“多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。“新生代农民工”第一次在中央的正式文件中出现就与住房问题联系在一起，足见住房保障在其市民化过程中的重要性。因为相对父辈们而言，新生代农民工对农村更加缺少归属感，同时，他们“具有主动融入城市的强烈愿望，有在迁入地永久生活的愿望”[1]，“宁肯饿死在城里，也不会再回农村”，已经成为其中大多数人内心的共识，但现实却是，城市高昂的房价正无情地粉碎着他们的市民化梦想，不少人由于居无定所而自感“徘徊在城市边缘”[2]。在一定意义上，住房保障不足已成为制约新生代农民工市民化的“瓶颈”，由此带来的许多问题也已经引起了社会的广泛关注。本文通过对安徽蚌埠市132位新生代农民工的调查和访谈，探讨城市化背景下新生代农民工的居住取向与现实境遇，并借鉴各地的政策实践以及完善其住房保障的新思路，以期为解决新生代农民工城市住房问题提供理论基础。
一 新生代农民工的居住取向与现实境遇
与父辈们不同，新生代农民工来到城市不仅仅是生存的需要，更多是为了寻求更好的发展机会，并期冀有朝一日能在城市安家落户。按照他们的说法，就是“死也要死在城市”，因为城市对他们而言不仅意味着一种新的生活方式，更意味着不一样的前途，不一样的命运。虽然高昂的房价令许多城里人也“望房兴叹”，但新生代农民工的“扎根梦”并未因此受到多大的影响。据中国青少年研究中心发布的《新生代中国青年农民工研究报告》显示，新生代农民工更倾向于城市生活，有71.4%的女性、50.5%的男性把选择在打工的城市买房定居作为自己的努力目标[3]。现实中，越来越多的新生代农民工为了更好地融入城市生活而迁出工棚，通过与人合租甚至独立租赁住房来拥有自己的小天地。对杭州农民工的一项调查表明，农民工及其家庭租住城郊农民房屋的比重已由1995年的9.7%猛增到2008年的37.6%。同期，农民工租住城市居民房屋的比重也从2.2%大幅度上升到7.2%[4]。我们的调查也印证了这一点，访谈对象中有48.6%住在集体宿舍，33.4%租房居住，其中独立租赁者为10.1%，而在工棚住宿的仅有6.1%。由于工资收入普遍偏低，面对蚌埠市每平方米4000多元的房价，调查者中只有2.6%的人在市区购买了住房，虽然得到了父母的资助，但多数人仍为此背负了沉重的债务。
调查还发现，虽然越来越多的新生代农民工通过租房获得了自己的小天地，但从整体上来看，要想在城市里拥有一个舒适的居住环境，对大多数人来说仍只是奢望，而且他们现时的住房状况还存在许多问题亟待解决。
1.居住条件普遍较差，住房满意度低
调查发现，新生代农民工大多在加工业和服务业工作，居住条件虽然比父辈们有所改善，但与市民相比仍存在很大的差距。首先，他们居住的集体宿舍多缺乏单独的卫生间和浴室，而且至少两人共住一室，人均面积不足5平方米；其次，新生代农民工独租的住房75%以上属于城郊或者城中村居民的临建房或简易房，这些房子大多存在着阴暗潮湿、建筑密度大、安全隐患高、卫生条件差等问题，而且随时面临拆迁或者“拆违”，以至于他们的居所频繁变换。虽然不同城市、不同范围的研究存在一定的差距，但研究结果大多反映出新生代农民工的住房状况普遍存在着居住面积小、居住环境劣、公共卫生状况“脏、乱、差”以及配套设施简陋等问题。
2.囿于收入限制，独立租房依然困难重重
尽管在受访的新生代农民工中独立租房的愿望十分强烈，但城市住房的市场租金相对于他们微薄的收入来说仍然较高。据调查，目前在蚌埠市租赁一室一厅的住房月租金普遍在500元左右，而受访的新生代农民工平均工资仅为1200元左右，如果独立租房，再加上日常消费（接受访谈的对象，平均每月手机费用100元左右，吃饭400元，购物200元，上网50元，其他200元），那么大多数人每月都会入不敷出。由于无力独立租房，不少人只好委屈自己，要么与朋友合租，要么通过小广告或上网寻找合租者。租金虽然降低了，但个人的独享空间受到影响，常常“感觉不自在”。
二 新生代农民工住房保障的不足
新生代农民工倾向于城市生活，而且不少人选择了在城市购房定居作为自己的奋斗目标，可是高昂的城市房价、自身的低收入以及现行城镇住房政策的限制，使得他们普遍陷入住房保障不足的境地，扎根城市的梦想阻力重重，甚至有可能成为奢望。住房保障不足在一定意义上已成为制约他们市民化的“瓶颈”。
1.高房价、低收入延滞了新生代农民工的住房梦
新生代农民工素质虽然有所提高，但技能匮乏、能力不足问题仍十分突出，不少人因为无法胜任复杂的技能型和知识型工作，只得从事技术要求低的工业加工以及低层次服务等劳动密集型行业，工资水平普遍不高。国家统计局2010年3月公布的《2009年农民工监察调查报告》显示，新生代农民工每月平均工资在1417元左右[5]，而且相对收入不如其父辈当年。可是新生代农民工的消费水平却在日趋提高，品牌消费、通信费用、泡吧、出入娱乐场所已成为不少人的家常便饭，并因此成为了“月光族”，有的人由于入不敷出甚至每月都需父母补贴。另一方面，由于土地财政和投机资本的作用，中国一线城市的房价目前均在10000元以上，三线城市房价则多在5000元以上，蚌埠市平均房价也已突破了4000元。这样的房价连许多市民都为之兴叹，更不要说低收入的新生代农民工了。可以说，高昂的房价已成为延滞新生代农民工市民化进程的首要障碍，由于无力购房，他们只能做屈居城市的“边缘人”。
2.现行城镇住房政策阻碍了新生代农民工在城市安家落户
中国城市住房制度具有特别强的分割性，每一种制度都将某一部分人排斥在外，使被排斥者处于不利地位[6]。自20世纪80年代以来的城镇住房改革，先后推出了提租发补贴、买房给优惠、建设经济适用房和安居工程、实施住房货币化补贴以及廉租住房等措施，但都是针对城市居民。无论是2007年12月由建设部等部委联合发布的《经济适用住房管理办法》，还是2008年1月由财政部正式发布实施的《廉租住房保障资金管理办法》，都规定保障对象颂是“城镇中低收入群体”，没有任何文字与农民工相关。由于没有城市户口，新生代农民工被排斥在保障性住房范围外，无法享受经济适用房、廉租房等保障性住房的权利。而这从政策设计层面来看亦“情有可原”，因为两者的建设主要由地方财政买单，中央除了提供政策和立法指导外，一般不会提供太多的财力支持，如果将农民工纳入其中，必然会增加地方财政支出，进而减少对城市基础设施建设和公共服务的投入，而这又容易引起市民的反对。对于地方政府而言，当地城市居民的反对会给地方政府带来较大的负效用[7]。因此，如果不是硬性规定，又无问责等行政压力，地方政府一般是不会积极甚至主动地将农民工纳入到当地住房保障体系中的。
3.住房公积金制度缺乏操作性，使得新生代农民工住房梦难圆
公积金制度既是住房分配货币化的一种形式，也是一种住房保障制度。自1991年公积金制度在上海试行以来，我国城镇住房公积金覆盖率不断提高。2007年建设部提出：应使住房公积金制度覆盖范围扩大到在城市有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体。之后，安徽省以及蚌埠市也出台了相关文件。我们的调查发现，尽管在政策上确立了农民工可以与城镇人口享受同等的住房公积金保障，但由于缺乏具有可操作性的实施细则，这一制度在实际操作中仍面临不少困难。譬如，用工单位缺乏积极性，农民工的工资普遍较低等问题。更为关键的是由于公积金转移制度还没有建立，频繁跳槽的新生代农民工对自己公积金命运如何感到茫然，因而不看好这一制度。同时，住房公积金贷款对户籍的限制，也影响了他们加入公积金制度的积极性。
4.住房租赁市场不发达且缺乏规范，新生代农民工居住质量有待提高
无力购房又无法享受保障性住房，新生代农民工为了体验“类城市生活”，只得从有限的收入中“挤出”一部分通过市场独自租赁或与他人合租住房。但调查发现，目前各地的农民工住房租赁市场既不发达又缺乏规范，一定程度上限制了新生代农民工住房状况的改善。不发达主要表现在：分散而不统一；规模小且依附于房屋销售市场。对京沪等大城市来说，租房中介机构一般将自己的主要业务集中在房屋销售方面，租房信息极为有限，中介费用因此相对偏高，从而加大了外来人员的租房成本。除此之外，绝大部分城市还没有形成相应的住房租赁市场，少数已形成的市场也不规范，租房信息来源有限。由于中介费用高以及对中介缺乏信任，新生代农民工一般通过亲戚或者同乡搜集租房信息，因而可选择的余地小。不规范则表现在：市场秩序混乱，农民工租赁住房基本上要靠自己去寻找房源，未形成有序的供应市场；房屋来源比较复杂，有合法的市场商品房，也有很多违法建筑及危旧住房，更多是城郊结合部和城中村的私人住房；市场运作缺乏监管，住房指导价格体系不完善，一些租赁市场处于无序及政府管理缺位的状态。由于监管乏力，这些房屋大多面积狭小，配套设施不全，居住环境较差，不利于农民工身心的健康发展。
三 新生代农民工住房政策与地方的实践
近年来，农民工的住房问题已引起了中央及主管部委和部分地方政府的注意。湖南长沙、浙江湖州、江苏无锡、重庆、上海等地也陆续开展了多项试点工作，初步形成了中央政策指导、地方实践响应的联动机制。虽然各地在政策执行上也存在着不少问题，但同时也积累了不少成功经验，为进一步解决新生代农民工住房问题奠定了经验基础。
1.中央政府及主管部委的政策
农民工的住房保障问题已引起了中央的高度重视，涉及农民工工作的住房和城乡建设部等部门多次出台了相关文件（表1），对督促和引导各级政府改善和解决农民工的住房问题起到了积极作用。
2.地方的实践响应与典型模式
为解决农民工住房问题，长沙、上海、重庆以及苏南等地在中央政策的指导下，纷纷出台相关措施尝试将农民工纳入经济适用房政策，积极进行了多种形式的实践，并产生了良好的社会效应。目前各地的实践经验已形成了较为典型的五大模式（表2）：工业园区集中建设的“上海模式”，建设廉租住房的“长沙模式”，改造城市闲置楼房的“重庆模式”，多途径综合的“苏南模式”以及公积金覆盖的“湖州模式”。
3.中央政策指导与地方实践中存在的问题
无论是中央政策还是地方实践，仍存在许多不足之处。在中央层面上，迄今还没有出台关于农民工住房保障的专门性政策或是法规，已出台的有关规定多散见于各类相关文件之中，且这些规定还处在指导性意见的阶段，大多的措辞都是“应当”、“尽快”等较为模糊的言辞，难以对地方产生约束力。再加上农民工的住房满意度并不会对地方政绩产生多大影响，因此，地方政府最多会采取一些象征性措施予以应对。虽然试点城市在农民工住房问题上取得了积极成效，但由于资金匮乏，农民工公寓开发量太少，对于2亿多农民工来说只能是象征性的。而且在试点城市中，鲜有按照未来人口的发展趋势而将农民工的居住需求列入总体规划之中，也没有明确解决这一问题的职责部门，无论政策制定还是日常管理都处于空白状态。此外，各地在保障农民工住房上仍然存在着多头管理的弊端，涉及农民工住房管理的部门涵盖了建设、房管、公安、劳动等多个部门[8]，不仅增加了行政成本，而且容易出现政令不通、相互推诿、效率低下等问题。简而言之，在新生代农民工住房保障问题上，无论是中央政策指导还是地方实践，都亟待进一步地改革与完善。
四、新生代农民工的住房保障途径
新生代农民工市民化是我国城市化的应有之义，虽然户口还在农村，但他们根本就没准备再回农村，因而融入城市是他们未来发展的必然逻辑。而“居者有其屋”是基本的生存需求，只有切实解决了住房问题，新生代农民工的市民化才真正迈出了坚实的一步。因此，我们应当在总结各地农民工住房保障经验的基础上，把彻底解决新生代农民工的住房问题纳入议事日程，进行统筹规划并积极予以落实。
1.着力提高新生代农民工的工资水平
过低的工资收入从根本上制约了新生代农民工的住房消费能力。调查中发现，在某种意义上，个人的收入水平与居住环境成正比例关系，月收入较高的调查对象中有65%的农民工已经或准备独立租赁或合租住房，而月收入较低的大多居住在集体宿舍。另一方面，在收入较低的情况下，即便有一天新生代农民工被纳入城镇住房保障体系，他们也可能无钱购买。京沪等城市的保障性住房价格均在6000元以上，蚌埠市也在2500元左右，如果购买一套80平方米的保障性住房，按20%的比例算首付也得4万元，而新生代农民工的年收入大多在1万元左右，即使房价不再继续疯涨，不吃不喝他们也要用近4年的时间才能攒够购房首付款。而就银行贷款来说，由于各种条件限制，农民工想要贷到款也是困难重重。因此，要想改善新生代农民工的住房状况，当务之急是尽可能提高他们的工资水平。
2.进一步推动户籍制度改革
传统的户籍制度与社会福利联系在一起，没有城市户口，新生代农民工不仅无缘购买经济适用房或租用廉租房，而且无法享受住房配租和租金补贴。如果尽快启动户籍改革，让新生代农民工享有原本依附在户籍制度上的失业、医疗、养老、工伤等社会福利，不但能够降低他们在城市的生活成本，还能相对提高他们的住房消费能力。因此，户籍改革对于改善新生代农民工的住房保障具有十分积极的意义。有必要在与国家对社会进行动态管理的目标相吻合的基础上，大力改革户籍制度，逐步将就业、住房、医疗、社会保障等福利与户籍管理剥离，实现新生代农民工与市民“同城待遇”，彻底打破城镇住房保障的制度藩篱。近日，广东出台的《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，正是从户籍改革入手而积极引导和鼓励农民工及其随迁人员通过积分制入户城镇、融入城镇。这一举措得到了社会的普遍好评。
3.逐步将新生代农民工纳入城镇住房保障体系
城镇保障性住房中的廉租房、经济适用房应当逐步取消对外来低收入群体的户籍限制，让新生代农民工也能享受到这一福利。为此，应鼓励有条件的城市和单位将新生代农民工纳入住房公积金体系，允许其住房公积金用于购买或租赁住房。同时着力培育农民工住房租赁市场，因为租房是他们目前在城市最可行的居住方式。政府可以根据住房租赁市场的实际情况，对其进行统一管理，从市场准入角度对社会出租房屋、城中村和城郊村农民出租的自建房屋的配套设施、公共卫生以及周边环境设立严格标准进行规范化管理。此外，还应建立专门的农民工住房管理与服务部门，一方面对住房市场准入进行监督和管理，另一方面可以通过住房管理信息系统，为新生代农民工提供免费的租赁信息服务，使他们能够以较低的成本获得适合的住房。
4.拓展为新生代农民工提供住房服务的渠道
政府首先要在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，加大农民工经济适用房、廉租房，以及农民工公寓的建设力度，以低于市场价的租金向农民工提供生活设施齐全、管理规范周到的住房服务。由于背负不起沉重的经济压力，仅仅依靠政府的一己之力是难以彻底解决农民工的住房保障问题的。因此，通过优惠政策引导企业和社会的力量为农民工提供住房就成为必须。对参与经济适用房、廉租房和农民工公寓建设的企业或社会组织，政府可以给予土地优惠和减免税费，譬如免缴地方性行政收费，减少电力、自来水等配套工程费用等政策支持，但政府必须明确企业或社会组织建设的保障性住房是公共资源，虽然企业可以优先使用，但必须纳入政府管理体系。如果企业、社会组织解体或迁移时，其投资管理的保障性住房应由政府优先进行回购，企业或社会组织不得自行处置，以继续用于保障农民工住房的目的。
五 结语
作为农民工队伍中最有可能实现市民化的一个群体，新生代农民工的未来在很大程度上取决于他们能否在城市中安居乐业。但新生代农民工扎根城市的梦想却一直遭遇诸多阻滞，其中住房保障的不足已成为制约其市民化进程的瓶颈。因此，为了城市中不再产生新的棚户区和贫民窟，政府、企业以及社会有责任在总结各地农民工住房保障实践的基础上，通过提高收入水平、推动户籍改革、将其纳入城镇住房保障体系以及多渠道提供住房服务等途径，帮助新生代农民工彻底摆脱住房保障不足的困境。而这不仅是保障他们基本的居住权益、实现全体国民“住有所居”的必然要求，也是维护社会公平和正义、构建和谐社会的应有之义。