依法治国：制度文明的创新——中共中央党校校务委员、组织部部长、政法部主任石泰峰教授访谈录，本文主要内容关键词为：组织部论文,依法治国论文,校务论文,政法论文,部长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个国家的道路选择是与一个国家的社会制度密切关联的。法制道路的选择同样如此。在经过漫长而艰辛的探索之后，我国在治国的道路上最终选择了符合中国国情的、具有中国特色的法制道路——“依法治国，建设社会主义法治国家”。这是第一次上升到党领导人民治理国家的基本方略的高度，并在党的第十五次全国代表大会上郑重地提出来，确是我国民主法制建设史上一座新的里程碑，实可谓一字千金的跨世纪决策。它不仅标志着一种制度性重大变革的诞生，而且是一次制度文明的创新，必将影响我国社会政治经济生活的各个方面，并最终把我国建设成为“社会主义法治国家”。
但是，依法治国的实施和实现是一个过程，还有很多工作要做，有很多理论问题要解决，有很多认识问题要梳理……等等。日前，本刊记者就有关问题专题采访了中共中央党校校务委员、组织部部长、政法部主任石泰峰教授。
记者：深入研究党的十五大报告，每次都有让人兴奋的发现。这个报告与党的历届大会工作报告相比，有一个鲜明的特色，这就是：对“法”所倾注笔墨的空前之重，是历次党代会所没有的。据我统计，全文有86处直接提到“法”、“法制”、“法律”等，与“法制建设”有关的内容达3000余字。最突出的就是“依法治国”。请问石教授，依法治国究竟要解决什么问题？
石泰峰：问题提得好。“依法治国”这个口号大家听得比较多，这个概念使用的频率也是比较高的，与依法治国相联系的还有很多口号，如几乎所有的省、市、县、乡都分别提出了“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”、“依法治乡”等，甚至有的村在墙上也写了“依法治村”，一些部门也提出“依法治×”，我所看到和听到的类似提法就有近20个。从某种角度看，这是一种好现象，至少说明各行各业、各级政府、各级领导对法律作用的认识在不断提高，正通过各种方式来实施依法治国这个庞大的系统工程，通过各种形式和途径，来落实党提出的依法治国的基本方略。但是，从另一方面来看，在大讲依法治山、治水、治林、治路的时候，对它的理解就出现了问题，甚至在自觉或不自觉地用过去那种思维方式，即以人治的方法治这治那，这个现象要引起我们注意。我们经常讲，要更新观念，依法治国涉及到观念更新问题，但是更新观念谈何容易，讲一个新名词很容易！提个新口号很容易，然而观念是不是真的变了？不一定！因此，首先必须明确依法治国究竟要解决什么问题，解决不好这个问题，认识不清，把握不准，就可能把依法治国简单化，甚至庸俗化。现在强调依法治国或说治省、治市、治县、治乡，治山、治水、治林、治路，不能简单地说现在重视法律了。重要的是，要完备法律制度，从根本上认识为什么要提出依法治国，为什么要把它作为基本的治国方略。二十多年前，在党的十一届三中全会召开前的一次中央工作会议上，邓小平第一次向全党提出来要健全法制，直接的原因就是“文化大革命”，是痛定思痛的结果呀！我们国家一亿多人在文化大革命中被迫害、受牵连，国民经济几乎到了崩溃的边缘，难道这就是社会主义吗？所以小平同志提出要重新认识什么是社会主义，怎样建设社会主义，要健全法制。依法治国就是中国共产党人在重新认识什么是社会主义、如何建设社会主义这个过程中提出来的，所以它一开始就是涉及到社会主义制度创新的一个根本性问题，而不是一个简单的治山治水治林治路的问题。
记者：是的，这种提法在一个时期内得到了有关部门的支持，甚至就是有关部门提出来的。现在看这类提法在逐步减少，这里可能有一个认识过程。那么，实行依法治国，建设社会主义法治国家，重点要解决好哪些方面的问题呢？
石泰峰：需要解决的问题可能是多方面的，我想，重点是三个方面。首先，依法治国要解决党的领导方式，尤其是执政方式问题。这意味着党的领导方式尤其是执政方式的重大变革。强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，把它从作为治理国家基本方略的高度提出来，首先是对党的要求，要求党把依法治国作为基本的执政方式，就是要解决中国共产党作为在中华人民共和国处于领导地位的党，如何对这个国家实施领导的问题，就是要解决中国共产党作为执政党如何执政的问题。在中国要实施依法治国首先是作为执政党的中国共产党要依法执政，依法实施领导，转变党的领导方式，也就是说要改变过去的领导方式。中国共产党的领导地位早就解决了，一个党解决了自己的执政地位并不等于自然而然就解决了执政方式，一个党在国家中居于领导地位以后恰恰面临着一个选择领导方式的问题。当年刘邦在打败项羽以后，他的谋士们提醒刘邦，在马背上打天下，不能在马背上治天下。毛泽东曾经在建国前夕和建国初期多次强调说，我们过去熟悉的东西都要快闲起来了，我们面临的是很多我们不懂的东西，这就提出来一个很重要的问题：我们党如何领导、如何执政？在河北平山西柏坡的时候，党发出通知，废除国民党所有的法律，进城以后开始着手建立社会主义的法律制度，1954年制定了第一部宪法。在建国初期到1956年这段时期，虽然我们制定了一批法律，但是国家生活和社会生活中的重大基本问题主要不是通过法律的方式解决的，而是通过群众运动的方式，党发布政策，通过这些政策去发动群众，通过群众运动的方式解决问题。“镇反”、“三反”、“五反”到生产资料的社会主义改造的完成，基本上都是用群众运动的方式解决的。对此，周恩来在全国人大会议上曾经作过解释，董必武同志作为当时主管政法的领导也曾经作过说明，不是不依法办事，我们已经制定了法律，而是目前还没有条件严格依照法律解决问题。开展土改、三反、五反等运动必须先发动群众，很多问题群众发动不起来解决不了，既然要发动群众。用运动的方式解决问题，就很难严格依法办事。党的领导方式应当转变，但是当时还不具备这个条件。随着过渡时期结束，生产资料所有制改造完成以后，以党的八大为标志，这个问题就非常突出地摆在共产党人面前。八大的时候，董必武同志作了一个重要的发言，提醒全党要重视法制，并且批评党内一些不重视法律的现象。董老讲了八个字，“有法可依，有法必依”。后来，小平同志又加了八个字，即“执法必严，违法必究”。董必武分析了我们党有一些干部甚至一些党员领导干部为什么不重视法律，他认为这是对旧法律的仇视，因为国民党的法律是杀共产党的，而建国初期用群众运动的方式来解决问题，也不可能重视法律。董必武同志又分析了党内党员的构成，党内大部分党员来自农民、小资产阶级，这种成分也不可能重视法治。现在回过头来看，董老的这个呼吁在当时并没有引起我党第一代领导集体和全党足够的重视，所以党的领导方式的转变问题，在当时没有提出来，也没有认识到。
进入社会主义全面建设时期以后，党实际上仍然是沿用战争年代和建国初期的那种领导方式，主要是依靠政策，通过群众运动的方式来搞社会主义建设。后来又用更大规模的群众运动，去搞阶级斗争，进行“文化大革命”，直到七十年代末，党并没有解决好领导方式、执政方式问题，使得有些本来可以避免的错误，没有能够避免。1978年小平同志提出要健全法制，把它同党的领导方式转变紧紧地联系在一起。小平同志说，改善党的工作状况，改革党的领导制度，靠什么？要靠民主法制。到1982年党的十二大的时候，我们党提出了党必须在宪法和法律范围内活动的原则。八十年代中期的时候，彭真同志讲了一句话：过去我们是沿用战争年代的做法，主要是依靠政策，现在要从主要依靠政策逐步过渡到既要依靠政策又要依靠法律。这是八十年代中期的认识水平，到了十五大，认识进一步深化了，认为到依法治国是治理国家的基本方略，是我们党必须要解决的问题。
记者：是的，做到依法对国家实施领导，是一个执政党真正走向成熟的标志。如何去实施领导，用什么样方式领导？这些问题所有社会主义国家都没有解决好，都付出了沉重的代价。因此，从一定意义上说，党的领导方式是关系到执政党生存死亡的问题。这是一个方面，第二个方面呢？
石泰峰：其次，依法治国要解决好国家权力的运作方式，即如何行使国家权力。解决这个问题，意味着社会主义国家权力运作方式的重大变革。任何国家都有法律制度，为什么有的国家是人治，有的国家是法治？显然人治和法治的区别不是有没有法律。有人讲，人治的法律制度不完备，法治的法律制度完备，这句话也不对。在中国历史上，很多封建朝代，法律制度都非常完备，但它不是法治而是人治。有人说，人治不重视法律，法治重视法律，这也不对。人治也重视法律，秦始皇统一六国后，后人总结秦始皇置天下于法律之中，什么都用法律管。康熙皇帝在他的御批里专门强调要重视法律，他说，我们是坐马车的，老百姓是马，法律是勒马的，要不这些马要乱跑。可见人治不是不重视法律，而是非常重视用法律治老百姓，依法治民，而不是依法治国。法治就是要依法治国，要解决的是国家权力必须依法。人治和法治的区别，不在于有没有法律，不在于法律制度完备不完备，也不在于重视不重视法律，关键问题在于国家权力是不是依法，国家机关各级官员是不是依法，法治和依法治国真正的控制对象是国家机关和各级官员的行为。人治和法治都要老百姓守法，按法办事，这是共同点，而不是区别。而人治只能做到老百姓守法，做不到官员守法，尤其是最高权力不依法，而法治首先要求依法治官、依法治权，所有的国家权力都必须依法，任何权力都不能超越法律。所以依法治国真正要解决的是各级国家机关和所有的国家权力都应该依法。判断一个国家是不是实行法治，不是看他的老百姓是不是守法，而是看他的政府守不守法。所以，政府严格依法办事才是真正的法治，这一点我们还没有彻底解决。国家都有法律，都有法律制度，但是真正实行法治的时间并不长。国家已有几千年的历史了，但法治只有几百年的历史，是从资本主义开始的，资本主义在人类历史上第一次实现法治。十五大政治报告中有一句话：依法治国是社会文明进步的重要标志，国家权力是否严格依法，是这个国家文明程度的标志。过去我们没有很好理解它，认为资本主义搞法治，资本主义实行依法治国，那我们就不能干，既然资本主义搞，社会主义就不能搞，把社会主义国家不搞法治作为天经地义。过去我们认为资本主义国家要用法律控制权力，因为他们勾心斗角，而我们是人民当家作主，人民的权力不需要谁来限制。其实，我们混淆了一个问题：人民权力不能完全等同于国家权力，人民通过一定的程序把权力交给国家，变成国家权力的时候，由国家机关来行使，不是所有的人直接到国家机关去行使权力，国家权力直接的行使者是国家机关，是国家机关工作人员。但是，谁能保证他们行使权力一定是代表人民呢？一百多年前，恩格斯就担心这个问题，社会公仆可能会变成社会主人。江西省人民代表大会选举胡长清当副省长的时候，可不是要他给自己拿八百万，让他代表人民行使权力他行使哪儿去了？！但他从来没有讲过他要以权谋私。可见，社会主义国家，国家机关、国家机关工作人员的权力必须控制，不控制要出事的。我们反腐败如此之艰难，一个最重要的原因就是权力失控。所以，依法治国一定要解决国家权力怎么样行使的问题。
记者：确实如此。我们在依法治国中面临许多亟待解决的问题。据我所知，在国外，当法官甚至做一般的政府公务人员都需要有较好的法律背景，有严格的“准入”程序或制度，而我国对此并无具体要求。我想，最后一个方面，石教授是不是会谈一谈与此相关的一些想法？
石泰峰：正是这样。最后，依法治国要解决法律制度自身的改革与创新。我们不是没有法，不是没有法律制度，但是我们的法律制度还不适应法治的要求，我们的法律制度还不能从根本上保证党依法执政，国家机关依法行使权力的问题。法律制度自身的改革与创新要着重从三个环节解决。一是法律运行机制要改革与创新。要形成一个真正符合法治要求的相对独立的法律运行机制。二是要树立法律权威。现行法律制度很大的缺陷就是缺乏权威，法律没有权威，就等于一张白纸，正如列宁当年讲的，那是“毫无意义的空气振动”。我们过去一个很大的教训就是法律没有权威。所以在80年代初，我们通过关于建国以来若干历史问题的决议，分析“文化大革命”为什么会发生时，讲了几个重要的原因，其中之一是虽然制定了法律，但法制缺乏应有的权威，权力过分集中于个人，个人崇拜、个人专断现象滋长起来。正是总结了这样一个教训，邓小平在1978年才讲了这么一段话：要有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，要使这种制度和法律不以领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，主要就是强调法律的权威性。现在的问题是把领导人的话当法，结果是领导人的话变了，法也变了，所以老百姓才讲“黑头”不如“红头”，“红头”不如“白头”，“白头”不如“口头”，最后还是领导人话当法。十五大讲依法治国，把二十年前小平同志这句话重新强调，一个字都没改，就是要强调法律的权威性。小平同志当年讲不因领导人改变而改变，不是随便讲的。三要解决法律的职业化。法律怎样才有权威，不是笼统讲有就有了，谁来制定法律，谁在操作法律，直接关系到法律权威。人治和法治的区别不在于是否靠人执法，靠人立法，区别在于靠什么样的人。中国人都很崇拜包青天，但是包青天是行政官员却在判案，行政官员行使审判权，这就是人治的特点。建国以后我们开始注意解决这个问题，但是不久，这个问题又中断了，法院、检察院反正都是党政机关，是国家干部，忽视了法律是一种职业。一个国家的法律职业化程度是国家实现法治化程度的重要的标志。法律职业有它的职业要求，法律职业的从业人员必须是专门学过法律的，必须懂法，但懂法并不一定就可以当法官、当检察官，法律是一个实践性非常强的工作，它需要经历，必须有相当的资历。英美国家很少有40岁以下的法官，法学院毕业以后不能当法官，要去当律师，从资深律师里面才挑少数优秀者当法官、检察官。就凭一点点书本知识是不能说懂法的，是不能胜任法官的，法官这个职业具有独特的职业纪律和道德，非常严格，它的管理体制不能简单地等同一般的公务员。我国现在法律系统的法官人数加起来，在全世界名列前茅，但是职业化程度不高，而律师的职业化程度高于法官和检察宫，这是不正常的。
记者：是的，党委要依法执政，国家权力要依法行使，法律制度自身要改革，这是依法治国重点要解决的三个问题，这也正是我们没有解决好的问题。如果把这些基本问题淡化了，正如您所说的，变成治山、治水、治林、治路，那么，将会对全面推进依法治国、依法行政的进程产生极其严重的负面影响。现在，许多人都渐渐地悟到了这些问题的严重性和紧迫性。那么，就目前来看，我们在全面实施依法治国基本方略的过程中，还面临着哪些深层次的问题呢？
石泰峰：我们确实面临着一些深层次的问题。20年来，我国法制建设取得了很大的成就，形势已不可逆转。法治范围不断扩大，但是人治的东西仍然不少，还没有完成一个转变，还处于人治向法治转变的过程中。我们已认识到人治的东西不合理，但它不可能在短期内退出历史舞台，必须有足够的思想准备。在中国这样一个有几千年人治传统的国家，要实行依法治国不是件简单的事情。推进依法治国，面临很多问题，主要是：第一，依法治国与党的领导体制。依法治国要转变党的领导方式，这个问题首先涉及党的领导与依法办事。这句话有三个层次，一是依法办事与党的领导地位。十五大对此有经典的表述，“依法治国把坚持党的领导、发扬民主和依法办事统一起来”，依法治国必须依法办事这是中国共产党提出来的，是党把依法治国作为治国方略，这怎么是像有些人说的是否定党的领导呢？是中国共产党要通过依法治国更好地坚持党的领导地位的，这在党的领导地位的层次回答了问题。二是依法治国与党的领导方式。有一种观点认为，我们搞不成依法治国，西方搞法治都是政治多元化，法治是多党制的产物，按照西方的模式来搞是矛盾的。但是，我们不能照搬西方的做法，必须探索新时期党的领导方式，只有通过转变党的领导方式才能解决这个问题，而转变领导方式就遇到党的领导体制问题。三是依法治国和党的领导体制。党的领导方式是通过党的领导体制来实现的，不改革领导体制去转变领导方式，是不可能的。我们制定了一大批法律，不是无法可依，主要的问题是有法不依，执法不严，其中一个很重要的原因是制定的法律和体制冲突，体制无法保证法律的贯彻执行。所以小平同志把法治放在政治体制改革里来讲，不改革政治体制，不可能推进法治，法律的运行机制是政治体制问题，而政治体制首先就是党的领导体制问题，党和立法机关、行政执法机关、司法机关的关系如何解决？所以在基层法院某个案件上，法院依法审判，可能与基层党委甚至是党委书记的意见不一致，法院很难办，认为依法办事和党的领导不好统一。应该说，这是不成立的，这不是依法办事和党的领导的矛盾。法律是从哪来的？法律是党的政策主张通过全国人民代表大会变成国家意志，要求各级国家机关，各级党组织积极按照法律来做。为什么党的主张通过人大变成国家意志就不一样了呢？也不能怪这个书记不懂法，没有法制观念，这是体制造成的，因为我们党的一套组织系统在体制上允许他这样做，两条来自党的信息，反映到一个案件上，却产生了冲突，让法院院长去当党委书记同样会遇到，书记自己也知道自己不该管，但是各级党组织要求第一把手负总责，不该我管的事也让我负责，我当然要管，这是体制造成的。因此，我们必须下功夫研究领导体制问题。领导体制的改革要非常慎重，一方面，我们都看到了旧体制的不合理，什么样的体制更合理呢？新体制的模式是什么样的呢？我们还没有找到。社会主义现代化建设时期，不是过渡时期，也不是急风骤雨的斗争时期，也不是战争年代，对待还有某些弊端的旧体制，不能采取当年的思维方式，“不破不立，破字当头，立在其中”。我们要正确处理改革、发展和稳定的关系，要在探索新体制的过程中逐步改变旧体制。另一方面，都说这个体制不好，并不意味着体制给所有人带来的都是坏处，任何一种体制都反映一种利益结构，而且是权力关系反映出来的，它必然给部分人带来好处，这种体制和这部分人的利益紧紧联系在一起，这种政治利益结构的调整，比经济利益结构的调整要难得多。要坚定不移地推进依法治国进程，改革党的领导体制，但是要慎重，有领导有步骤地进行。第二，依法治国与转变政府职能。国家权力必须依法行使，特别是行政权。西方国家当初搞法治，一开始就是把法治当作政权的对立面提出来的，认为法治的直接目的就是控制行政权，防止权力滥用，这和当初西方国家的发展历史是相吻合的。当时是市场经济发展的初始阶段，按自由竞争的要求，政府管得越少越好，最好的政府就是消极的政府，在他们看来，对市场最大的破坏来自政府。所以，他们的法律就是两重任务，一方面，民商法给企业、个人以权利；另一方面，宪法行政法严格控制行政权。在这种构架下，市场发展起来了，但是在这种构架下发展起来的市场却产生了一些市场本身不能解决的问题，如假冒伪劣、不正当竞争、垄断、社会分配差距过大引发的社会矛盾激化等，这些问题的蔓延最终会毁掉市场，市场为了改变自身的生存和发展，改变了对政府的看法，政府应发挥积极的作用，给行政机关放权。二战以来西方国家行政机关的权力和十九世纪已不可同日而语，在七十年代，西方也有人为此担忧，说是法治出现了危机，法律本身是为了限制行政权，而现在行政权如此之庞大。但也有人认为，这是后法治时代，一方面市场力量强大了，市场本身有抗衡政府的力量，比如，一个跨国公司控制的资源可以超过一个国家；另一方面法制已有了基本构架。西方有两个截然不同阶段，最终形成一种平衡。第一个阶段，限制政府，让市场自由发展；第二阶段，放开、发挥政府积极的作用。但是，中国没有这个条件，我们从计划经济转向市场经济，不可以先捆死政府，必须要发挥政府的积极作用。政府在体制转轨中发挥着很重要的作用，而且我们也不是自由竞争的市场，而是国家调控的市场，我们要把西方两个阶段合成一个阶段来完成，面临双重的任务。计划经济造成的权力太大必须控制，但又不能是消极的政府，给政府的职能定位非常难，政府究竟要有多大权力？不限制不行，怎么限制？显然不能照搬西方。如果说计划体制造成行政权过大，政企不分，政府管些不该自己管又管不好的事情，这只说对一半，中国宪法、行政法明文规定各级政府行使权力，明文规定政府实行行政首长负责制，但并不是完全到位的。所以有时候，就一个政府行为，追究政府责任，追究政府首长责任的时候，是非常不公平的，因为政府首长并没有真正行使首长负责的权力。第三，依法治国与经济体制的改革。法律制度改革创新的核心就是树立法律的权威，要保证法律的权威性。小平同志讲了十六个字：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。1978年小平同志提出这十六个字，当时中国的改革刚开始。改革意味着什么？二千多年前，商鞅从魏国到秦国去改革叫商鞅变法，改革就意味着变法，谈何容易！想想我们的改革过程，重大的改革措施，一开始就提交人大能不能通过呢？恐怕会吵得一塌糊涂。所以小平同志说，在经济改革上，不争论，先试，一部分地区先试，试就意味着突破法律，因为法律没有改。我们讲改革开放，改革和开放是不同的，“开放”是先立法后开放，1978年提出改革开放，1979年制定了七部法律，其中有两部法律是针对开放的，《中外合作经营企业法》和《中外合资经营企业法》，没有这两部法律就不会有外资，有了这两个法才有了第一家外资企业，没有法律，外商是不会来投资的。为什么九十年代大的跨国公司来华比八十年代多，就是因为八十年代中国法律环境不好，没有完备的法律。但是，改革做不到先立法再改革，而只能是先改革后立法，边改革边立法。你知道，你们安徽的凤阳农村率先实行家庭联产承包责任制。可我们别忘了，小岗村分地的时候，《宪法》并没有改，《宪法》当时（1978年）刚修改，明文写着“人民公社三级所有，队为基础”。改革一开始就遇到了这个矛盾，这就决定了改革只能是“摸着石头过河”。1982年修改《宪法》取消了“人民公社三级所有，队为基础”，然而这时候的家庭联产承包责任制已大面积的铺开了。《宪法》尽管承认了家庭联产承包责任制，但是还规定了不准出租土地。但是，还是先试，在海南试，不准试的地方如果出租土地，就处理你。采用了这种措施，才取得了发展的机会。当然这样一种靠政策启动、政策调控的改革在当时也是不可避免的，因为我们没有足够的法律手段。这种改革是有代价的，比如说，没制定《公司法》，就成立了公司，到1993年12月起草制定通过《公司法》的时候，粗略地计算一下，当时大概有40多万家公司，没有完备的房地产交易法，房地产炒得热火朝天，许多半拉子工程都扔那了，多少个亿呀！法院没法受理，剪不断理还乱。所以说，八十年代的改革具有特殊性，到了九十年代就必须解决这个问题。我们现在提出依法治国，实际上也就意味着要转变中国改革的方式，由八十年代政策调控型改革向法律调控型改革过渡，也就是中央强调的一句话，改革与发展的重大决策要同立法决策结合起来。但是，这个转变有一个过程，在这个过程中，改革的一些措施和现有的一些立法还会出现矛盾，还不能立即修改法律，这就是中国的国情。这是由中国的特殊性造成的，我们必须认真研究解决这些矛盾，推进依法治国的进程。
记者：回顾20世纪的中国法制，虽然从体系到性质、从制度到观念都有了很大进步，但其成果并不容乐观，值得反思的法制事件俯拾皆是。为引以为戒，请石教授谈谈当前和今后一个时期我国推进依法治国进程中，有哪些需要进一步做好和完成的工作与任务？
石泰峰：工作和任务是多方面的，主要有五条。第一，要建立一个完备的法律体系。依法治国要保证国家各项工作依法进行，前提是各项工作都有法可依，也就是说国家生活、社会生活的各个领域、各个环节都必须有法可依，这需要加强立法。中央有个目标，到2010年，初步形成这个体系，这是21世纪前10年我们首要的任务，目的是加强立法，加快立法，填补法律空白。我们现在基本上有法可依，但有些重要法律还没有，如还没有《物权法》，涉及到基本财产法律关系的法没有。我们要宏观调控市场，国家如何调控没有解决。调控什么？不调控什么？怎么来调控？有了法律，企业才能预测政府的行为，企业一旦无法预测政府的行为，必然用更大的投机来对付政府。所以说，加快立法是很重要的任务。1992年以来，立法速度很快，我们讲完备的法律，不是指法律越多越好，立得越快越好，重点要解决的是法律的质量，一个好的法律体系，必须是结构合理，质量要高。要解决这个问题，必须解决从中央立法到地方立法过程中的部门利益倾向。现在各部门的立法积极性都很高。很多行政机关在起草法律过程中，总想扩大本部门的权力，审判权、发证权、解释权都想控制在自己手中，特别是最关键的罚款权一定要写到自己这儿。这样以来，另外部门不同意了，“你把我的权力也写去了，我也立法强调自己的权力”，结果出现了某些冲突的法规。所以说有法不依，执法不严不一定都怪执法机关，立法也有一定的问题，立法不严肃，执法也不可能严格。一些部门讲依法治山治林治水治路，这个法不过是具体执行法律的部门意志的体现，借立法之名谋部门之权，国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益法律化，而这种法律化的部门利益比计划经济下还厉害。所以，不是说法律越多越好。现在各个部门都希望把本部门工作立法，但是，法律真正制定出来以后，不知道具体该怎么办，因为全是“宣言”，国家要大力重视这个部门工作，但哪个部门重视，用什么方式重视，造成后果负什么责却没有。法律是行为规范，不能要这样的空话，法律必须是可诉的，即可以打官司的，法律出来了，官司打到法院却没办法受理，法律上没说如何解决这个问题，那么这个法律还有何用？所以，有些法律报纸半版就登完了，就似一个“宣言”，执行这样的法律无所谓严与不严，因为它不可操作，因此，必须解决法律的可行性问题。第二，要改革法律体制。首先，行政执法体制必须改革。行政机关能不能严格执法，直接关系到法律能不能严格贯彻，现在执法不严和执法体制有很大的关系，行政机关按照执法的要求，首先要职权法定，法律规定有这个权才行，然后再按照法定的程序来行使权力。我们现在面临的问题是，行政执法权在政府部门内部分得太细、太多、太散、太乱，结构不合理。政府机构庞大，人员臃肿，这是结构不合理造成的，不调整结构，只是量的增减，这不是真正的改革。分工那么细，看起来作用很大，但每一个执法机关都叫苦连天，让这个机关严格实施这个权力，按照程序根本解决不了。职权法定要严格按照程序，实际上又做不到，只能回到运动时期，喊些口号，如“齐抓共管”，但这件事究竟是谁的？没有一个法律规定，执行一个法要这么多机关！如果这种联合执法、齐抓共管特别有效，就应该把它制度化，但又做不到，因为这种执法是一种运动式的执法，它本身和执法必严是相矛盾的，因此不能分得过细。分得细，执法成本高，老百姓办事的成本也高，盖一个章能办成的事，偏让盖五个章，要经五家门，而且有些法律规定得很笼统，要“再研究研究”，成本就更高了。因此合理配置执法权，提高行政机关执法效率，这是机构改革必须要解决的问题。其次，改革司法体制。司法权和行政权不同，行政权是管理权，主动管、主动查，法院是不行的，法院是不告不理，是在纠纷发生的时候居中裁判，不能受当事人双方任何一方控制，要公正。法律是什么？“法”字左边三点水，说明法平如水，法是公平。一个国家的法律是否有权威，很大程度上是看法院有没有权威，法院有无权威就看判决有无权威，判决有无权威关键在于判决是否公正。一个法院为了本地经济发展“保驾护航”，这就坏了，凡是外地来打官司准输，因为这地方已没有公道可讲了，存在地方保护主义。这也不能怪法院，因为法官的职业化程度低，法律规定好了，但司法机关的人财物完全由地方控制，就不可能摆脱地方的利益控制。要法官严格依法办案，要职业化的法官、检察官当法院院长、检察院检察长，搞不好职业化程度越高，越当不好，因为他们只会依法办事，不善于协调“关系”。往往一个精通法律的法官不如一个不熟悉法律的县委书记来当法院院长当得好，因为目前的体制是，法院的第一把手不一定主要办案子，最基本的任务要考虑法院的办公楼、家属宿舍等的建设，这就看院长的本事，从计委到财政等方方面面，全靠院长去协调，如果院长只知依法办事，全被得罪光了，那么，什么问题也解决不了，所以说不能怪院长，这是体制造成的。因此，十五大指出要以司法公正为目标业推进依法治国，从制度上保证司法机关行使独立的审判权和检察权，改革司法体制。第三，要强化法律监督机制。所有的权力都不敢保证是否是依法行使，必须要监督，我们国家有监督权的机构和组织的数量，在世界上名列前茅，人大是宪法明文规定有监督一府两院的权力，检察院的职责就是法律监督机关，行政机关内部还有监督部门，还有审计机关，党内还有纪检委。但是，一个机制的完备不是依机构的数量多少决定的，应该形成一个封闭的监督回路。我们需要监督，但谁又监督监督者，如果任何权力都不能被监督，不能形成一个封闭的回路，设再多的监督机构也不能保证不滥用权力，不以权谋私。就是西方国家的三权分立也不敢保证，有人把三权分立说得太好了，权力交给三个机关，让他们相互监督，谁敢保证交给三个监督机关的权力是相互监督的呢？为什么三家就不能坐在一起谈一谈，达成相互交易？这是可能的，权力是可以交易的，靠权力机构自己的相互监督是完不成的。所以说一个国家的法律监督机制最根本的还是来自于国家的主人——人民，当人民把权力交给这些国家机关的时候，让他们相互监督。但是人民不能保证他们之间是相互监督，国家的主人要监督国家机关，有一个操作上的难题，就是不知道他们在干什么，获取信息很难。而国家主人有一个很重要的权力即知情权，没有知情权就不叫主人，如果要每个人都自己去收集信息，那是不可能的，必须有一个法律制度来保证有一个通畅的渠道，用最低的成本，向全体人民来公布公仆们在做什么，这必须由新闻舆论来承担。新闻舆论不起这个作用，其它的相互监督是做不到的。所以说，怎么样去形成整个社会的监督系统，国家权力之间如何相互监督，国家权力和社会权力之间如何相互监督等，这是要我们认真研究的。第四，要提高公民的法律素质。我们在改革体制，但这些体制是由人操作的，说旧体制不合理，那也是人制定的，所以小平同志当年讲要加强法制，根本的问题是教育人。法治的关键在于人们信不信法律，大家都害怕法律，说明法律并不是有权威，只有人们发自内心去信任法律，尊重法律，法律才有权威。提高人的法律素质，有两个方面：一方面要提高法律职业化，把法律交给职业的法律专家来操作，不懂法不能操作法律。发达国家有两种职业最具有职业性，一个是搞医学的，一个就是搞法律的。另一方面，大多数社会公众不可能要求他们精通法律。我们在普法过程中，经常讲一句话，人人学法，人人懂法，这句话是不科学的，也没有这个必要。我们做不到人人懂法，我们要求的是人人信法，你可能不懂，但你要信，千万别搞得该懂的不懂，却要求大众人人懂法。胡长清、成克杰等人贪污受贿了那么多，不是不懂法，而是不依法，不信法，目中无法。所以说我们这个社会缺的是人们信法的观念，不是让人们简单地去了解法律常识，有的懂法的不一定信法，有些不懂却信，法治观念是要解决对法的态度，而不是解决对法的了解程度，当然，懂了更好，我们希望更多人懂法。要让大众信法，并不是讲讲课，让人看看书就可以解决的，法律制定的好不好，执行的严格不严格，执法公正不公正，决定人们信不信法，制定再好的法律，把法律体制改革的再好，但是都不信法，这法律是不管用的。所以推进依法治国必须提高人的法律素质，这不是到2010年能解决的，没有几代人恐怕难以完成，但是我们必须解决这个问题。
记者：这四个方面确实非常重要。“依法治国，建设社会主义法治国家”具有深刻而丰富的内涵。实践之路常新，理论之树常青。对此，我们将利用《政府法制建设》这个阵地深入地开展研究和宣传，不断深化和提高认识，增强行动的自觉性、积极性、主动性。这一方面是由于把思想统一到党的决议上需要一个过程；另一方面是因为把“依法治国，建设社会主义法治国家”的方略付诸实践时，无论立法、执法、司法，还是在制度变革、观念更新等方面，都还有许多工作要做。同时，社会发展也将会出现更多的新的情况和问题，会对我们提出更多的新的任务和要求。我们希望能做一些力所能及的工作，希望石教授能给我们提出一些具体要求。
石泰峰：很好。确实，确立“依法治国，建设社会主义法治国家”的过程，也是贯彻党的十一届三中全会确立的党的基本路线的过程，是思想解放的重要成果，是完全符合党的十五大提出的邓小平理论的，是全国人民共同的愿望，是我国社会发展的客观要求，是国家稳定发展、长治久安的根本保障。我看了几期你们办的《政府法制建设》杂志，起点是较高的。希望你们团结和联络一大批有思想的专家学者，就一些问题进行深入探讨。要出思想、出思路、出方法、出成果。希望杂志越办越好。
记者：谢谢石教授接受采访。
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