自然资源有偿使用和自然资源市场的法律调整，本文主要内容关键词为：自然资源论文,有偿使用论文,法律论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了解决自然资源开发利用中所产生的资源浪费、环境污染和生态破坏等问题，促进 资源的合理配置和有效保护环境，我国正在推行自然资源有偿使用和建立自然资源市场 的政策。研究对自然资源有偿使用和自然资源市场的法律调整，不仅具有推动物权法和 环境资源法研究的理论意义，而且对促进我国经济、社会和环境的协调发展和可持续发 展，具有重要的现实作用。本文拟对自然资源有偿使用和自然资源市场的法律调整等问 题提出一些自己的见解。
一、我国自然资源有偿使用和自然资源市场的历史和现状
中华人民共和国成立以来，在开发利用自然资源方面取得了许多成就，也存在不少问 题和失误，其中最严重的失误是忽视自然资源有偿使用和自然资源市场。在一个相当长 的时期内，我国在社会主义计划经济的模式下，对自然资源的配置、开发、利用和保护 基本上适用完全的行政调整机制，即实行全方位、全领域的政府行政管理，其主要表现 是：实行自然资源无偿、无期限、无流动的“三无政策”(即自然资源无价值，自然资 源使用权无限期，自然资源权无流动、无市场，和自然资源权属不分、不明、不稳的“ 三不政策”(即自然资源的所有权和使用权不分离、自然资源所有权和使用权的主体及 其确认方式不明确、自然资源权属特别是土地权不稳定)。反映到法律上，就是只有对 自然资源开发、利用、保护和分配的公法调整，没有对自然资源开发、利用、保护和分 配的私法调整，更不注意发挥第三种调整机制的作用。推行上述政策和法律，造成了自 然资源配置不合理、使用效率不高和资源能源紧缺、环境污染、生态破坏等严重后果。
党的十一届三中全会以来，国家一方面加强了对自然资源的开发、利用和保护的行政 管理，另一方面尝试推行自然资源有偿使用和建设自然资源市场的政策。有关自然资源 行政管理及自然资源权属、有偿使用和自然资源资源市场的立法逐步加强，我国对自然 资源的开发、利用、保护和分配开始进入以行政调整为主、以市场调整为辅的时期。这 种调整模式反映到法律上，虽然是以公法调整为主，但并没有突出公法对政府行为的规 制，而是强调公法对利用自然资源的主体的规制，因而带有很大的局限性。
以土地资源的现状为例。土地市场是实行改革开放政策以来在我国建立得较早的自然 资源市场。根据《土地管理法》，我国已经建立国有土地使用权出让市场(一级土地市 场)和土地使用权转让市场(二级土地市场)。但是，目前行政划拨国有土地、协议出让 国有土地使用权和国家征用集体所有土地仍然是我国土地资源配置和供给的主要方式， 土地资源市场仍然带有浓重的行政主导色彩，一级土地市场属于国家垄断市场且较少采 用拍卖、招标方式，而以划拨国有土地使用权或协议方式出让国有土地使用权的“圈地 ”运动却轰轰烈烈。据国土资源部公布的数字，2003年全国耕地减少了3806.1万亩，耕 地锐减的主要原因是地方政府以各种名义征地卖钱。目前全国现有各级各类开发区6015 个，其中经国务院和省级政府批准的只有1818个，占30.2%，其余4197个均为省级以下 开发区。从1997年至今，开发区规划用地从1.2万平方公里扩张到3.6万平方公里，6年 激增2倍，已经超过全国城镇建设用地面积的总和。(注：《时事政策动向》，载《环境 经济》2004年第4期，第63页。)不少城市提出“经营城市”的口号，盲目将城区面积成 倍扩大，严重突破了土地利用的总体规划。在集体土地市场方面，虽然我国《农村土地 承包法》已规定集体所有土地使用权、土地承包经营权和有偿地进行土地承包经营权流 转，但由于国家实行严格管制农村集体所有土地的政策和法律，农村集体土地承包经营 权的流转并没有形成名副其实的土地市场。实践证明，这种以公法调整为主和过分依赖 行政控制的方式，不仅很难达到合理配置、有效保护和可持续利用土地资源的目标，而 且产生了政府失灵、土地资源配置不合理、土地资源闲置或浪费、土地利用效率低、土 地破坏严重等弊病。
此外，在水资源和海域资源及森林、草原和矿产资源方面的有偿使用和海域资源市场 ，也都存在着极其严重的问题。
上述问题向我国有关政府部门和理论界提出了一个尖锐的问题，这就是如何正确对待 和改革完善现行的对自然资源以公法调整为主、以行政控制为主导的模式，建立合理配 置、有效保护和可持续利用自然资源的法律制度和法律调整机制。
二、运用综合调整机制，改革和完善自然资源有偿使用和自然资源市场的法 律调整
针对我国的现状，理论界已提出不同改革主张。如有的人主张改革以公法调整为主、 以行政控制为主导的模式；有的人主张以私法调整为主、以市场调整为主导的模式；有 的人则主张继续采取以公法调整为主、以行政控制为主导的模式，继续强化对利用自然 资源主体的管理或控制；也有的人主张仍然采取以公法调整为主、以行政控制为主导的 模式，但突出和强调对政府自身行政行为的调整，突出公法对政府行为的规制。笔者主 张，应当采用行政调整、市场调整和社会调整相结合的综合调整机制，在不同时期对不 同类型的自然资源采取具有针对性的调整模式。
(一)综合调整机制概述
笔者在《调整论——对主流法理学的反思与补充》(注：蔡守秋：《调整论——对主流 法理学的反思与补充》，高等教育出版社2003年版。)一书中将环境资源法的调整机制 概括为三种：行政性政府组织调整机制即行政调整机制；营利性企业组织调整机制，即 市场调整机制；非政府非营利组织调整机制即社会调整机制。行政调整机制，主要通过 行政性政府组织，以行政手段这种“看得见的政府之手”对目标对象实施调整，主要适 用于调整具有垄断性公共物品(注：垄断性公共物品是指一个组织比一个以上的组织更 能以较低的成本生产的公共物品。比如安全、公正等公共物品，只能由一个组织来生产 ，否则，便难以判断我们是否安全或公正。)性质的自然资源。传统的行政调整机制也 称国家机制、政府机制或统治机制，它以行政手段即政府命令为主要手段和特征。理想 的政府调整机制是“善政”，善政的要素是：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效 率、公正的行政管理。市场调整机制，是指通过作为市场主体的营利性企业组织，以市 场机制或市场这一“看不见的手”对目标对象实施调整，主要适用于调整具有私人物品 性质(注：私人物品是指那些个人要消费就必须购买的物品，具有排他性、非共享性和 可分割性。)的自然资源。市场调整机制简称市场机制，它以市场手段即自主契约、自 由交易和公平竞争为主要手段和特征。理想的市场调整机制是自由公平竞争和法治的自 由市场。社会调整机制，是指通过非政府非营利组织，(注：非政府非营利组织(Non-
Governmental、Non-Profit Organizations)，又称非国家非营利组织、民间组织(
civil organizations)、公民社会组织(civil society organizations，CSOs)、独立 部门(independent sector)、第三领域、第三部门(the third sector)。)以社会舆论 、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式对目标对象实施调整，主要适用于调整具 有非垄断性公共物品(注：非垄断性公共物品是指一个以上的组织比一个组织更能以较 低的成本生产的公共物品。比如环境、社会保障、教育等，虽然需要国家权力来筹集生 产所需的资源，但一旦国家充当了该类公共物品的供给者，就使该类公共物品具有了私 人物品的属性。)性质的自然资源。社会调整机制，又称非行政非市场调整机制、非政 府非营利组织调整机制、治理机制和第三种调整机制。说它是社会调整机制是因为它主 要适用于公民社会或市民社会即非政府非营利组织；说它是治理机制是因为它的主要调 整方法是治理；说它是第三种调整机制是因为它区别于传统的第一种调整机制(行政调 整机制)和第二种调整机制(市场调整机制)，它以各种公共的或私人的个人和机构的合 作和协调为特征，即以非赢利、非统治手段的治理为特征。理想的治理机制称为“善治 ”。善治的要素是严明的法度(合法性)、清廉的官员(公信度)、很高的行政效率(有效 性)。良好的行政服务(协调性)、公开的信息(透明性)、公众参与(合作性)等。对上述 调整方法和机制，哪个重要、何种优先，一直存在不同观点和争论。奉行“市场调节” 主宰观或“市场信任”的被称为“第一道路”；奉行“政府调节”主宰观或“国家信任 ”的被称为“第二道路”；奉行“市场社会即第三部门调节”途径或“公众信任”的被 称为“第三道路”或“新型道路”，他们主张“走向市场经济但不是走向市场社会”， 重视“政府调节但不依赖政府保姆”。实践证明，上述三种方法和机制各有其特点和缺 点、各有其适用范围和方式，并且相互依赖、相互补充，采用单一的调整机制容易产生 “政府失灵”、“市场失灵”和“第三部门失灵”的弊病，很难实现自然资源配置的帕 累托最优。只有综合运用上述三种调整机制，才能避免或减少“政府失灵”、“市场失 灵”和“第三部门失灵”的弊病，实现自然资源配置的帕累托最优。一般而言，首先应 该充分利用市场机制调整人与人的关系和人与自然的关系；在市场机制无效、低效或失 灵时，要及时引入国家或政府干预；第三部门和公众参与、社会舆论和道德约束可以结 合前两种机制进行，特别在市场机制和政府机制缺乏、无效或失灵的情况下，第三部门 和公众参与更能发挥作用。通过这三类方法的分解与组合，可以形成多种调整模式。
(二)实施综合调整的理由
第一，采用综合调整机制是自然资源国有性质和特点的要求。自然资源是自然界形成 的、可供人类利用的、各种物质和能量的总称，是人们认为有用的自然因素或自然界存 在的物质资源。自然资源虽然早已存在并对人类非常重要，但作为一个法律要素和法学 概念则主要是近代科学技术发展的产物。传统民商法特别是财产法、物权法主要研究财 产和物；而自然资源主要是构成环境资源法的基本法律要素，是环境资源法学研究的内 主要对象之一。虽然传统民商法中的财产和物的内容与自然资源有交叉和联系，但自然 资源和物基本上是两种不同类型的概念。传统民法上的物很难涵盖和兼容新近流行的自 然资源概念，现实生活中的或物理意义上的物很难包容民法上的物(如知识产权、权利 等)，结果是使不少自然资源被排斥在民法上的物的范围之外。而自然资源的突出特点 是其自然性，它是自然形成物、存在物，其发展变化有其自然生态规律，并且自然资源 种类繁多、性质和功能多样。某些自然资源，如大气、水流、海洋、野生动物等，人们 既不能占领，也不能支配。按照传统民法中的物的标准和条件，不少自然资源虽然对人 有用甚至很重要，但由于不能为人所控制、支配，更不能为某些人带来经济利益，所以 不能进入民法的物的范畴，无法成为物权客体。自然资源的种类很多，并且每种自然资 源具有不同的性能或功能，人们很难说自然资源仅仅是一种公共物品或仅仅是一种私人 物品。作为整体的自然资源当然是公共物品，但具体的某种自然资源往往可以成为私人 物品。传统法学中机械的或绝对的“公物、私物二分法”，很难适应自然资源的这种多 样性。由于自然资源与传统民法中财产与物的关联性和差异性，由于不同类型的自然资 源具有公共物品、私人物品、具有公共物品性质的私人物品、具有私人性质的公共物品 、垄断性的公共物品、非垄断性的公共物品等特点，它要求综合运用行政的、市场的和 社会的调整机制或公法的、私法的、生态法的调整机制。
第二，采用综合调整机制是三种基本社会组织固有性质和特点的要求。现代社会主要 有三种组织形式：一是行政性的政府组织(又称第一部门)；二是营利性的企业组织(又 称第二部门)；三是非政府非营利组织(又称第三部门)。这三种组织都与合理配置、有 效保护、可持续利用自然资源有关，即这三种组织都以不同形式和方式参与自然资源的 开发、利用、保护和管理监督，其有关自然资源开发、利用、保护和管理的行为都可能 对自然资源产生作用和影响。除集体所有土地外，我国自然资源大都为国家所有，名义 上国有资源的所有权由国务院代表国家行使，但实际上国务院不可能具体行使全国各种 自然资源的所有权，而只能由各级有关政府组织代行各种国有自然资源的所有权。如果 实施自然资源有偿使用和国有自然资源使用权转让，而不注意加强对政府组织的监督管 理，很可能为各级政府组织从中牟利创造条件，从而出现政府失灵的情况。营利性的企 业组织既是自然资源有偿使用和资源市场的主体，又是开发、利用、保护自然资源的主 体，如果法律对他们的权利和义务规定不当，他们出于其“经济人”的自利本性，很可 能从事不遵守市场竞争规则的市场活动。第三部门本来可以参与有偿利用自然资源和资 源市场的活动，并且可以对政府组织和企业组织的相关行为进行监督，但如果法律没有 认可他们的相关权利，他们对政府失灵和市场失灵就很难发挥调整作用。由于上述三种 社会组织在资源有偿利用和资源市场中利益、作用和特点的差异性，由于他们分别进行 的是行政行为、市场行为和社会行为，从而要求综合运用行政的、市场的和社会的调整 机制或公法的、私法的、生态法的机制调整。
第三，采用综合调整机制是三类法律的性质和特点的要求。随着社会的发展和法制建 设的进步，当代社会已经形成除公法和私法之外的第三类法律(如社会法、生态法等)。 由于传统私法、公法的局限，它们在调整自然资源有偿使用和资源市场时往往碰到一系 列理论障碍和概念冲突。例如，传统民法或私法对新出现的、丰富多采的与其固定的理 念、概念和模式相左的社会生活的反应和适应相当迟钝。当自然资源问题开始进入法律 领域时，由于自然资源的社会属性不能与以个体权利为形式、个人本位为诉求的民法理 念相契合，自然资源的自然属性不能满足物权制度对物的基本要求，这使得自然资源无 法被纳入物权制度甚至民事法律的调整范围，而不得不离开私法的规制。由于私法对自 然资源问题的无能为力，致使政府作为自然资源公益的代表，以公共利益的实现为导向 而协调社会公益和个人私益的冲突，从而导致富于极强行政强制色彩的自然资源法律调 整机制得以形成。这种坚持两类法律绝对区分的绝对主义传统，既使以行政控制为主、 以公法为基础而形成的调整机制无法为私法所纳入，也使以契约自由为主、以私法为基 础而形成的调整机制无法为公法所纳入，更没有考虑当代社会法、生态法的性质、特点 和作用。实际上，片面强调和坚持公法和私法绝对分离的思想，是对当代社会利益多元 化、价值多元化和法律多元性的现实的漠视和反动。由于上述三类法律所适用范围的不 同和局限性，它们在调整资源有偿利用和资源市场时，都要求综合运用行政的、市场的 和社会的调整机制。
第四，采用综合调整机制是我国经济、社会和环境协调发展、可持续发展的要求。当 代社会的多样性、多元化和丰富性，使得人类追求的不仅仅是经济、社会和环境的单方 面发展，而是力图实现社会、经济和环境的协调发展、全面发展和可持续发展。自然资 源有偿利用和资源市场的运作，涉及社会各方面的利益和矛盾，这些利益冲突和矛盾， 单凭一种机制或一类法律往往很难奏效。只有综合运用行政的、市场的和社会的调整机 制或公法的、私法的、生态法的调整机制，才能取得最佳的综合效益，实现经济、社会 和环境协调发展和可持续发展。
(三)实施综合调整的思路
运用综合调整机制并不意味着不分主次轻重地平均使用各种调整机制。综合调整机制 的要义是在不同时期，根据不同类型的自然资源，有主有辅、协调有序地运用各种调整 机制。笔者认为，在进行综合调整时，应注意如下几个方面的问题：
第一，应以明确自然资源使用权为中心，加强对自然资源有偿使用和资源的法律调整 。目前我国在自然资源有偿使用和资源市场方面出现的各种问题，大都与自然资源使用 权有关，包括是否明确使用权、谁有权明确使用权、如何明确使用权、如何保障已经明 确的使用权等。因此，对有偿使用自然资源和资源市场的法律调整应该围绕“确权”进 行。首先要解决确权的路线、依据和方式，只要“明确了权利”，就可以水到渠成地利 用现有各种有关行使权利和保障权利的法律原则、法律制度等法律资源，将自然资源属 于全民所有(国家所有)分解为全国各有关单位和个人(主要是企业组织)拥有国有自然资 源使用权。这是一个从所有权到使用权、从上至下、从抽象到具体的复杂运动和细致工 作。自然资源全民所有或国家所有的自然资源的所有权由国务院代表国家行使，从表面 上或理论上似乎很明确，但实际上却非常不明确。几乎全国所有的单位和个人(尤其是 企业组织)都要使用自然资源，国务院显然不能代表国家在全国各地具体行使所有权， 即将国家所有权分解为具体使用权。将国家所有的自然资源分配或供应给全国各有关单 位和个人使用，即明确国有自然资源的使用权，实际上是自然资源使用权的原始分配， 只能由各有关执行性政府组织及其公务员进行。如果法律对这种原始分配缺乏合理、有 力而有效的调整，在确权过程中就会产生确权不合理、分配不公平、行政权力寻租、滥 用确权权力等问题。
第二，应该分阶段、按不同自然资源进行综合调整。自然资源种类繁多、性质各异， 对不同自然资源的有偿利用和资源市场应该区别对待、先易后难、有条件先上。例如， 可以优先考虑对土地资源、矿产资源、森林资源、草原资源、野生动植物资源、水产资 源(渔业资源)、海域资源、水面资源等实行有偿利用、建立资源市场；然后在条件成熟 时对水资源、环境容易资源、大气资源等实行有偿利用、建立资源市场。可以先确立国 有土地使用权，建立国有土地使用权流动和交易(包括出让、转让等)市场。对农村集体 土地使用权(承包经营权)、探矿权、采矿权、海域使用权、水面养殖权、森林使用权、 草原使用权、水资源使用权(主要是取水权)、水运资源使用权、水力资源使用权、捕鱼 权、狩猎权、垂钓权、自然景观使用权、排污权等各种自然资源使用权区别对待，已经 具备有关条件的应该实行有偿使用、建立资源市场，有可能但时机不成熟的应该创造条 件实行有偿使用、建立资源市场，难度大或没有可能的不要急于实行有偿利用和建立资 源市场。
从我国对自然资源实行国家所有(法律规定属于集体和个人所有的自然资源除外)的既 定政策、政府组织拥有强大的公权力、市场发育不健全的现实情况出发，在现阶段，我 国对自然资源有偿使用和资源市场应该实行“以公法调整为主、以民法调整和生态法调 整为辅，以行政控制为主、以企业竞争和第三部门参与为辅，以政府管理行为为主导、 以强化对政府管理行为的规制为重点”的模式。以公法调整为主，是相对于私法概念而 言，是指主要通过制定专门的自然资源法等特殊法律，通过行政许可确定自然资源使用 权，并通过特殊立法规定对使用自然资源收费或征税、自然资源使用权的依法转让和流 动，从而实现自然资源的有偿使用和交易。同时结合民事立法(如制定民法典或物权法) 或民事法定解释，将不同类型的自然资源使用权改名为或分别纳入用益物权、特许物权 或准物权的范畴，然后使这些被称为用益物权、特许物权或准物权的自然资源使用权顺 理成章地适应已经成型配套的物权法律制度和其他私法资源，从而在私法领域实现对自 然资源的有偿使用和交易。以行政控制为主，是指强化政府组织在自然资源一级市场的 作用，加强政府主管部门对二级市场的宏观调控和监督管理。以强化对政府管理行为的 规制为重点，是指通过对政府行为的强有力的法律规制，建立强有力的行政执法制度、 确权程序制度、执法监督制度和公益诉讼制度等，保障确权的公正、公平和合理，防止 政府以权力寻租、滥用确权权力，防止政府失灵。同时要通过立法，充分发挥企业组织 和第三部门在资源有偿利用和资源市场中的积极性、能动性，保障市场主体的自主权和 自由交易，推动和保障公众参与。
随着市场发育、法治文化、民法体系的提升和成熟，我国对自然资源有偿使用和资源 市场的法律调整，应该逐步加强私法调整的力度和份量，特别是对非垄断性自然资源和 二级自然资源市场，应该尽量采用民事确权方式，尽量减少直接行政控制和行政干预， 按照私法自治、契约自由、自由竞争等民法理念和民商法制度进行调整。从总体上看， 国外民事法律制度和私法调整机制博大精深，通过漫长的历史发展过程，国外的私法体 系已经积累了调整财产关系的丰富资源。从性能上看，民法的物权制度具有界定自然资 源权属、保护资源产权、促进产权流动的功能。要想真正实现自然资源的有偿利用和建 立自然资源市场，必须将有关法律制度建立在将自然资源权利物权化的基础上。我们应 该促使民法根据自然资源的特点重塑财产权、物权体系。今后我国民法中的财产权应该 包括自然资源权，至于这种自然资源使用权的名称是叫特许物权、准物权、用益物权还 是自然资源使用权则是第二位的问题。如果跳不出行政主导和行政控制为主的法律调整 模式，不仅容易诱发行政专横和行政腐败，导致政府失灵和法律控制成本过高，而且也 因无法分享现有民法物权体系和制度框架的既定成果和法律资源，不能变通适用定型配 套的民事法律制度而导致效率低下。另外，目前我国第三部门的力量十分薄弱，作用不 够突出，今后应该加强第三种调整机制的立法，建立健全有利于发挥第三部门和第三种 调整机制的作用的法律制度，逐步增强其在自然资源有偿使用和资源市场中的作用。
注释：
②蔡守秋：《调整论——对主流法理学的反思与补充》，高等教育出版社2003年版。
标签：公共物品论文; 第三部门论文; 法律论文; 组织环境论文; 控制环境论文; 社会资源论文; 社会问题论文; 民法论文;