本世纪末浦东建成国际化经济框架的战略要点，本文主要内容关键词为：要点论文,框架论文,战略论文,本世纪末论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国际经济政治环境对浦东开发开放造成的机遇和挑战，要求浦东发展战略思路进一步具体化并为实现新阶段目标而进行必要的战略调整。目前处于世界经济历史性飞跃与国内体制阶段性转折的时刻，浦东应当提前在本世纪末建立起国际化经济框架，并在2010年形成较成熟运行的国际化经济机制。
一、转变观念，平稳实现从“政策时代”到“体制时代”的过渡
我国改革开放的起步是以设立经济特区为重要标志的，浦东开发也是从特殊政策开始的。15年来，由中央向地方放权，依靠特殊政策，各地获得经济发展与吸收外资的特殊条件已成为一条主线。上海近年来的高速发展，东西联动，以东促西很大程度上得益于浦东的优惠政策。1991年五大改革的推出，反映了我国市场经济体系形成中的一个内在要求和必然趋势：这就是在改革形成区域发展导向机制的同时要求建立起中央的宏观调控体系与机制，二者共同构成中国市场经济模式的基本框架。中国改革已经从对旧体制改造的分权阶段即“政策时代”转入系统建立市场经济新体制的阶段即“体制时代”，开放也必然从建立特区的试验性阶段、沿海开放区的特殊政策阶段转入全方位开放的整体推进阶段。特殊政策及分权形成的地方积极性从15年的发展中起了重要作用，但从市场经济来说特殊政策是不规范的，它必然要形成地区间的不平等竞争。尤其是从对外经济贸易关系来说，对外经济的统一性和规范化是“复关”和深化国际经济技术合作的必要条件。
现实和未来向浦东提出了一个严峻的挑战：依靠特殊政策来加速发展的思路已不能适应体制时代的要求。在体制时代，经济的最大活力来自于市场机制而不是特殊政策。浦东必须从体制内变革的框框中跳出，迅速进入体制外创造的新轨道。
在国内经济发生历史性变革的同时，国际经济也发生了历史性的变革。世界贸易组织取代关贸总协定是变革的标志。在关贸总协定时代，国际间不断进行着谈判，各国用多种多样外经贸政策，支持出口竞争，保护本国市场，构成了国际经贸关系中的“政策时代”。在世界贸易组织取代关贸总协定以后，国际经贸关系将向规范化跨出重大的一步，各国可用独立政策或特殊政策的余地大为缩小，整个世界经贸关系基本上将为由这一组织所构筑的体制框架所确定，以谈判为基本点的政策时代为有准则，有相对稳定框架的体制时代所更替，已确定无疑。
特殊政策不能再作为浦东走向21世纪发展的主要条件或主要优势，从建立国际化经济的角度来说，由特殊政策造成的只是国内各地区间的落差或势能，而不是国际竞争中的落差或势能。浦东特殊政策在浦东的长期发展中是第一推动力，现在重要的是借助这第一推动力起动浦东自有的引擎，进入长期发展的轨道。就此而言，争取浦东政策不变仍然是重要的和必要的。与此同时应当着手完成由政策趋动到体制趋动的转折，加快塑造浦东的市场运行主体（企业）和媒体（各类市场和市场中介），加快国际市场主体的落户，使浦东的优惠政策不仅产生利益效果或投入效果，而且产生机制效果和体制效果。新思路至少包括三个基本点：第一，抓紧浦东优惠政策的有限时间，用以建设长期起作用的与世界贸易组织框架接轨的新体制，在建立新体制上增大投入。第二，利用新区特殊政策，在行政上确立永久性超脱地位，以使之在经济上对外部市场有最灵敏的反应。第三，抓紧利用优惠政策建立与国内各地区的联系，靠国内广阔市场构造比亚太其他城市更大的优势。
二、提高层次，顺应世界经济一体化潮流，把外向型经济推进到国际化经济中去
当今浦东开发开放应当提高层次，以适应上海在整个中国对外经济关系中地位的要求，从建立一般外向型经济的要求提高到建立国际化经济的高度，并以此规划整个开发开放战略。
一般外向型经济是正在结束的这个世界经济时代中发展中国家的开放形式，开门请外商进来，使经济两头在外（进资本技术、出产品劳务），其特点是由本国控制，立足本国，面向世界。在世界经济的新阶段产生了一个全新的概念即国际化经济，这是一般外向型经济发展的一个高级阶段。国际化经济的特点是所有要素和产品双向流动，经济活动由国际市场调节，本国较少控制，融内于外，内外一体。在世界经济一体化时代，上海要成为国际金融、贸易与经济中心，关键就在于把浦东“化”入国际经济中去。
把浦东建成国际化经济至少有以下三个要求：
1.实现从制成品贸易导向向金融服务贸易导向的转变。世界经济从以实物贸易为主导向以非实物贸易为主导的转变将大大加快，必然要求世界经济的中心城市功能从实物贸易为主的港口枢纽功能向金融服务及各种无形贸易为主的运行中心功能转变。如果说商品贸易中关税和非关税壁垒的降低是世界经济一体化进程中的量变的话，那么金融服务业的自由化将是这一进程中的质变和阶段性跨越。中国金融服务业的开放，要求出现几个金融服务业的“港口”，它们将比实物贸易的港口更加重要，更占据主导地位。浦东成为经济中心的首要问题是金融服务业的国际化，而国际化的本质是高度自由化。为此，浦东金融服务业的发展应当按照未来国际金融自由化的标准作为目标模式来规划。浦东应争取作为金融业务开放试验区有两个切入点；一是对外资银行和金融机构国内业务的逐步放宽，二是外资国际贸易机构设立的许可。这样既减少全国开放一步到位可能的冲击，又符合总协定开放的要求。
2.实现从偏重外部市场的出口加工战略向依托内外两个市场的产业吸纳战略转变，出口加工战略曾经是不发达国家的成功道路，但它与具有巨大内地市场的浦东不相适应。在世界经济一体化的新时代中，内外市场的相对独立性将大大淡化，生产要素和产品流向在全球范围内配置。以外部市场为唯一市场的战略事实上是把内部市场让给国外竞争者。在中国的情况下，巨大的内部市场是其他发展中国家无法竞争的最大优势。就浦东来说，放弃内部市场等于放弃最大优势。作为更高层次的浦东发展战略，应当把吸纳新产业放在第一位，并且以国内市场的巨大吸力来吸纳新产业。实现这个战略转变的首要步骤是打破“外汇平衡”的政策性障碍；因为在新外汇体制下，只要产业发展，依靠内部或外部市场的经济效益最终是一样的。其次，不应被动地接受发达国家的产业转移战略，应当通过分工层次深化、高新技术产业低层次切入战略实现产业进步与世界同步，避免充当产业发展中的二传手。其三，还应看到，进口替代战略已没有发展余地。在新的世界经济中，产业发展将完全暴露在国际竞争环境中，进口替代产品不可能再在保护下发展，在高度开放的浦东地区更是这样。
3.实现从吸收华人中小资本为主的投资向吸收欧美日大跨国公司为主的投资的转变。从全国发展阶段来看，进入中国大陆的外来投资正在从以华人中小资本为主转向以欧美日大跨国公司为主。在华人中小资本向全国扩散的形势下，浦东只有借助相当数量的国际大跨国公司，才能提高其参与国际分工的深度，才能有较高的国际水平。因此，浦东必须把吸收欧美日大资本作为战略重点，加快进入国际化生产和销售的发达网络；同时注重吸收华人大资本，籍此参与东亚华人经济圈的大规模合作。
大跨国公司的全球经营战略与中小资本的国际投资有着重要的区别，前者更多考虑的是长期发展战略，市场布局战略，后者更多考虑的是短期利润、投入成本与税负。因此，需要把以提供税收优惠为主的吸引外资战略转到更有利于跨国公司长期投资的方面来：为大跨国公司在中国的长期发展创造有利的宏观经济条件，强化政府部门的管理与服务功能，进一步开放中国市场，为其产业转移和全球化经营提供各种必要条件。
简言之，世纪之交的浦东，面临的国内外市场各种因素的汇集将造就的不再是一个出口加工型的外向型经济，而将是一个与世界经济高度融合的国际化经济。促进这些因素所代表的各种能量“聚焦”到一点上，就会形成国承化经济中的一个亮点，这就是浦东能量积聚第二阶段的实质。浦东所代表的中国市场机遇决定了国际资本投入浦东的规模和速度；浦东所体现的世界经济与中国经济的融合程度，决定了它能否具有香港那样的国际化经济。因此在第二阶段的发展上，浦东不再限于“东西联动”的自我能量积聚，而应是产生类似核聚变的“内外联动”。
三、协调功能，平行推进国际化功能开发，整体构造与国际接轨形象
把浦东建成具有全功能的国际化经济，其首要任务是对开发小区进行功能界定，并在开发中加强区际协调。世纪之交，浦东功能开发的步骤应当是，最近三年突出开发小区主体功能；到本世纪末重点建立功能关联机制；下世纪初实现整体功能的强幅射力。而当前浦东各开发小区的功能趋同有可能使浦东在整体上落入80年代特区的出口加工模式。这对于按高层次定位的浦东国际化经济目标模式是一种危险。
作为一个整体的国际化经济需要几种不同内容和形式的内外联接方式。其中包括最小的贸易障碍，最深的生产分工，最快的金融通道和最高的技术水平。浦东的功能开发应按这四种不同功能的要求规划各小区的主体功能建设。其中陆家嘴应成为国内外的“金融贸易通道”；外高桥以发展成为自由贸易区为目标，建成“内外物流枢纽”；金桥以出口加工起步，深化国际生产合作，建成“新产业传入桥梁”；张江则以高技术研究开发为中心，建成内外“高新技术接口”。这样，作为国际化经济的营运中心体现在陆家嘴，生产的国际合作体现在金桥，技术水平体现在张江，而开放度则体现在外高桥。
浦东作为一个地区，其经济国际化的含义不同于作为一个国家的经济国际化。一方面，它的国际化程度在很大程度上受到整个国家体制、开放度与宏观经济背景的影响，受制于全国的体改进程与政策约束；另一方面，作为整个国民经济的一部分，关于一个国家或一个独立经济区的国际化指标不适合于象浦东这样的地区。
因此，浦东新区提高国际化水平的思路应是，借助各小区功能的协调，相互促进主体功能发展以此提高整体国际化水平。如果说陆家嘴是从现代经济的营运中心来体现浦东经济国际化水平的话，那么外高桥则应从自由度上体现浦东经济的国际化。外高桥建设的目标是到世纪末成为完整意义上的自由贸易区，到下世纪则使其功能向整个浦东乃至上海扩散。为达到这一目标可采取三个重要步骤：第一步，在二至三年中重点开发保税区功能，大力发展保税生产资料市场，通过低交易成本和高效率使之成为国内企业进口采购的重要渠道。第二步，在本世纪最后几年中建成完整意义上的自由贸易区，为世界提供一块新的自由贸易的“绿洲”，成为国内外贸易商的竞争场所。第三步，进入下一世纪以后使外高桥功能逐步与浦东的整体功能相结合。有步骤地把外高桥的部分功能扩展到整个浦东，既符合浦东整体发展目标，也符合世界经济一体化和贸易自由化的总趋势。对外高桥管理体制的各个环节都要以自由贸易区为原则，按境内关外的框架规划。为了陆家嘴金融中心的功能开发和整体推进，离岸金融市场不宜设立在外高桥。
金桥与张江在产业发展战略上应当有所区别。虽然二者均应提高产品的技术含量，但金桥是以生产为主的产业新生区，而张江则是以研究开发为主高技术新生区，金桥致力于引进国外已开发的新产品的投资，使国内在产业进步上跟上世界水平；而张江则更多致力于风险性的新产品开发和试生产。金桥应注重抓住大跨国公司进入中国的时机以发展起新兴产业为首要目标，其次才是考虑出口。这是金桥不同于低层次出口加工区的优先顺序。
面对90年代又一批高新技术产业崛起之机，张江的重点是以独立的或合资的方式进行开拓。张江高科技园区的开发战略有两个要点。一是强化浦西母体的扶植作用，二是强化浦东产业的吸纳作用。它必须十分重视浦西城市和智密区的移植，对高技术园区所需的基础性技术、关键性技术和先导性技术，近期利用浦西，中期着重新建和移植，并注重海外投资。金桥应通过现代工业基础来吸纳张江高技术产业的成果。
为实现不同的发展目标，两个小区的政策重点应当有所区别。为支持金桥发展新产业，应更多提供国内市场而不能单以出口加工来限制。张江则重点是形成外部风险投资的流入机制和内部风险投资自我循环机制。二者均需要陆家嘴的金融发展给予配合。为了实现以市场换产业的金桥模式，应形成浦东地区外汇总体平衡体制，陆家嘴通过外资银行吸收外汇资金支持金桥模式，同时还应建立地方性或合资性的风险投资银行或基金来探索张江道路。
四、调整战略：实现中心与外围的互动发展
发展战略的目标和道路的确定完全取决于功能定位。香港半个世纪来的发展证明，大陆经济与世界的联系需要一个自由港性质的国际通道；这种联系越是发展，这一通道也越是扩大。世纪之交的中国大陆经济与世界经济的联系将数十倍地增长，在这一明显趋势下，只有一个香港很可能形成“交通阻塞”，建设第二、第三乃至更多条这样的国际通道势在必然。这样“通道”包括所有的金融通道，贸易通道、新产业通道、信息通道等等。
浦东的目标形象应当是不低于香港的国际通道和枢纽。在此目标之下，浦东发展战略应有所调整。
调整战略的第一个层次是通过加速外高桥保税区功能开发来带动浦东高开放高经济的建设。其要点是充分按照自由贸易区的标准发展外高桥功能，向关内扩散，达到“内外联动”。浦东只有确定这样的目标才能继续在开放度上领先。在全国保税区平行发展中，外高桥能否得到更快的发展，关键在于能否充分利用浦东及上海周围地区开放崛起的需要，促进其功能的强化和作用的扩大。
调整战略的第二个层次是利用长江三角洲乃至更广大腹地崛起并走向世界的需要来高层次地建成浦东的国际化经济。在全国尤其是长江三角洲的竞争性崛起中，浦东不应当用相似的策略简单地参与这种竞争，而应借助长江三角洲崛起的托力形成“高原之巅”。因此，浦东各种功能开发中的“重中之重”应当是为内地走向世界的服务功能，在长江三角洲迅速发展的生产出口中提供金融、贸易、信息与港口等服务功能。浦东在下一阶段中的能量积聚，重点已不在于靠大量吸收外地投资而是建立起能量传输通道，使长江三角洲发散的光和能“聚焦”到浦东。事实上，长江三角洲迄今为止所受到的幅射并不是浦东的能量幅射，而是开发浦东政策之光的反射。而下一阶段浦东能否真正强有力地产生幅射，完全取决于其能量的积聚方式和吸纳方式。
因此，陆家嘴功能的开发是下一阶段浦东能量积聚的核心问题。在其开发中应注意服务功能多样化和金融贸易主导型的统一。在发展思路上，除了实行先注册后迁址以加速金融机构在陆家嘴集中之外，还可以考虑的两条是：(1)先试验后立法。凡是与现行金融法规不对立的金融业务，以及某些虽然现在暂时对立但改革时机明显成熟的金融政策，应当在浦东试行，以试行探索立法的思路实现率先，特别是要在法规以外的业务区域的技术性操作上多加探索。(2)先特许后推广。为鼓励国外金融机构进入浦东，可在政策尚未正式推出前，对某些业务向国外金融机构提供经营特别许可，实行短期过渡，以达到吸引目的。
调整战略的第三个层次，是突出及重点开发几个小区，实行小区与其他周边地区不同的“中心外围战略”。
所谓中心外围战略即在开发小区致力于建立现代国际化经济的时候，在外围地区建立“向心型经济”。向心型经济既在功能上与中心小区有所区别，又保持服务与加工配套方面的联系。中心功能实行有利有节的扩散，政府对外围地区作长期规划，远期投资。对外围地区让市场力量推动乡镇企业发展，探索出一条“国际化经济的外围模式道路”。
五、建立适合国际化经济运行的管理体制
行政体制是为经济体制的有效运行服务的，一个国际化经济必然要求一个与之相对应的行政管理体制。国际化经济的基本特征是最多的外部市场调节，最少的国内体制政策约束。从目前情况看，浦东的发展明显受到国内体制改革滞后的制约，受到国内宏观经济波动的影响，存在着落入旧体制的危险，也因为与国内经济联动而产生起伏，降低了建成国际化经济的速度。另一方面，对国际经济具有较灵敏的反应能力完全来自于经济活动主体的高度自主决策权，除了企业本身的国际化，信息网络的发达程度等管理与技术性因素外，经济主体的灵敏度来自于体制的灵敏度。政府越大，政府与企业间的层次和线条越多，经济主体的灵敏度越低，国际化经济越难以发展。
在建成与国际化经济相适应的行政体制问题上，基本的思路是不能依赖于特殊政策，也不能不借助于特殊政策。
因此，行政体制建设的基本思路是，抓紧浦东特殊政策的有限时间，实行新区运行短期的“对内屏蔽、对外吸纳”，加速构筑国际化经济的小环境，然后顺应体制改革的进展和全国市场运行机制的建立，逐步消除屏蔽，走向规范，凭借国际化领先一步的先天优势，保持经济中地位。
具体地说，体制建设的思路分三个阶段。
第一阶段，从现在起到1995年或更长些，为体制建设的屏蔽阶段。这一阶段的主要目的是，为让浦东已有的特殊政策充分发挥作用，努力减小国内经济波动，宏观调控的负面作用，争取地区市场的早期培育更多接受国际方式，由国际惯例来为浦东国际化经济定下一个初步形态。打下区域市场运行方式国际化的基础，减少国内行政体制改革的滞后制约和经济体制改革不平衡制约。
第二阶段，90年代下半期，东西溶合阶段。随着特殊政策的淡化和统一市场规划的强化，浦东逐步解除屏蔽，与浦西在经济政策和体制上溶合，同时在行政上建立市属专区。市属专区的建立，在于缩短从经济主体到市政府之间的路线，提高浦东经济对国际反应的灵敏度。要使体制有充分的“柔性”来适应国际经济的变动，要使区政府有较多的颁布行政命令和条例的权力。
第三阶段，21世纪初，浦东与全国溶合的阶段。在全国市场经济体制框架基本确立以后，浦东不应当也不再有必要保持特殊性。这时，浦东地位的特殊性主要来自于其经济功能的特殊性和市场机制的成熟度，体制上将不应再保持特殊，而要靠双向开放提高其功能及作用。