论联合国会员国资格的继承，本文主要内容关键词为：会员国论文,联合国论文,资格论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联合国会员国资格的继承发生于联合国一会员国分离为两个或两个以上国家的情形。与多边条约的国家继承不同，这种继承只有在继承国家具有先前国家充分法律同一性的条件下才可能实现。为联合国会员国资格的目的，继续性国家就是继承国家。然而出于很大程度上政治与行政的方便，联合国没有解决会员国资格继承问题一直沿用的先例与法律原则。作者指出，为增强法律的一致性和可预见性，联合国应进一步澄清早已确立的法律原则，更好地服务于联合国和整个国际社会。
联合国会员国资格的重要意义在于该资格的取得意味着对国家享有完全国际人格的确认。它是国家参加数以百计的提供了广泛领域国际合作网络的多边条约的前提，是国家自动成为联合国体系中几乎所有功能性组织的成员的先决条件。因此，联合国会员国资格不仅是国家外交政策的目标，而且也是在其会员国主权发生变化的情况下，继承国努力继承的客体。〔1〕联合国宪章第4条明确规定了取得会员国资格的条件及程序，但对如何解决其会员国资格的继承问题，宪章却没有规定。而且有关这方面普遍接受的国际法规则亦欠缺。于此情况下，联合国对其会员国资格继承问题的处理必将引起世人的关注。那联合国是如何处理其会员国资格继承问题的，其根据是什么，影响其作出判断的因素又有哪些，本文欲作此探讨。
一、联合国会员国资格继承的实践
当一会员国发生分裂时，有三种解决方法可供联合国选择。第一，根据条约继承的传统规则，允许所有新国家继承先前国家的会员国资格，即自动成为联合国会员国；第二，所有新国家按新会员国条件申请获取会员国资格；第三，由一国继续先前国家的会员国资格，其它新国家则申请会员国资格。综观联合国的实践，第一种方法为联合国所抛弃，第二、三种方法依个案分别采用。
（一）一国继续先前国家的会员国资格，其它新国家申请会员国资格
1947年英属印度分裂为印度和巴基斯坦两个国家。8月15 日巴基斯坦外交部长致函联合国秘书长，说从即日起，“印度和巴基斯坦将自动成为联合国会员国。然若此观点不被接受，则藉此申请接纳巴基斯坦为联合国之一会员国。”根据秘书处法律事务部关于印度在联合国的会员国资格问题的法律意见〔2〕， 秘书长将巴基斯坦的函告作为加入申请提交给安理会。在安理会和大会，巴基斯坦自动会员国的主张虽然得到个别会员国的支持，但安理会和大会仍然决定把印度当作联合国的一个现存会员国，接纳巴基斯坦为联合国的一个新会员国。9月30日， 大会主席宣布巴基斯坦从即时起成为联合国会员国。
巴基斯坦加入联合国的问题虽然得到了解决，但该问题却继续引起成员国的关注。为给联合国处理未来案件提供一般指导原则，在大会第一委员会的要求下，第六委员会（法律）提出了如下原则：（1 ）作为联合国组织一会员国的国家并不仅仅因为其宪法或疆界发生变化而不再是该组织的会员国，除非经证明该国的国际人格已经消灭；（2 ）当一个新国家产生时，无论构成其领土或人口的多少以及是否曾是联合国会员国的一部分，除非按宪章规定被正式接纳，就不能对宪章体制下联合国一会员国的地位提出请求；（3）每个案情必须具体情况具体分析。 〔3〕
依此推论，联合国一会员国无论是发生分裂或分解，其会员国资格并不一定就消灭；只有一个国家能够请求作为发生这种变化的一会员国的继续，分裂而成的其它所有国家则必须正式申请新会员国资格。1965年，新加坡脱离马来西亚〔4〕成为独立国家并于同年加入联合国， 马来西亚继续其在联合国的会员国资格。1971年孟加拉国脱离巴基斯坦成为独立国家〔5〕，巴基斯坦的会员国资格没有受到影响。
1991年，苏联作为一个国际法主体和地理政治实体被正式宣布已经消灭。12月21日，除波罗的海三国和格鲁吉亚以外的十一个共和国签订了一个独联体协定，规定俄罗斯继续苏联在联合国的会员国资格，包括在安理会和其它国际组织中常任会员国资格，其它共和国则作为主权国家申请联合国会员国资格。〔6〕12月24日， 俄罗斯总统叶利钦致函联合国秘书长，称俄罗斯将继续苏联在联合国的会员国资格，并要求联合国将苏联名称改为俄罗斯联邦。在美国总统布什圣诞除夕的电视讲话中宣布美国将“支持俄罗斯自动继续苏联的席位作为安理会一常任理事国”一周后，俄罗斯就取代苏联席位参加了安理会新年的第一次会议，没有受到任何异议。
然而1961年联合国对阿拉伯联合共和国分裂一案的处理似乎背离了第六委员会所确立的上述原则。在该案中，联合国没有要求阿拉伯叙利亚共和国重经申请程序，而是直接恢复其会员国资格，没有遭到任何反对。埃及则以阿拉伯联合共和国的名称继续其联合国会员国资格〔7 〕。
（二）所有新国家均按新会员国条件申请获取会员国资格
这种解决方法在联合国实践中使用过两次，且均发生于90年代初。1991年， 南斯拉夫的4 个共和国宣布独立并申请联合国会员国资格。1992年5月，斯洛文尼亚、克罗地亚、波黑被接纳为联合国新会员国。 1993年1月，马其顿亦被接纳。然而南斯拉夫联盟共和国（下称南联盟）自动继续前南斯拉夫在联合国会员国资格的努力在安理会和大会均遭到了抵制。1992年9月19日和22日，安理会和大会分别通过了777号决议和47/1号决议，指出南斯拉夫作为一个国家已不再存在，要求南联盟申请联合国会员国资格；禁止南联盟参加大会，但允许其继续保留一个联合国使团发挥作用，散发文件，参加联合国其它机构。
1993年1月， 捷克斯洛伐克分裂为捷克共和国和斯洛伐克共和国两个新独立国家。为避免在联合国引起争议，两国订立了转移协定，同意作为联合国的新会员国申请该组织的会员国资格，并分享前捷克斯洛伐克在联合国各种附属机构和专门机构中的席位。1月19日， 这两个共和国被接纳为联合国的新会员国。但它们自动填补捷克斯洛伐克在联合国附属机构和专门机构席位的要求却被拒绝。联合国及其专门机构认为，捷克斯洛伐克已经消灭，没有一个实体表现出继续性，因此，必须通过适当方式和程序来填补这些机构出现的空缺。〔8 〕这说明在联合国会员国资格继承问题上，只有一个国家可以作为先前国家的继续，一个国家不能同时既是新会员国又是联合国的继续会员国。
二、联合国会员国资格继承的法律理论及法律分析
（一）法律理论
在国际法上，国家继承因国家对领土的主权发生变化而引起。引起这种变化的方式可以是转让、分离、合并、联合、分裂等不同情形。国家实践和国际立法表明，在发生国家继承的场合，并不存在适合于所有这些情形的一般规则。相反，不同情形却需要分别加以对待〔9〕。 就条约事项而言，虽然新国家可以依据一般国际法原则继承被继承国家的条约义务，但是这些原则并不适用于国际组织的会员国资格〔10〕。关于条约的国家继承的维也纳公约第4条明确规定， 本公约不妨碍国际组织的组织约章关于取得会员国资格的规则的适用。
据认为，象联合国这样的国际组织，会员国资格创设了“广泛的义务，所有这些义务都具有严格的人格性”，因此“会员国与该组织间的契约关系取决于前者的继续性人格”〔11〕。依这种“继续性”理论，那些丧失了大部分领土或政府发生了急剧变化的国家，只要它们仍被认为继承了先前国家本质上的“法律同一性”，会员国资格就可以转移给它们。换句话说，继续性是国家继承的前提条件。在此，必须对继续性与国家继承予以区分。继续性指的是同一国际法主体的继续存在，强调的是“时间”因素〔12〕，引起的问题是一国已经消灭还是继续存在。国家继承指的则是一国取代另一国对某一领土的主权，表述的是一定的区域或问题的起源〔13〕，引起的问题是被继承国家现有权利义务丧失的程度及继承国家有权继承这些权利义务的程度〔14〕。不过多数学者主张，在多数情况下这种区分在实践中是武断的〔15〕。就联合国会员国资格的继承而言，虽然有的学者主张继承国不同于会员国资格的继承国，但联合国的实践没有提供这种区分的基础。为联合国会员国资格的目的，继续性国家就是继承国家。
根据继续性理论，评判一联合国会员国的分裂有两种方法：（1 ）分离，即一分裂国家代表该国的继续存在，其它国家则为脱离该国而形成的新国家；（2）完全消灭，即国家已被分解， 没有一个国家表现出其继续性。因此处理一会员国资格继承的关键在于该国的变化是否构成了其法律人格的消灭。若一国通过分裂丧失了其领土的某些本质部分，如政府所在地、原先领土的核心区域或获得大量税收以履行国际组织会员国资格义务的区域，该国的法律人格就消灭。反之，只要同样的政府体制继续存在，具有领土、人口的重大部分，该国的法律人格就继续存在。法律继续性是将因主权变化而引起的断裂连结起来的纽带。〔16〕
（二）法律分析
印巴分治所引起的是英属印度国际人格的继续存在还是完全消灭，这在印度与巴基斯坦之间存在着尖锐的意见分歧。印度认为，“印度的某些部分已从继续目前印度国际人格的主体中分离出去，分裂并未导致印度国际人格的消灭”。因此要求单独继承前印度在联合国的会员国资格。巴基斯坦与之相反，强烈主张“从8月15日起， 两个具有平等国际地位的独立国家将产生，并作为一个实体已完全消灭的目前印度政府的共同继承国。”因此要求印巴自动成为联合国的会员国。如前所述，巴基斯坦的立场没有被联合国接受。因为从现实和法律的角度，印巴分治属于“一现存会员国的一部分分离出去而成为一个新国家”的情形。首先，英属印度自1919年起就享有国际人格，它不仅是国际联盟的创始会员国，也是联合国的创始会员国；其次，印度占了英属印度75%的领土和80%的人口，保留了印度这一国名、政府机构所在地及几乎是同一套的政府机构。在国际法上，久已确立的原则是国家作为国际人格的继续性并不因领土和人口的增减、政府的变更、国名的改变而受到影响。即使是领土丧失的程度使一个大国降低为小国地位，也不影响其国际人格；再次，印巴转移协定明确赋予印度继承英属印度在联合国席位的特权，从而该协定构成了印度自动继承会员国资格的法律基础〔17〕。因此，印度继续保留其条约权利义务，包括联合国的会员国资格。巴基斯坦不受先前国家条约的约束，重新开始国际生活，自然应申请加入联合国。
与印巴先例相对照，俄罗斯一例具有十分相似之处。（1 ）其它前苏联各共和国于不同时间宣布脱离苏联而独立；（2）俄罗斯拥有前苏联3/4的领土、一半以上的人口、绝大部分资源；（3）俄罗斯保留了苏联政府所在地、绝大部分政府体制及机构；（4 ）独联体协定规定了由俄罗斯继承前苏联在联合国的席位。既然印度主权发生变化而在法律上作为国家并没有消灭，自无法律理由认为苏联的国际人格已经消灭。而且鉴于白俄罗斯和乌克兰从一开始就是联合国的独立会员国的事实，就联合国会员国资格的目的而言，余下的苏联一直主要是由俄罗斯组成。就是历史也能证明俄罗斯的主张：苏联是沙皇俄国国际人格的继续。虽然有关声明和协定曾宣布苏联已经消灭，但是有关国家的意志和决定并不是断定国家同一性和继续性的决定因素，至多是一种极为微弱的证据。〔18〕因此苏联的解体没有导致其国际人格的消灭，俄罗斯是前苏联的继续性国家。
但是，南联盟为南斯拉夫“国际法律和政治人格的继续性国家”〔19〕的主张则是不能被证明的。首先，南联盟不构成前南领土、人口、资源的多数，更不用说实质性多数。依据国际法，一国如果丧失其重大部分领土，该国就丧失领土代表性而成为一个新国家。其次，南联盟不具有历史代表性。1946年联邦宪法规定南斯拉夫由6个共和国组成， 目前南联盟当局仅代表6个共和国中的2个。再次，南联盟与其它前南共和国间没有订立应由南联盟继续前南斯拉夫在联合国会员国资格的转移协定，因而丧失了自动继承前南在联合国会员国资格的法律基础。最后，虽然塞尔维亚－蒙特尼哥罗构成了南斯拉夫的核心，包括首都贝尔格莱德，但是，旧塞尔维亚王国与南斯拉夫之间不存在法律同一性。前者的国际人格随南斯拉夫国家的形成而消灭。因此南联盟继续性人格的请求没有足以充分支持的法律基础。事实上，在南联盟提出这种请求时，前南其它共和国迅速作出反应，宣称南斯拉夫已经消灭，没有一个国家能继承前南在联合国的会员国资格。联合国及其附属机构和专门机构通过决议，明确规定南联盟参加大会、经社理事会和各专门机构的唯一途径是作为新会员国申请并被接纳。由此可见，南斯拉夫作为一个国际法主体已经消灭，南联盟不能继承南斯拉夫在联合国的会员国资格。有的学者就断言，南斯拉夫是一联合国会员国分裂并消灭的第一个明显例子〔20〕。
捷克情形与南联盟大异其趣。同印度、俄罗斯先例一样，捷克拥有前捷克斯洛伐克领土、人口、资源的实质性多数及转移协定，具有请求继续性会员国资格的有力依据。但是在分裂前，捷克斯洛伐克外交部长明确宣布捷克斯洛伐克及其联合国会员国资格将于1992年12月31日不再存在。而且转移协定没有规定将由捷克继承前捷克斯洛伐克在联合国的会员国资格。这意味着从12月31日起捷克斯洛伐克为两个新独立国家所共同取代，而不是表现为捷克的继续。
三、联合国会员国资格继承的政策分析
（一）方便性
方便性是联合国解决一现存会员国分裂引起的会员国资格继承问题的一个显著特征。它求助于一会员国政府对主权变化于会员国资格引起效果的咨询意见，承认处置会员国资格的转移协定的效力，采取“最后限度”的“自动恢复”程序，无不反映出这种方便性。
（二）政治性
鉴于联合国的政治性质，它在处理会员国资格继承问题时就不能不受政治因素所左右，在现实与法律间寻找妥协。将巴基斯坦视为英属印度会员国资格共同继承国的结果，不仅意味着联合国创始会员国数目的自动增加，而且意味着安理会接纳会员国权力的减损〔21〕。另一方面，若要求印度同巴基斯坦一样申请会员国资格，这势必意味着联合国一创始会员国的消灭。在将会员国资格视为政治筹码的冷战时期，很难说印度的申请会被很快接受。将印度视为继承国而将巴基斯坦当作新国家或许不失为有助于联合国的普遍性又能保护安理会接纳会员国特权的理想之道。
面对不断高涨的修改宪章、扩大安理会代表权、限制或取消否决权的呼声及众多建议，由俄罗斯继承苏联在联合国的席位可能是联合国唯一明智的选择。空缺苏联的席位，则无异于公开邀请其它会员国提出扩大或改变“五常”组成的提案；让独联体取代苏联席位，则无异于给由欧共体取代英法在安理会席位的建议推波助澜；而且若将安理会席位给一个没有任何实权的独联体，不仅可能造成安理会行动的迟缓，甚至可能使安理会瘫痪。因此安理会希望在既不修改宪章亦不损伤其效率的情况下顺利解决苏联席位问题。实现这一目标最适当的方式就是让俄罗斯取代苏联席位。
安理会对南联盟的处理方法显然也受政治因素的驱动。美国就曾明确表态，把南联盟视为前南的继续“在政治上是不受欢迎的”。实际上，安理会的处理方法只不过是一种“临时安排”，将会员国资格当作缓和前南冲突、推进和平进程的一种杠杆罢了〔22〕。
（三）灵活性
在联合国看来，一会员国组成结构的变化可能影响其履行会员国资格义务的愿望与能力，固定的法律原则可能阻碍其对危机作出反应的速度。因此它不应拘泥于某一法律原则，而应视具体情况，灵活处理，及时对会员国发生的变化作出评价。第六委员会于印巴先例中提出未来处理原则时，就将灵活性作为一项原则提出来，其目的就在于要限制该先例的作用，保持联合国对未来会员国资格问题作出反应的灵活性。事实表明，每个案情都是独特的，只能具体对待，不能当作先例。但是当它符合会员国的目的时，又被当作先例〔23〕。因此联合国采取了不同的处理方法：印度、俄罗斯是继续，南斯拉夫、捷克斯洛伐克是消灭。
四、结论
联合国在解决会员国资格继承的实践中形成了两种模式：继续与消灭。前者，继续性国家继承先前国家在联合国的会员国资格，其它国家则以新国家身份申请取得会员国资格；后者，所有新国家均需以申请方式取得会员国资格，没有一个国家为先前国家在联合国会员国资格的继承国。因此，为联合国会员国资格的目的，继承国家与继续性国家没有两样。根据普遍接受的联合国会员国资格继承的法律理论，继承只有在继承国家具有先前国家充分法律同一性的条件下才可能发生。断定一潜在继承国是一会员国的继续还是该会员国的国际人格已经消灭取决于该潜在继承国是否具有（1）先前会员国实质性多数领土；（2）人口、资源的多数；（3）政府所在地及控制多数中央政府机构；（4）与先前会员国的其它组成部分订有将由特定继承国继续先前会员国在联合国会员国资格的转移协定这样一些内在因素及国际社会（包括联合国）的承认。联合国将印度、俄罗斯视为继续而将南斯拉夫、捷克斯洛伐克视为消灭的原因就在于联合国特别强调转移协定的存在，领土、人口、资源的实质性多数。
同时，联合国的实践还表明，联合国对会员国资格继承的处理只是建立在完全临时性的基础上，没有一直沿用的先例与法律原则。“特殊情况、有关法律原则及善意政策所导致的解决方法仅是部分地以继续性因素为基础，法律技巧可能导致一方面求助于继续性，但在另一方面又否定继续性的存在”〔24〕。诚如一位学者所言，“联合国会员国资格继承问题不仅是一个法律问题，而且是一个政治评价问题。于此情况下，法律原则和宪章解释取决于政治与行政的方便”〔25〕。另外，这种继续性理论还在联合国专门机构受到挑战。因此，联合国应当在不损法律原则的前提下重审印巴先例所确立的继续性逻辑。而达到这个目的的最佳途径就是请求国际法委员会对国际组织会员国资格继承问题进行全面的研究〔26〕。
最后，尽管联合国会员国资格继承的法律原则是在联合国成立初期的特定环境中产生的，在现实联合国已几乎包括了世界上所有国家的情况下，该原则并不丧失其现实意义，在很大程度上仍能服务于联合国和整个国际社会。应该做的或许不是允许所有继承国家如新国家继承多边条约一样继承先前国家在联合国的会员国资格，而是进一步澄清联合国早已确立的法律原则，保证法律的一致性和可预见性。
注释：
〔1 〕加入取得会员国资格和继承会员国资格有本质的不同：前者，加入国必须通过一定的方式才能取得联合国及其附属机构和专门机构的席位；后者，继承国自动继续先前国家在这些机构中的席位。
〔2〕密斯拉《国家继承：巴基斯坦在联合国的会员国资格》。 见《加拿大国际法年刊》第3卷，1965年英文版，第281—282页。
〔3〕夏尔福《分裂国家与联合国会员国资格》。 见《康乃尔国际法学报》第28卷，1991年英文版，第36页。
〔4〕马来西亚因新加坡、沙巴（北婆罗洲）、 沙捞越加入马来亚联合邦改名而得。马来亚联合邦于1957年9月17日加入联合国。
〔5〕孟加拉国1974年9月成为联合国会员国。
〔6〕爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛于1991年9月；格鲁吉亚于1992年7月；阿塞拜疆、亚美尼亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯坦、摩尔多瓦、 塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦于1992年3月加入联合国。 白俄罗斯、乌克兰是联合国创始会员国，独立后不需经过加入程序。
〔7〕1971年9月，埃及通知联合国秘书长，将其国名改为阿拉伯埃及共和国。
〔8〕但是在国际货币基金组织和世界银行， 捷克和斯洛伐克在满足了这两个金融组织的条件后就“自动恢复”了会员国资格，没有经过申请程序。见威廉姆斯《国家继承与国际金融组织：政治标准与未清财政义务的保护》，《国际和比较法季刊》第43卷，1994 年英文版， 第802—806页。
〔9〕詹宁士《奥本海国际法》，1992年英文第9版，第210页。
〔10〕布朗利《国际公法原理》，1979年英文第3版，第670页。
〔11〕奥康奈尔《国家继承法》，1956年英文版，第65页。
〔12〕马芮克《国际公法上国家的同一性与继续性》，1954年英文版，第5页。
〔13〕布朗利《国际公法原理》，第625页。
〔14〕斯达克《国际法导论》，1977年英文版，第350—351页。
〔15〕克劳福德《国际法上国家的产生》，1979年英文版， 第400页；另见布朗利，第85页。
〔16〕马芮克《国际公法上国家的同一性与继承性》，第267页。
〔17〕该协定于1947年8月6日达成。其中第二部分规定，所有国际组织的会员国资格及该资格所生的权利义务将唯一转移给印度；巴基斯坦将采取必要步骤申请其愿意加入的国际组织的会员国资格。
〔18〕马芮克《国际公法上国家的同一性与继续性》，第129页。
〔19〕威勒《国际社会对南斯拉夫分裂的反响》，见《美国国际法学报》第86卷，1992年英文版，第595页。
〔20〕见《美国国际法学报》第87卷，第244页。
〔21〕梁西《国际组织法》，武汉大学出版社1993年版，第63—64页。
〔22〕威勒《国际社会对南斯拉夫分裂的反响》。
〔23〕格林《代表与会员国资格：在联合国的中国先例》。见《加拿大国际法年刊》第10卷，1972年英文版，第135页。
〔24〕见布朗利《国际公法原理》，第85—86页。
〔25〕见夏尔福《分裂国家与联合国会员国资格》。
〔26〕1949年国际法委员会将国家与政府继承列为其工作计划的14个题目之一。该题目的第三个方面就是国际组织的会员国资格。只因1967年第19次会议认为它既涉及条约的继承亦与国家及国际组织间的关系而决珲暂时搁置起来。见《国际法委员会年鉴》，第2卷，1971 年英文版，第43—44页。
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