我国科技政策向创新政策演变的过程、趋势与建议——基于我国289项创新政策的实证分析，本文主要内容关键词为：政策论文,我国论文,实证论文,趋势论文,过程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2007-04-16
中图分类号：F124文献标识码：A文章编号：1002-9753(2007)05-0034-09
2006年初召开的全国科学技术大会做出了增强自主创新能力、建设创新型国家的战略部署，发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》以及相关配套政策。为了更深刻理解我国自主创新战略实施的必然性[1-2]，提高落实配套政策的自觉性，本文采取定量分析方法，对我国创新政策演变特征和趋势进行了研究，以期引起更深入的探讨。
一、创新政策统计的方法、思路和资料来源
创新政策作为一种制度安排和规则设计，对其进行量化分析具有相当的难度，以往研究多关注对特定政策内容以及效应的定性分析[3-4]，少数的量化研究主要是通过间接的创新指标对政策进行评估[5]。本研究通过国家层面创新政策的分类统计，考察国家创新政策的演变趋势，为创新政策研究提供了新的视角。
创新政策统计有两种基本方法：一种是文本挖掘方法[6]。首先建立创新政策数据库，将所有创新政策纳入其中，然后运用文本挖掘软件进行分析，这种方法的基本假设是某一词汇出现的频率越高，其相关政策效用就越强。该方法的优点是便于实现，缺点是忽略了不同类型和不同效力等级政策之间的差异；另一种是数量统计。直接对创新政策进行多维度数量统计，假设某一维度出台的政策数量越多，政策效用就越强。该方法的优点是通过多维度梳理、统计，能够清晰地反映创新政策的演变历程，缺点是工作量大，一定程度上忽视了某一维度内具体政策之间的差异。
由于文本挖掘基础数据的不足，我们选择后一种方法进行研究。数量统计的基本思路是：①划分创新政策数量统计的基本维度；②对数量统计分析的边界条件进行理论假设；③对创新政策按照基本维度进行总量和时间序列统计。这里我们将创新政策划分为内容类别和法律效力两个基本维度。
内容类别维度划分的思路是：创新政策在弥补市场失灵、建立创新网络、营造创新环境、提升自主创新能力方面发挥至关重要的作用。这里的创新政策主要是指促进创新能力增强的政策体系，根据政策的内容和发挥作用的领域，我们将创新政策划分为科技政策、产业政策、财政政策、税收政策和金融政策(图1)。
图1 促进创新的政策类别
科技政策是国家创新政策的最初生长点，包括科学技术的规划、计划、法律、条例、办法、指导方针和行为准则，能够营造创新环境，支撑和引领经济社会发展。产业政策通过对特定产业的补贴和支持，促进产业技术进步，调整产业结构，引导产业发展方向，提升产业竞争力。财政政策主要通过财政投入对科技创新活动进行补贴和引导，为提高创新能力提供财力保障。税收政策通过为企业提供各种税收优惠措施及开征特别税，降低研发成本和创新投资风险，增加研发投入预期收益。金融政策通过金融市场、中介及金融工具，为创新主体创造完善的融资环境和渠道，降低、规避和化解创新风险。
法律效力维度划分的思路是：创新政策主要是以法律、行政法规、部门规章的形式出现。这里根据创新政策法律效力的高低将其分为三个等级，全国人大及人大常委会制定的法律，其法律效力最高，定为A等；国务院制定或者批准制定的行政法规，效力仅次于法律，定为B等；地方人大及人大常委会制定的地方性法规以及国务院各部门制定的规章等，效力次于行政法规，定为C等。
数量统计是将每一项具体政策抽象为一个单位，在抽象过程中具体政策信息将被忽略。定量反映创新政策演变过程，需要建立在前提假设基础之上。这里提出两点理论假设：①，U[，A]＞U[，B]＞U[，C]，即A等级政策的效用强于B等级政策，B等级政策的效用强于C等级政策。这里的效用比较基于序数概念，虽然A等级政策的效用强于B等级政策，但是难以确定两者之间的具体数量关系，因此，本研究仅作同等级政策之间的比较。从实际情况看，高等级政策和低等级政策之间存在一定的连带效用，高等级的政策出台之后会有相关低等级的政策与之匹配，高等级政策从宏观和方向上进行指导，低等级政策对其进行具体落实，进而发挥政策体系的整体效用。该假设从法律效力的角度定义政策效用，对具体政策单独进行效用分析，在一定程度上忽略了彼此的关联性。②
即所有同效力等级政策效用相同。从实际情况来看，科技政策和产业政策直接作用于创新活动，财政、税收和金融政策侧重于营造有利于创新的环境，在不同的历史阶段，不同类型的政策工具发挥的效用会存在很大差异。该假设一定程度上忽略了同等级政策之间的差异，以及具体政策类型之间的差异。
本文统计的原始资料来自《国家促进自主创新的政策分析与研究》[7] 报告中梳理的289项创新政策(其中有2项科技政策难以确定等级，从数据源中剔除)。本研究涉及的创新政策包括法律、行政法规、部门规章等，不包括地方和行业法规政策。其中，科技政策122项，产业政策65项(这里是指广义的产业政策，包括产业政策、产业竞争政策、投资政策和贸易政策)，税收政策39项，财政政策14项和金融政策47项。
二、我国科技政策向创新政策过程演变的实证分析
根据上述提供的方法、思路和资料来源，我们对287项创新政策进行了总量和时间序列统计(表1和表2)。
(一)1980-2005年我国创新政策总体分析
从表1的统计数据可以看出，在所有的创新政策中科技政策数量最多，遥遥领先于其他政策，其后依次是产业政策、金融政策、税收政策和财政政策。
科技政策作为政府引导和调控科技活动的基本手段，是国家创新政策的基础部分，同时也是直接作用于创新活动的工具。科技政策往往采取财政直接投资、政府采购等方式，通过政府资金的示范和杠杆效应调节社会资源[8]。国家先后颁布了科技进步法、成果转化法、专利法等多项重要政策法规，但是总体上看政策的高度不够，主要体现在两个方面，一是科技政策的效力层次较低，高效力等级的政策较少，难以形成社会强制力。从梳理的122项政策看，与科技发展相关的法律仅有7项，国务院各部门的规章高达95项。国务院各部门的规章缺乏全面的统筹和协调能力，同时与人大的立法相比稳定性和权威性较低；二是科技政策不同效力等级之间的层次关系比较混乱，彼此之间的衔接和配合缺少默契，与此相比，同样具有战略地位的教育事业相关法律建设要完善得多。故此，笔者认为，我国需要进一步加强科技政策的战略统筹，提升其效力等级。
产业政策的数量仅次于科技政策，其着力点是创新载体的培育。企业是创新的主体，产业政策的实施可以直接为企业技术创新活动提供支持，提高企业创新能力，从而构建和完善国家创新体系；和产业相关的竞争政策、贸易政策和投资政策也有力地促进了企业创新能力的提升。从统计结果看，产业政策同样存在效力等级较低、稳定性和权威性不高的问题，提升效力等级也是当务之急，与此同时产业政策缺乏可操作性更是亟待解决的课题。例如，政府各部门虽然出台了很多促进技术引进消化吸收再创新的规章，但是企业技术引进消化吸收经费投入仍然严重偏低，提高产业政策的可操作性是关键。
财政、税收和金融政策主要通过市场环境的营造，间接作用于创新活动。财政政策虽然总体数量上较少，但是从三项费用到新产品补助，从政府采购到研究与开发资金管理，对于自主创新能力的提升都具有重要的促进作用。税收是政府财政收入的主要来源，同时也是政府促进技术创新能力提升的重要手段，其中包括高新技术企业、外资企业和民营科技企业等方面相关的优惠政策。两者存在的主要问题是政策力度不够，政策的约束力和操作性不强。为加大科技投入力度，现行政策中政府对财政科技投入进行了若干明确规定，但是从实际执行情况看，实际投入基本达不到政策规定的要求。原因主要是政策制定过程中仅仅考虑了投入目标的设定，而忽略了投入机制的设计，结果导致政策的约束力和操作性不强。同时在税收优惠方面也存在类似的问题，现行政策对企业研发投入优惠多多，但是实际执行过程中往往又有很多限制，降低了政策的操作性。
金融政策数量居第三位，在A等级中数量最多，共10项。1995年之后，全国人民代表大会相继通过了银行法、商业银行法、公司法、证券法等重要法律，积极推动了创新活动和经济发展。从统计来看，金融政策虽然效力等级较高，稳定性和权威性较强，但是这些金融政策与企业技术创新活动直接相关的较少，部分政策操作性不强。例如，科技中小企业融资问题，虽然较早得到了有关部门的重视，但是由于金融制度安排中缺乏针对这类企业的差异化服务，问题尚未得到根本解决。所以，金融政策需要有针对性地出台一些实施细则，有效地推进高等级政策的实施。
综上，创新政策在效力等级方面一定程度上存在结构错位问题，高效力等级政策和低效力等级政策之间不能较好匹配，没有形成完善有效的政策体系，影响了政策的约束力和操作性，优化等级结构是创新政策需要解决的关键问题。
(二)1980-2005年我国创新政策历史演变
我们把1980-2005年我国创新政策的历史演变过程分为三个阶段，其中1985年和1995年是两个分界点，划分依据是两个重要文件。1985年中共中央颁布了《关于科学技术体制改革的决定》，对科技管理体制、科技拨款制度、国家重点项目管理、科研机构的组织结构、人事制度等方面进行了改革。1995年5月中共中央国务院颁布了《关于加速科学技术进步的决定》，确定了“科教兴国”的战略方针，指明了以科技和教育带动经济发展的方向。为了清晰地反映创新政策的变化，同时考虑到A、B等级和C等级数量之间的差距，我们用比例图反映创新政策比例的时间序列变化。根据表2和图2我们分析如下：
图2 1980-2005年我国创新政策结构比例变化趋势图
1980-1984年：这一时期创新政策总量较少，以科技政策和产业政策为主，税收政策和金融政策相对较少，财政政策处于空白阶段。1978年全国科学大会召开，邓小平同志关于“科学技术是第一生产力”的论断，成为新时期科学技术发展战略制定的基本理论基础。此后，我国的科学技术发展和创新活动开始重新起步，通过科学技术创新振兴国民经济已经成为基本共识。这一时期围绕《1978-1985年全国科学技术发展规划纲要》政府相继实施了国家技术改造计划、国家重点科技攻关计划、国家重点技术发展项目计划、国家重点实验室建设计划、国家重点工业性试验计划和重大技术装备研制计划等一批重大的科技计划和产业计划。经过了十年文革动乱，我国经济建设、科学技术事业受到了严重破坏，科学技术的作用受到质疑，同时科研机构、实验基地、技术设备和资料等受到严重破坏。这一时期科技和产业政策计划的实施，一定程度上恢复了我国的科学技术事业和工业技术创新。
1985-1994年：这一时期的创新政策从整体上有所增加，仍然以科技政策和产业政策为主，税收政策和金融政策在1987-1990年处于酝酿阶段，1990年之后有所增加，财政政策仍处于酝酿阶段。经过前期科学技术发展的准备，我国累积了一定的研发基础，但是科学技术发展还难以满足产业的快速发展和技术改造的需求。所以政府一方面继续推进科技计划的实施和科研机构的产权改革，提升创新能力；另一方面加大了技术引进消化吸收，满足技术改造的需求，促进产业发展。概括起来这一时期创新政策主要体现以下三个方面的特点：
第一，配合重大科技计划实施，出台了《关于深化科研机构体制改革若干问题的决定》、《关于扩大科学技术研究机构自主权的暂行规定》等政策性文件。第二，产业政策中开始重视通过技术引进推动技术进步，相继出台了引进技术消化吸收工作条例、技术引进合同鼓励条例、技术进口企业所得税减免办法等政策，另外，原国家经贸委还两次颁布了技术改造重点引进技术导向目录。第三，加强制度软环境建设，确立了国家层面的基本法律，其中包括《中华人民共和国科学技术进步法》、《中华人民共和国专利法》，同时加快体制改革的制度性措施力度不断加大，相继出台了《关于进一步推进科技体制改革的若干意见》、《关于深化科技体制改革若干问题的决定》和《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从宏观环境上推动了体制改革，促进了科技发展。
1995-2005年：这一时期创新政策得到了全面发展，以科技政策和金融政策为主，产业政策虽然从数量上看有所减少，但是仍然发挥重要作用，财政政策和税收政策开始进入快速发展阶段。这一时期创新政策的特点主要体现在以下三个方面：
第一，推进科技成果转化的政策陆续出台。国家制定了《中华人民共和国促进科技成果转化法》，另外还出台了《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》、《科技兴贸行动计划》、《关于科技成果转化的若干规定》、《关于进一步培育和发展技术市场的若干意见》、《关于加快技术成果转化、优化出口商品结构的若干意见》，以及促进科技成果转化的相关税收优惠政策。
第二，扶持民营科技企业成为政策建设的着力点。为了推动创新载体的发展，政府各部门出台了《关于加快乡镇企业科技进步的意见》、《关于大力发展民营科技企业的若干意见》、《关于促进民营科技企业发展的意见》、《关于加速国家高新技术产业开发区发展的若干意见》、《关于进一步支持国家高新技术产业开发区发展的决定》等科技和产业政策。
第三，促进科技创新的金融政策得到了快速发展，主要从资金投入方面为技术创新提供了制度保障。财政政策突出表现在《科技三项经费管理条例》和《政府采购法》的制定，金融方面也相继制定了一系列重要的基本法律，包括商业银行法、公司法、担保法、证券法、信托法、保险法、票据法、证券投资基金法等。
三、我国创新政策演变趋势分析
通过1980-2005年我国创新政策历史演变的经验分析，可以得出如下结论：
(一)我国创新政策呈现从“科技政策”单向推进向“科技政策”和“经济政策”协同的发展趋势
这种转变通过两种方式实现，从创新政策的类型分布来看，前两个阶段主要是科技和产业等实体性的科技政策工具，而后一个阶段主要是财政、税收和金融等方面的服务性的经济政策工具；从创新政策内容设计来看，前期主要侧重于科技计划的建立和创新工程的实施，后期主要侧重于创新工程管理办法、规范的制定和实行等。
从“科技政策”单向推进向“科技政策”和“经济政策”协同发展转变是我国科技管理从计划体制向市场体制转变的集中体现。在计划经济体制下，政府直接控制企业和科研机构的创新资源，通过政策手段干预创新活动。随着社会主义市场经济体制的建立和科研机构产权化改革的推进，政府职能发生了重要转变，政策工具和手段也进行了相应的调整，侧重利用财政、税收和金融等经济政策调控创新行为。
从“科技政策”单向推进向“科技政策”和“经济政策”协同发展的转变也是创新政策和创新能力耦合的结果。在不同的历史发展阶段，国家创新能力存在显著差异，创新在经济增长中的贡献也不尽相同，政策工具选择需要和国家创新能力耦合。在创新能力相对薄弱的前期阶段，我国政府通过实施重大科技创新工程和技术引进项目是在当时条件下的最优选择，这样能够有效促进创新能力提升。随着国家创新能力的提升，以政府主导的科技工程和技术引进政策效用边际递减，当创新能力提升到一定阶段，企业成为创新体系的主体，政府就要开始转向经济环境的营造，为企业创新服务。由此可见，创新政策结构的转变是创新系统和政策体系协同的结果。
从“科技政策”单向推进向“科技政策”和“经济政策”协同发展的转变还是政策目标和政策工具匹配演进的结果。十一届三中全会以后，国家的发展战略逐步转变为有较强经济指向的结构性赶超战略，提出了“经济建设要依靠科学技术，科学技术要面向经济建设”的方针。“依靠”、“面向”成为一段时间内政府创新政策目标的核心。1992年“南巡讲话”之后，随着经济体制改革进入社会主义市场经济新阶段，1985年《关于科学技术体制改革的决定》出台，科技体制改革驶入快车道，政策目标出现了“稳住一头、放开一片”的走向。1995年“科教兴国”战略确立，国家创新体系建设、科技成果转化成为主要政策目标走向。伴随着创新政策目标的转变，政策工具也发生了相应的变化。1985年之前注重科技计划和创新工程的建立和实施的配套政策，直接为经济发展提供基础支撑，侧重科技政策和产业政策；1985年之后，政府开始加强基础研究和高新技术的政策强度。而直接为经济服务的科研机构开始产权化改革，同时还通过技术引进消化吸收满足经济发展需要，此时仍然以科技政策和产业政策为主，财政政策和税收政策工具开始使用；1995年之后技术创新工程、知识创新工程为国家创新体系建设提供了要素基础，科技成果转化成为政策重点，这段时间财政政策、税收政策和金融政策成为主要工具。
(二)我国创新政策呈现从“政府导向型”向“政府导向”和“市场调节”协同的发展趋势
创新政策由“政府导向型”向“政府导向”和“市场调节”协同型发展的趋势，是从“科技政策”单向推进向“科技政策”和“经济政策”协同发展转变的印证，同时也顺应了世界科技管理的新潮流。
首先，从“科技政策”单向推进向“科技政策”和“经济政策”协同发展转变，既是政策内容的创新，也是管理方式转变的体现。科技政策侧重于科技本身和产业科技发展的规则制定，政府通过政策引导科学技术发展；而经济政策是通过财政、税收和金融等政策工具进行宏观调控，侧重营造创新环境，而市场是创新资源配置的基础。“政府导向”和“市场调节”协同作用产生了“科技政策”和“经济政策”协同发展的趋势。
其次，“政府导向”和“市场调节”协同型发展趋势顺应了世界科技管理的新潮流。政府与市场之间的关系一直是学术界和管理层讨论的焦点，但是实践已经很好地回答了这个问题。政府与市场是两种配置资源和协调社会经济活动的主要机制或制度安排，都会存在失灵，所以问题的关键点不是要政府还是要市场，而是政府和市场应该如何分工，实现协调和互补。市场和计划融合的混合体制正在逐渐扩展到科技管理领域，我国的政策转变趋势顺应了这一潮流。
最后，“政府导向”和“市场调节”协同型发展趋势是我国科技体制改革的结果。从科技政策向创新政策的转变，本身就体现了科技体制改革的轨迹。从早期的科技工程和科技计划的制定和实施，到后期的财政、税收和金融等经济政策制定，就充分体现了政府职能的转变和市场配置资源的基础性作用的实现。科技创新引导和支撑经济发展，创新政策需要面向经济和市场，但也不能过分强调“放开”和“退出”，走向另外一个极端。在发达国家不断加强宏观科技调控，通过科技创新提升国际竞争力的背景下，应该明确市场经济体制下的政府职能，将“政府导向”和“市场调节”进行有机结合，协同促进科技创新。
(三)我国创新政策呈现从单项政策向政策组合转变的发展趋势
我国创新政策呈现从具体政策制定(单项政策)向政策体系整体构建(政策组合)转变的发展态势。这一发展态势集中体现在政策类型和效力等级两个方面。
考察1980-2005年的三个时间段的政策演变，前期侧重科技政策和产业政策的制定，主要是一些支持具体科技计划实施的单向政策，政策之间的关联性较小；中期仍然以科技政策和产业政策为主，税收政策和金融政策开始起步，创新政策开始进入政策组合发展阶段；后期进入了政策体系构建的发展阶段，科技政策、产业政策、财政政策、税收政策和金融政策均成为创新政策工具中不可或缺的一部分，并且强调不同类型政策之间的关联和协同，具有一致的政策目标。例如：关于科研机构转制的政策，2000年科技部出台《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》(财政政策)；2003年国务院颁布《关于深化转制科研机构产权制度改革的若干意见》(科技政策)；2003年财政部、国家税收总局联合出台《关于转制科研机构有关税收政策问题的通知》。从中可以看出某一方面的创新政策已经初步形成不同类型的政策组合。
从单向政策向政策组合的转变促进了不同效力等级政策的协同。前期的创新政策以低等级的单项政策为主，例如《国家技术改造计划》、《国家重点科技攻关计划》等都是独立的单项政策，后期才出台了一些管理办法。中后期的创新政策就多以高等级的政策组合出现，前述列举的高新技术产业开发区政策和科技成果转化政策都是以政策组合的形式出现。
进入新的创新发展阶段，2006年出台的《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要〉的若干政策》(以下简称《若干政策》)本身就是一个政策组合，或者说是一个政策体系。《若干政策》中包括了科技投入(财政政策)、税收激励(税收政策)、金融支持(金融政策)、政府采购(财政政策)、引进消化吸收再创新(科技政策、产业政策)、创造和保护知识产权(科技政策)、人才队伍、教育与科普(其他政策)、科技创新基地和平台(科技政策)。可见政策体系的构建和政策组合的设计不但可以通过多项政策协同实现，也可以通过单项政策系统集成。另外，针对《若干政策》国务院各有关部门，各省、自治区、直辖市人民政府还要制定相应具体的实施细则和政策措施，逐步形成一个完善的政策框架。
四、我国创新政策设计建议
为了更好落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》，基于我国创新政策演变的趋势分析，提出以下四个方面建议。
(一)创新政策结构设计协调统一
面向自主创新的政策设计协调统一主要体现在两个方面：一方面是不同层面和等级政策之间要协调统一。从战略层面的政策规划，到综合层面的60条配套政策都已经制定并发布，基本层面实施细则还需要进一步的深入和细化。关于《科技部牵头制定〈国家中长期科学和技术发展规划纲要若干配套政策〉有关实施细则的工作方案》已经发布，相关细则已经制定试行。各有关部门还需要依据配套政策在政府科技投入、税收优惠、政府采购等方面制定必要的实施细则，同时各省、自治区、直辖市人民政府要结合本地实际，依照法定权限制定相应的具体政策措施。
当前，根据国家创新战略要点、创新能力的实际情况和政策制定的连续性，我国在创新政策工具选择上应该偏向于财政、税收和金融等间接作用于创新的经济政策，使经济政策和科技政策统一为创新服务。政策重点包括：营造有利于创新的市场环境，包括知识产权评估和交易、中小企业服务体系、有利于自主创新的技术标准体系、知识产权制度、投融资体系；发挥财政政策、税收政策的推动作用，财政政策和税收政策的应用要逐步由生产领域前移到研究开发领域，由对产品的优惠政策转为对研究开发的优惠政策，充分利用财政补贴、政府采购、税收返还等手段推动企业创新活动；继续制定科技计划项目实施的制度环境建设，科技计划项目实施虽然取得了很大进展，但是在项目管理、评价和监督等方面仍然需要通过政策的制定实现制度化和程序化。
(二)加强政府各部门间的协调和衔接
增强自主创新能力是是关系全局的战略性任务，所以加强政府各部门间的协调和衔接，形成政策合力就成为创新政策体系建设的重点。
第一，中央政府各部门间要加强协调和衔接。科技部是直接参与科技发展宏观战略和科技促进经济社会发展的管理部门，中央政府其他部门也理应把促进自主创新政策体系建设作为本部门的本职工作予以落实，进而将各部门的创新管理职能和创新资源进行有效整合。
第二，中央政府与地方政府要加强协调和衔接。中央政府的创新政策在相当大程度上需要地方政府的落实和推进，所以要理顺中央与地方之间的关系，切实加强中央政府与地方政府政策之间的协调和衔接，形成政策合力，对于推进自主创新具有现实意义。
(三)围绕国家创新体系建设形成创新政策体系
国家创新体系的建设是增强自主创新能力、实现创新型国家建设目标的重要措施，《国家中长期科学和技术发展规划(2006-2020)》已对国家创新体系的总体框架做出了顶层设计，提出要建立以企业为主体、产学研结合的技术创新体系，科学研究与高等教育有机结合的知识创新体系，军民结合、寓军于民的国防科技创新体系，各具特色和优势的区域创新体系以及社会化、网络化的科技中介服务体系。应该看出，上述创新系统的构建和协调运行，还需要有强有力的政策措施和全新的机制予以保障。其中不仅涉及各个创新体系的具体构建与运行，也存在创新体系运行的整体协调问题。所以创新政策设计要围绕国家创新体系建设，形成完善的政策体系。
(四)创新人才政策与投入政策并重
创新投入与创新人才是自主创新的两大基石，以往的政策设计偏重创新投入政策，对于创新人才政策重视不够。《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)〉的若干配套政策》中分别就科技投入和人才队伍建设提出了相关措施，各地区为了更好地吸引高层次创新人才，也出台了相关优惠政策。人才队伍建设越来越受到重视，但是创新人才培养尚未建立起完善的政策体系。
建议国家出台《关于加强自主创新人才队伍建设的若干政策措施》，构建从人才培育、人才引进到人才选拔、人才评价和人才奖励的完善政策体系；营造鼓励自主创新的良好人才发展环境，孕育和培养高层次创新人才和创新团队；建立人才自由流动机制，运用市场机制配置创新人才资源；建立创新人才与创新投入协调匹配机制，提高资金和人才的使用效率。