我国办学体制改革的宏观背景及发展走向，本文主要内容关键词为：体制改革论文,走向论文,背景论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“教育体制改革是教育改革的关键”，这已引起人们的广泛关注和重视，并形成了普遍的共识。但是，一言及教育体制改革，人们往往只想到教育管理体制改革，很少顾及办学体制改革。因此，与教育管理体制改革研究相比，办学体制改革研究相形见绌，很显不够。本文试图对我国办学体制改革的宏观背景及其发展走向作一浅探。
一、办学体制改革的宏观背景
英国的比较教育家萨德勒曾经提出：“校外的事情甚至比较内的事情更加重要，校外的事情制约并且说明校内的事情。”（注：转引自《比较教育学》，吴文侃、杨汉清主编，人民教育出版社，1989年9月第1版，第27页。）这句话至少表达了如下一种观点：教育并不是孤立的，它作为社会这个大系统的一部分，必然要受到诸如政治、经济等要素的制约和影响。因此，作为教育系统一个要素的办学体制同样不可避免地也要受到教育外部系统等因素的影响。不仅如此，办学体制作为教育系统的一个要素，它也会受到教育系统中其它要素的影响。作为一种社会活动的我国办学体制改革在其发展过程中所碰到的这些既定的种种条件的制约与影响就形成了我国办学体制改革的宏观背景。
“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当在人们的头脑中，在人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻求，而应当在生产方式和交换方式的变更中去寻找。”（注：《马克思恩格斯选集》第3 卷，人民出版社，1972年版，第307页。） 这是辩证唯物主义的基本观点。经济状况对我国办学体制改革起着决定性作用。我国的基本国情是生产力不发达，经济发展水平较低，人口众多。在九千六百万平方公里的广袤大地上，我国承担着“普九”与“扫盲”的双重任务，而且由于经济的发展，国家对人才的需求量越来越大，但是现有的教育培养的人才很难适应经济发展之需。另一方面，随着人们物质生活的日益改善，加之个人受教育程度与一个人的政治、经济及社会地位基本上是呈正相关的，因此，人们不再停留于追求物质生活的完满和丰富，开始追求所谓的“超物质”的东西，对教育的需求倾注了极大热情。这样就形成了两对基本矛盾，即国家对人才的需求与教育很难满足现实需要的矛盾；人们对教育需求的极大热情与现有教育还难以满足这种需求的矛盾。这两对矛盾是联系在一起的。如何解决这两对基本矛盾成了摆在国家、社会及个人面前不容忽视的现实问题，而且这些矛盾的解决也有助于促进经济的发展和保持社会的稳定。解决这些矛盾或协调缓和矛盾，国家负有不可推卸的责任。教育作为一种公益事业，国家当大力发展。但是如前所述，我国经济并不发达，财力相当有限，国家即使想大力发展教育，也只能是“心有余而力不足”。我国自本世纪50年代中期以后，教育一直由国家包揽下来，但是随着时间的推移，政府愈来愈感想包也包不了。教育经费短缺现象成了教育面临的一大难题，并由此引发了其它问题，如教育上的乱收费、乱摊派、乱集资问题，“择校高收费”问题，拖欠教师工资问题，政府对这些问题五申三令，可老是禁而不止，究其原因，“治标不治本”，旧病易复发。前述矛盾以及由其引发的教育问题，如不从办学体制和管理体制上加以根本变革，恐怕是难以解决的。
近些年来，我国国民收入的分配格局发生了较大变化。在国民收入的三个组成部分中，国家财政收入占国民收入的比重迅速下降，由以前的30%以上降至近年来的20%以下，而企业和个人收入占国民收入的比重增长很快（注：廖其发：《当前中国教育经费的问题与对策》，《西南师范大学学报：哲社版》，1995年第3期。）。 这一方面要求国家必须通过调节税率，惩治偷税漏税，惩治贪污腐败，限制不合法收入以增加财政收入，增拨教育经费，另一方面我们不得不考虑“藏富于民”的现实以及他们拿钱来办教育的可能性，但是要把这种可能性变为现实性，也需要我们从体制上特别是办学体制上做文章。教育是利国利民的千秋大业，办教育的责任完全由国家承担既不合理，在其现实性上也很难行得通。目前，在市场经济大潮的涌动下，我国的私立学校及社会力量办学有了较大发展，但是一些人担心私人出钱办学很可能会出现新式的“贵族学校”，违背公平原则。这种担心其实是没必要的。私立学校及社会力量办学尽管不受政府的直接管理，但它依然不能脱离政府的宏观调控和监督，不能违背我国的教育方针，并不会因为学校办学条件好而培养出新式的贵族。培养贵族还是培养新时期的建设人才并不是由办学条件决定的，而是受办学方向和办学思想所左右。教育公平只是一种相对的公平，学校与学校之间的差距是客观存在的，如果我们一味追求教育公平，老是在教育公平问题上纠缠不清，那么，我们就会挫伤一部分人办学的积极性，甚至冒失掉效率的危险。
党的十五大进一步明确指出建立和完善社会主义市场经济体制改革的目标，我国所有制结构，坚持以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，并特别强调公有制实现形式可以而且应当多样化。这是人们观念上的一次大变革，突破了过去公有制和国企垄断的局面，这也必将波及到教育改革，对教育体制改革产生深远的影响。就办学体制而言，必将导致办学形式和模式的多样化。现实的办学情况已逐渐昭示了这一点。如“公办民助”、“民办公助”、私人办学等办学形式正方兴未艾。但是仍有人对此种种办学形式持怀疑态度。这些怀疑并不一定合理。我们允许公有制实现形式多样化，为什么我们不能让办学形式多样化？垄断意味着失去竞争，缺乏竞争意味着失去活力。几年来的经济改革渐渐打破了国企死气沉沉的局面，把国企推向市场，与私营经济、外资经营公平竞争，已初见成效。我们主张进行办学体制改革，办学形式多样化，并不是把办学像国企一样完全推向市场，但是在办学上适度引进竞争机制，不仅可以优化教育资源配置，提高办学效益，而且可以增强学校的办学活力，提高教育质量。
改革实际是对旧有的权和利结构进行重新调整和组合，因此，我国办学体制改革也不可能不涉及到权力的重新调整与分配，但是这种权力的重新安排并不是由办学体制本身决定的，它受制于政治体制。我国行政体制对于办学体制的影响并不是直接的，而是由教育管理体制这个中介环节进行的。教育管理体制是我国行政体制的一个有机组成部分，它是办学体制改革的前提。自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以来，高度集权、讲究统一的教育管理体制开始打破，实行基础教育由地方负责，分级管理，国家包办教育的办学体制有了一定的松动。但是应当指出这种教育管理体制改革只是在纵向层次上下放了部分办学权，即中央下放了一部分办学权和管理权给地方，办学并未从根本上跳出政府包办教育的圈子。如果办学体制改革紧紧跟随教育管理体制改革，亦步亦趋，改革将很难继续深入下去，因为教育管理体制属于政治体制范畴，在我国政治体制改革进展程度左右下，教育管理体制改革想要超出政治体制改革，取得突破是不可能的。而且多年来的教育管理体制改革虽有了很大的进展，但目前很难深入下去，必须另寻他途。办学体制改革虽受制于教育管理体制，但因它从属于社会体制的范畴，具有相对独立性，它在一定程度上可反作用于教育管理体制，促进教育管理体制改革的深入进行，因为办学体制改革是“管理体制改革的自然延伸，办学体制改革，既造成了办学主体的多元化，又形成了管理主体的多元化，并且在原有的各级政府纵向管理教育的体系之外，新开辟了社会各方面横向管理教育的途径，这必将极大地充实和完善原有的教育管理体制。”（注：徐海鹰：《深化教育体制改革的新课题》，《上海教育科研》，1991年第1期。）教育体制改革是教育改革的关键。那么， 我们如何进行教育体制改革呢？换言之，我们至少要弄清楚教育体制在其外延上究竟包括哪几部分。在这个问题的认识上，有的持“一要素说”，认为教育体制就是教育管理体制，有的持“双要素说”，认为教育体制包括学校教育体制和教育管理体制。笔者认为教育体制不能没有办学体制，它应由办学体制、学校教育体制和教育管理体制三部分组成，这三部分主要分别解决怎样办学、怎样教育、怎样管理的问题，它们是依次递进的关系，办学体制是教育体制的逻辑起点。办学体制作为教育体制这一系统中的一个子系统，要受到其他两个子系统的影响。由于教育管理体制对办学体制的影响，前已述及，这里着重谈谈学校教育体制对办学体制的影响。
学校教育体制，简称为学制。对学制这一概念的理解，教育界基本上已达成共识。它是指一国的各级各类学校的系统，规定着各级各类学校的性质、任务、修业年限、入学条件以及彼此之间的相互关系。学校教育体制影响着办学体制。从宏观上来说，我国是一种以政府办学为主、社会各界参与办学的办学体制，但是具体到各级各类学校，它们的办学体制又是有所不同的。九年制义务教育，是全民教育，主要由国家（政府）来承办，这为提高民族素质夯实基础。中等教育（主要指中等职业技术教育）及高等教育是一种选拔性教育或非义务教育，与社会、市场有着较为密切的联系，具有服务功能，而且为社会直接提供人才，因此根据“受益原则”，这些学校的办学由国家、社会、家庭多方负担。在私立学校数量上，学前教育和初等教育的私立学校较多，国家严格控制社会力量举办高等教育机构，私立高等学校数量极少。各级各类学校办学体制有所不同主要是由其性质与任务决定的。但是随着经济的发展，为了满足人们对教育的不同层次和类别的需求，无论是学前、初等、中等还是高等教育，办学体制都会呈现多元化的趋势。
二、办学体制改革的发展走向
我国计划体制下形成的国家包办教育的办学体制已不能适应市场经济条件下的社会环境，暴露出越来越多的弊端：教育经费严重不足；政府与学校的关系难以理顺；教育不能很好满足人们日益增长的多样的需求；……因此，现行的办学体制已经远远滞后于政治、经济体制改革，必须加大改革力度，建立起真正适应我国社会主义市场经济体制的新的办学体制。这种新的办学体制将表现出如下一些主要特征：
（一）办学由封闭走向开放。计划体制下形成的办学体制受到的指责较多的是它的封闭性。所谓封闭性主要指两个方面：一是“教育全部国有化”，办教育的权力和责任全归国家所有。这在1957年以后表现得特别明显，私立学校几乎绝迹，因为人们认为“私人办教育在思想观念上与国家的使命不相容的”（注：《简明国际教育百科全书·教育管理》，教育科学出版社，1992年9月第1版，第121页。）， 强调“一大二公三纯”。由于学校由政府举办，办学经费等往往靠国家包下来，久而久之，使学校养成了“等、靠、要”的惰性。二是国家所办学校缺乏与社会的联系。这样既影响学校对社会的服务功能的发挥，反过来学校也未能得到社会的有力支持。不容否认，办教育是一种政府行为，但并非全部。教育全由国家包下来，中国不行，即使像经济发达的美国等国家也很难做到。教育本身是社会大系统的一个子系统，它必须与其它系统进行信息、能量和物质的交换，唯有如此，教育才能焕发出勃勃生机，教育才能社会化。把教育自行封闭起来，只能束缚教育的发展，造成种种“教育危机”。学校作为教育的主要场所必须保持与外界的不断联系，使人们充分认识和感受到学校教育的重要性，以赢得人们的广泛支持，促进学校与教育的可持续发展。特别是高校更应发挥自身的科研优势，面向市场，培养更多人才，开发更多的新技术，为社会有所“贡献”，同时社会对其相应地“供给”或“回报”。
（二）办学由单一走向多元。这是新办学体制的核心特征。办学由单一走向多元并非由人们的主观愿望决定的，而是由我国的经济状况、经济体制、基本国情以及教育的自身发展规律决定的。这不仅是中国办学的必然趋势，也是民办教育的一种发展趋势，而且这一趋势在我们党和国家的政策法规中体现得愈来愈明显和明确。《宪法》第十九条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”；《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“地方要鼓励和指导国家企业、社会团体和个人办学”，“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学”，高等学校“实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制”；1993年《中国教育改革和发展纲要》强调：“改革政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”，“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”；1995年《教育法》第二十五条规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”；1997年10月国家专门出台了《社会力量办学条例》，从社会力量举办的教育机构的设立、经营到变更、解散、法律责任等多方面做出了详细的规定。从上述政策法规可以看出，我国的办学由单一走向多元的思路是十分清晰的，而且办学实践日益强化着这一趋势。1992年以前，我国社会各界参与办学的速度比较缓慢，邓小平同志南巡发表重要讲话和党的十四大以后，社会力量办学迅速发展。据1996年统计，全国经教育行政部门审批设立的社会力量举办的教育机构约5万余所（注： 《国家教委有关负责人就〈社会力量办学条例〉答记者问》，《人民教育》，1997年第9期。）。
办学由单一走向多元主要表现在如下几个方面：
1.办学主体多元化。政府包揽办学的局面已被打破，形成中央、地方、社会力量（包括企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人）多主体办学的格局，而且1995年1 月国家教委出台了《中外合作办学暂行规定》，允许外国法人组织、个人以及有关国际组织同中国具有法人资格的教育机构及其他社会组织在中国境内合作举办教育机构，更加拓宽了多主体办学的思路。
2.办学经费来源渠道多元化。办学涉及到一个十分重要的实际问题，即由谁来投资的问题。从教育中受益不仅仅是国家与社会，而且也包括了企业事业单位以及公民个人。教育经费由国家承担主要部分，但企事业单位及公民个人也要承担小部分。特别是市场经济实行以来，随着我国民收入分配格局的变化和居民个人储蓄的上升，一些社会团体和个人投资办学的热情高涨，这一方面可以缓解国家办学中财力不足的窘境，另一方面也可以满足人们对办学和教育的多样需求，引导人们的消费。
3.办学模式多样化。纯政府办学模式得到改变，迄今为止，办学模式归纳起来有三种：（1）政府办学。（2）社会力量办学。包括企业事业组织办学、社会团体办学、公民个人办学。（3）联合办学。 主要包括教育部门与企事业单位的联合、教育部门与社会团体及公民个人的联合（如公办民助、民办公助等）、企事业单位间的联合、教育部门间的联合。
（三）办学重心相对下移。以往在政府及大多数人看来，办学是一种权力，而忽视了办学也是一种责任，未考虑到办学权力与责任的对称性。政府把办学权力控制得很死，挫伤了地方及社会的办学积极性，得不到他们的支持，另一方面政府无力来承担办学责任，因此在这种情况下， 政府不得不下放部分办学权力（实际上也下放了一部分责任）。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出基础教育管理权属于地方，为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育。这是政府之间办学重心下移的重要标志。办学重心下移的另一表现是办学从政府全包到允许社会力量办学。建国后，国家虽然一直号召办学要坚持“两条腿走路”的方针，鼓励多种形式办学，但主要是为了发挥厂矿企业和社队集体办学的积极性，可社队团体及公民个人既无办学的经济能力，也无办学的动力。经济的发展及改革的深入，我国社会力量办学得到了迅速发展，社会力量办学从内涵到外延都得到了挖掘和拓展。然而我们之所以指出办学重心下移是相对的，乃是因为政府仍然是办学的主体，这也是世界办学体制改革的一个共同特征。世界上许多国家，它们的私立学校（主要指私立大学）虽占了很大部分，如美国的私立大学占了全国高校总数的54.4%（1983年），日本所占比例为71.1%（1985年），韩国占了80.5%（1986年），但政府有为这些私立教育机构提供了资助和多方面的扶持，而且它们的中小学大部分由国家承办。
（四）学校的举办者与管理者由同一逐渐走向分离，学校所有权与经营权由统一走向分离。在政府包揽教育的办学体制下，国家既是学校的举办者，同时又是学校的管理者，这既不利于调动政府以外的办学主体的积极性，又束缚了学校的自主管理，导致学校缺乏活力与生机。这就要求我们认真研究和解决好如下两个问题：一是学校由谁举办的问题；二是学校由谁经营的问题。学校由谁举办，即学校由政府、社会团体还是个人举办；学校由谁经营，即学校是由学校所有者——国家经营，还是实行学校所有权与经营权分离，由学校经营者经营。这两个问题是相互联系的。办学体制改革必然要求管理体制改革与之配套进行。我国目前已初步形成了以政府办学为主体，社会各界共同参与办学的体制，这要求教育宏观管理体制和微观管理体制的变化必须与之适应。政府要“由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政府指导和必要的行政手段，进行宏观管理”（注：见《中国教育改革和发展纲要》），保证学校真正成为自主经营的法人实体。而且在社会力量办学中，学校管理体制也出现了新的形式，即校董会领导下的校长负责制，校董会成为学校的经营决策机构，校长负责具体的经营工作的主持。因此，无论是公立学校还是社会力量办的学校，在市场经济条件下都呈现出举办者与经营者，所有权与经营权相分离的趋向。这个趋向在当今一些发达资本主义国家中表现得也很明显，只不过分离的具体形式有所不同罢了。如美国当前的教育改革呈现出一个新动向，即公立学校私营管理，这是“在维护政府和学校委员会办学权的前提下，增加私人或私营机构在公立学校中的投资服务项目，包括管理经营学校的生活费用、食物供应、交通工具、医疗卫生、教学技术、教育测评、课程革新、教师聘用等方面”（注：余新：《90年代美国公立学校私营化》，《教育与经济》，1997年第1期。）。
收稿日期：1998—07—13
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