匈牙利福利制度的改革，本文主要内容关键词为：匈牙利论文,福利制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我要讨论的题目不仅特别适合我的祖国——匈牙利和其它后社会主义国家，而且也适合一些西方国家，但是事先得说明，讨论匈牙利的改革可以作为一个有说明力的例证，来支持更一般意义上的理论。
一、与保障相关的价值判断：期望国家干什么？
本文先作一番回顾。Zsuzsa Ferge女士是一位研究福利制度的学者，为了匈牙利福利制度的改进奋斗了几十年。她写过一篇题为《自由与保障》的文章，用了很多公众对形形色色社会现象的意见来支持其论点，旨在揭示公众表现出来的价值偏好。她的研究表明，匈牙利人最看重的是财产保障、工作保障和健康医疗保障，其关心程度远远超过对各种自由权力的关心。
一次关于政府应尽职责的民意调查表明，占94～98%的被调查者认为，政府的首要职责是为公民提供工作和医疗。其它几次调查也得出同样的结果。看来这些现象颇有点霍布斯哲学的味道。霍布斯[①]认为，单个的人由于恐惧而促使他想有一个凌驾他之上的“君主”即国家存在，国家（不管是君主制还是议会制）的任务就是保障其臣民的安全。臣民不仅接受、而且需要一个权力集中的国家。霍布斯还简单地解释了安全、保障的含义：不仅指保障公民生命的安全，还指保障公民通过合法手段获得的财产的安全。霍布斯正是通过人都为自身利益考虑这种理性出发论证了国家的原始职能存在的合理性。
在当今，安全、保障的概念已经大大超出了霍布斯的含义，它还包括对诸如由于失业、疾病和年老造成的经济压力的防范。那么，公众期待政府在这些方面如何真正发挥作用呢？
事实是，从来没有问过被调查者：如果政府履行上述保障义务，你们打算纳多少税？大多数公众甚至认识不到这两者之间的必然联系。他们觉得，这些有政府管就行了，不关自己的事。匈牙利公众表现出了纳税意识的极度缺乏，这在其它的后社会主义国家也同样存在。
让我们来算一笔账，看看根据1995年的税则一个普通的匈牙利职工要纳多少税。让我们从一个职工的总所得开始，接着就要分析这里面包括了各种税收与职工和雇主必须付给诸种基金的社会保障缴款。假设一个职工的总所得是100个货币单位（HUF），下面就来作一项一项的扣除。
第一项扣除：雇主为职工付给社会保障计划的强制性缴款，及给互助基金、工资担保基金和职业培训基金的强制性缴款。第一项扣除后，还剩下66.70HUF。
第二项扣除：职工付给社会保障计划的强制性缴款，付给互助基金的强制性缴款。第二项扣除后，还剩59.00HUF。
第三项扣除：职工要付个人所得税。之后还剩44.40HUF。
第四项扣除：职工要储蓄一部分收入，其余的用于消费。当他购买商品时，价格里包含了各种税和由政府征收的类似税一样的捐派。税收的主要种类是一般的流转税（VAT），此外还有消费税和针对特种进口商品征收的进口税。由于国家在药品、医疗和公共交通方面对公众有补贴，职工这类消费也应向国家缴款，因此，还要作这项扣除。第四项扣除后，还剩38.50HUF。
这些钱就是净收入，也就是说一个职工100HUF总所得的实际购买力只是38.50HUF。由此可见，匈牙利职工收入中的税收比重恐怕是世界上最高的。不仅高于任何后社会主义国家，而且比福利国家的典范——瑞典的税收比重还高。
公共支出名义上可以分为两部分：一部分用于国家的原始职能，如公共管理、国防、警察、司法和外交；另一部分用于国家的福利功能，从最广意义上讲，包括教育、健康医疗、养老金制度以及用各种名目支付的津贴（这种津贴往往是由国家出面建立的基金支付）。我们假设各种税收和类似税的各种捐派最终也是派到国家的这两种用场上。
让我们来假设一次心理实验。假定征集的税款有一半用于支持国家履行其原始职能，另一半归还给职工，这样，那个职工的实际购买力就不是38.50HUF，而是近70HUF了，他的实际收入一下子猛地提高了80%！不过如果这样，那个职工和所有的社会成员则从此无人问津，国家也不用为他的臣民操心。公众就不得不三思此类问题：碰到生病、失业、年老等问题时，谁来关心你？因为国库里没有为此项目的留一个钱，这个用场的钱都在职工自己的口袋里揣着。现在，他自己得划算口袋里的钱怎么花，他得考虑下面一系列问题：
（A）多少钱用于消费，多少钱存起来以备不虞之用？
（B）鉴于生活中的诸多不确定因素，如生病、失业、年老等等，你得建立一项保障储备。为此目的，你将如何配置剩余收入：
——手持现金、银行存款、证券以及其它的储蓄方式分别是多少？
——多少钱用于买各种保险？这里假定现存的提供疾病、失业、养老保险的公司都是可以信任的。
——如果国家为了你的利益，履行一定的保险职责，需要为此征集相关税收，你认为税款应是多少？
（C）你想花多少钱来帮助穷人？帮助办法可以有几种选择：
——你可以自行决定谁是穷人，你要帮助的是谁，这个钱由你自己直接付给他。
——你可选择把钱送到一个慈善机构，他们会替你帮助穷人。
——国家设立一种帮助穷人的税，向你征税，由国家统一来帮助穷人。
尽管上面这张问题清单还可以开下去，但已足以表明为什么公民要有纳税意识。我们每一个公民必须充分正视的问题是：谁来掌管我们口袋里这部分钱？是自己管呢，还是国家借助政权的力量从我们口袋里掏出来，集中起来，按照它的规则来使用？
不久前，我和几个同事组织了一次公众意愿调查，目的是探究匈牙利社会的纳税意识，考察一下，当向被调查者阐明了税收与福利之间的关系后，他们对有关福利部门改革赞成的程度。下面是调查的结果。
调查样本为1000个匈牙利人，调查的问题是：如果国家提供免费的高等教育、免费的医疗服务、高额的药费补贴、资助现有的养老制度，一般纳税人的税负应多重？如果应答者对这四个问题税负多重的估计上下不超出实际数额的25%，我们就认为回答大致正确。结果，以医疗保险为例，只有1／5的人对免费医疗情况下税负额作了正确的回答。大多数人或者没有回答，或者低估了税负额，而有小部分人则高估了这个数。
当应答者被告知了正确的税负额后，只有1／3的人愿意保留现存的集权式的官僚主义的国家健康医疗体制。其余的则表示喜欢双轨制：国家得管，市场机制也要。
下面将更多地结合这次调查结果，因为它初步反映了匈牙利公众的纳税意识和偏好。尽管匈牙利全社会对这些问题的态度，我们还不十分明了，但即使是这次调查也证明了，相当数量的匈牙利人不愿意维持现有的福利体制。这就是要改革匈牙利福利体制的原因。
二、福利体制改革的指导原则
我是一个经济学家，但却不是从经济学原理出发而是从讨论国家的职能出发来思考福利改革的原则。在这里判断福利制度是否应改革的标准不是预期会出现的财政赤字额或者是可容忍的财政赤字额，甚至也不是保持总体宏观经济的稳定，需要详加研究的是在国家和公众之间如何理想地分配决策权。上一节设想的心理试验就是为了这个目的提供思路：个人自主的范围应多大？它的边界在哪里才对别人也有利？
第一个原则：人的尊严。扩展个人在福利服务领域的决策范围。
使个人的自主权增大，同时相应地要担负更多的责任。无论在什么情况下，每一个公民都对自己的一生负责。原则上，我们必须自己照顾自己。事实使我意识到，个人的决策范围应比现在大得多。个人自主权的扩大，同时意味着国家的高度集权程度的降低。我们最后应达到这样的目的：国家对福利支出和为此征收的捐税同时降低。只有双降低，老百姓才不会感到福利制度改革是剥夺他们的权利。相反，他们会认识到，公众正在获得基本人权：个人选择的权力。
第二个原则：互助。社会的弱者或者说处境困难的人必须得到帮助。
同情和互助是基督教伦理、劳工运动和左翼政党都推崇和主张的，也符合朴素的人道主义和利他主义精神，因此在这个原则后面不存在什么意识形态的色彩。
但对第二个原则要略加以补充说明：社会在分配负担和利益时应该公道。衡量的具体标准是：处境最困难的社会群体成员的状况在稳定地改善。
第三个原则：透明性。对国家的权力和义务的设计必须置于政治争论之上。
必须对政治家、各政党、各种团体运动以及政治上活跃的知识界施加压力，以认清他们在这些敏感问题上的态度。在我看来，政治家们既要增加社会支出又要降低税收的信誓旦旦允诺是最不能容忍的。这样打着为民请命的旗号，颇具欺骗性。要让这些政客们露出他们的真实意图。要他们表明：他们是既要扩大社会支出，又要为此向社会增加税收，或者让他们允诺：要设法降低税收，但又不应该隐瞒同时要削减社会支出的事实。
第四个原则：竞争。福利部门的国家垄断、高度官僚集权、抑制竞争的现象必须终止。
在福利部门，计划经济旧体制的所有特征都顽强地保存着：国家所有制的主要作用仍在持续，集中计划、统一协调方式、短缺经济等等依然故我。相应地，计划经济下典型的社会意识、行为方式仍无改观：无所不在的官僚等级制度、中央和地方没完没了的讨价还价、人与人之间没有隐私。缺少竞争使得人们没有动力去提高服务质量，改善经济效益。总之，教育、卫生医疗和养老还被排除在竞争之外，依然允许受垄断的庇护。
探讨集权式计划经济为什么能在福利部门残存需要作细致的研究。这里，我只点出一个原因：这个部门的人对权力、职位的依恋。掌管着福利部门的部委、地方政府和社会保障部门的官僚们，该部门的工会首领，以及他们在政界的同僚沆瀣一气，形成了有势力的利益集团。如果这些部门的市场化和私有化加快了，它们的权力就会削弱，地位将不复存在。诚然，这些部门的部分有专长的成员能够在市场上找到好工作，但更多的人则肯定害怕权力和地位的重组，使自己面临重新选择的过程。
实行竞争原则要满足下列条件：
——要有良好的法律、经济环境，使得在福利部门能产生和发展起非国有组织，和国有组织一道向大众提供福利服务。应有多种形式的所有制存在：非赢利的和赢利的组织并存；个体、私营所有制、股份制、基金所有制以及教堂所有制都应有一席之地。
——要打破单一组织或所有制对提供福利服务的垄断，代之以多种所有制形式在提供福利服务之间的竞争。
——降低集权化程度，让位于最大程度的分权化。
我想强调一下，我并不是鼓吹无限制的竞争。而是主张，福利部门提供服务的所有组织的运行都要受到法律的规范和监督。如：进入这个领域提供服务要获得许可，并经常受到政府督察部门的检察；无论是国有还是非国有组织提供给公众的服务必须保证质量；最后，一旦出现这种情况：非国有组织破产了，不能履行它们对公众的承诺，这时国家就得出面，作为最后的担保人支付那些账单。法规必须清楚地界定担保人的范围，每一项预算里面必须包括担保资金。假设一个投保人希望其承保人为他的一笔昂贵的医疗费付账，但是这个承保人破产了，这种情况下，再保险机构就得付这笔账，如果照此顺推，以至在整个保险行业里，都无力付这笔账，这时国家就得作为最后的担保人付这笔钱。讲这些是为了清楚地证明，我并不主张政府退出，完全不管福利部门。我主张的是，大大减少政府的作用，更重要的是，重新界定政府的作用。该部门由法律来规范、监督，国家只作为最后的担保人，而不是垄断的服务提供者。
第五个原则：调整时间。要考虑时间上有一个适应性问题。
诸多简单明了、界定清楚的法规是需要的，尽快地制定出来是一件好事。非常遗憾的是，已经耽误了太多的时间。如果前政府和现政府早些动手做这些事，现在我们的进展就会快得多。但我们也不能因为错过了时间，现在就匆匆忙忙制定法规。有关医疗、养老、教育方面的新的法令得抓紧搞，因为老百姓得根据这些法的有关条款，调整自己生活支出、储蓄、保险的计划。如果这些新法令颠三倒四地修改，老百姓会无所适从，也会损害了法规的尊严。
改革方案要现实地考虑产生新的机构和组织所需要的时间。不可能国家下道命令福利部门的非国有组织就建立起来了。它也不需要事先刻意筹划。最可能的情况是，各种所有制和各种性质的机构随着时间的推移，水到渠成地产生了。公众决不能处于任何组织都不管的境地。在分权化改革之前，集权的国有、半国有及法人财团组织，不管它们运转得好坏，都不能终止运作。非国有组织要起来履行自己的使命，使公众对自己树立起信心，打心眼里认同。
要让公众有足够的时间来适应新的法律以及政府推行这些法规。
三、以养老金为例看福利制度的改革
提出了上述规则以后，现在我试着运用这些规则到福利部门一个具体领域的改革中去。下面就以养老金制度的变迁为例。
我想区分不同的年龄组来讨论。
1.青年人。这里，我指的是尚未就业挣工资的人。这意味着他们还没开始付养老金缴款。这些人必须建立“个人养老金账户”。账户由养老金基金掌握。养老金基金把正常的养老金缴款向资本市场投资，将从此得到的收益都加入缴款人的账户。等到今天的青年人退休时，账户上积累了他几十年的养老金缴款及利息和投资所得。这笔钱就作为他们的养老金。
这是一种完全基金化的养老方案，养老金由自己储蓄积累而来。与此相对的是一种“现收现付”方案，即当代的经济活动人口付的养老金缴款让已退休正领取养老金的人享用。这两种方案不仅养老金的筹集方法不同，而且经济学和伦理上的意义也大相径庭。现收现付制表现出依赖性：经济活动人口养活非活动人口。完全基金化的个人账户制则主张人们节俭：个人享受他自己的储蓄及投资的收益。
我们再来看看养老金缴款应该由雇员雇主分担的问题。只要存在完全竞争的劳动力市场，是雇员还是雇主为社会保障和其它的社会保险、工资税缴款都不重要，因为谁缴都会最终减少雇员的净工资。但是，在不完全竞争的条件下，两者之间如何分担就并非完全无关紧要了。一些实际费用会降低雇主的利润，而不是雇员的净工资。这时，雇主可能会提高产品的价格作为补偿。无论是由谁缴款，到雇员退休时账户上积累的养老金额都是他一生业绩的结晶。其金额多还是少将主要取决他工作时期收入的高低和有多大比例是以养老金保险形式储蓄起来。养老金个人储蓄账户完全符合前面的第一个原则。因为个人账户里储蓄款和据此退休时能得到多少养老金，与投保人退休时议会里的大多数议员根据政局作出的决策没有任何关系。承保人和投保人签订的是私人的商业合同，而不是一种政治协议。
法律应该规定个人养老保险的最小强制缴款额，我这里并不是出于父爱主义。设想一下，如果公民X在他能工作的时候，完全有能力和机会买养老保险，但却从来没有去买，到他的晚年，就可能会陷入贫困。一个文明的人类社会不会允许这种现象存在（请回想一下第二个原则）。他会得到救助，但这要牺牲其他纳税人的利益。因此，考虑到将来纳税人的利益，就得强迫公民X缴纳养老保险金，免得社会在他晚年时救助他。可见，强制性最低养老保险缴款制度是一个保护其他纳税人的防范措施。
如果有些人自己付不起这笔最低养老保险缴款，国家就得替他们付。这和第二个原则即互助原则相符。这样，国家就得牺牲其他纳税人的利益。不过，不能轻易就付，而只能限于他们确实无能为力的情况下才由国家付。
尽管每一个人都得购买最低额养老保险，在这之外，买多买少就不必有统一的标准。每一个社会成员都有权力自行决定购买多少保险，从而决定晚年生活好坏。因此，不能由一个全能主义的国家为老年人的收入作平均主义的调节。
在前面提到的我搞的那次调查中，其中有一个问题是：“你为度过你的晚年作了什么打算？”令人惊讶的是，竟有49%的应答者回答尚未考虑这个问题。直到现在，他们都还认为这是该国家操心的事，与已无关。可见，旧的行为规范在人们心里仍根深蒂固。第一个原则即人人对自己的生活负责，还没有在大多数的社会成员心中扎下根。
根据第四个原则竞争的原则，国家不应该垄断养老保险，保险业应该允许进而鼓励竞争。竞争能引起对不同保险政策的选择，从而降低保险业的管理费用。更重要的是，这意味着允许积累起来的养老保险储蓄款的分散投资，而竞争引起的最大好处在于，培育现代资本市场的操作人：养老金基金作为机构投资者出现。在发达市场经济的资本市场上，他们往往控制了大部分的投资。假如所有的养老储蓄都集中在国家的手中，国家在投资方面也会发挥很大的作用。
国家对养老的垄断要打破，但国家在这方面还有许多事要做。如国家通过立法来规定养老金基金的范围、权利和义务。当再保险制度建立起来后，作为最后的担保人，国家得保证，即使在养老金基金作为机构投资人投资失策的情况下，公民的养老投资不受损失。
2.养老金领取者。对他们，我们不能适用第一个原则。这些已经在养老的人没有办法自主决定自己的养老储蓄。在我看来，社会有义务给他们提供过得去的养老金。
让我们面对这样的事实：养老金领取者的心境是很矛盾的。他们觉得，自己工作了一辈子，也付了养老金缴款，可是社会并没有养他们，因为他们只是以养老金形式取回自己的储蓄。但是，如果我们仔细地考察一下养老金领取者工作期间的收入和所付的养老金缴款与他们退休后得到的养老金真实价值之间的关系，就可以发现这两者之间相关性很弱。因为养老金的名义价值和真实价值差别很大。让我们假设：有A和B两人，他们工作期间的收入及付的养老金缴款都完全相同，但时间上有差别。比方说A工作和退休时间都比B早，两人得到的养老金就会有很大的差别。近十年，计算养老金的制度也变了几次，通货膨胀率也有高有低，养老金指数化的方法也变动过。
因为上述原因，养老金领取者得到的养老金流量就不是根据一项保险政策应得到的年金，他们付的养老金保险缴款也不能称保险费。直率地说，所谓的养老金保险缴款只是一种税，一种工薪税。今天养老金用的是纳税人的钱。名义上财务自理的养老金保险制度是匈牙利最大的财政软约束项目，即政府应法定地承担全部亏损。在财政软约束习以为常的地方，财政利益如何分配就成了压力集团活动、政治准则和讨价还价的热门话题，这和第一个原则是相违背的。
我上面说过应付给老年人过得去的养老金，这里只能依据第二条原则。“过得去”只是一个伦理的而不是一个经济学的概念。今天在匈牙利，按商业意义来说，养老金给付额的随意性很大。我们只能寄望于社会的道义和对老年人的尊重与怜悯。当然事实上，养老金领取者也已形成了一个有影响的选票集团，任何政党要赢得选举都不敢冒犯他们。
3.介于青年人与养老金领取者之间的一代人。这是一直在付养老金但还没有退休的一代人。我认为，对这代人适用的原则应是自由选择的权力。他们有两种选择机会：（A）选择留在现存的国家保险体制内。（B）选择转向分权化的养老金储蓄个人账户制。
我说不准愿意留在老体制和选择新体制的人各占多大比重。这里关键还是一个选择机会的问题。个人不应局限在国家安排好的单一的养老制度里。即使只有很少的人选择了转向新体制，也得把竞争机制运用到迄今国家仍占垄断地位的保险体制中去，这符合第四个竞争的原则。
现在我想回过头来看青年人的情况。我们假设一个分权化的养老金基金体制已经出现了。就没有理由阻挡现存的垄断养老金和社会保险体制的继任者以一个竞争者的身份出现。对国有机构的信心大于非国有机构的青年人当然可以选择前者管理他们的养老金账户。
发展新保险体制要运用第五条原则。立法机关一定要认真准备好。必须考虑到，分权化体制的形成、非国有保险机构的培育以及建立一个可信赖的国家监督制度都需时日。
熟悉国外保险体制的学者会发现，我这个方案与任何一个国家的例子都不完全一样。它和美国的体制有些类似，但在几个重要方面又有差别。本方案的很多特点来源于智利，智利在探索保险体制方面领先走出了一条新路。本方案还有一些内容取之于澳大利亚的经验和新西兰的方案。但简单照搬某国的体制是不行的，而必须把注意力放在匈牙利特殊的国情上。
注释：
[①]霍布斯（1588—1679），英国哲学家。
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