论竞争政策在经济政策体系中的地位——兼论反垄断法在管制型产业的适用，本文主要内容关键词为：经济政策论文,管制论文,反垄断法论文,地位论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、从个案折射出具有普遍意义的问题 2011年11月9日，央视披露国家发展和改革委员会对中国电信、中国联通进行反垄断调查，查明这两家公司在互联网接入市场上涉嫌实施垄断行为。2011年12月2日，中国电信集团在其官网发布声明，内容如下：“近期，国家发展和改革委员会对中国电信集团公司互联网专线接入价格情况进行了调查。对此，中国电信集团公司高度重视并积极主动配合国家发展和改革委员会的调查工作。认真学习了《中华人民共和国反垄断法》等相关法律法规，并对有关价格行为进行了全面自查。通过自查，发现中国电信集团公司与其他骨干网运营商之间的互联互通质量未完全到达相关主管部门的要求，没有实现充分互联互通。同时，在向互联网服务提供专线接入业务方面，价格管理不到位，价格差异较大。” 时隔不久，12月9日，中国电信集团将声明更改：“近期，国家发展和改革委员会对中国电信集团公司互联网专线接入价格情况进行了调查。对此，中国电信集团公司高度重视并积极主动配合国家发展和改革委员会的调查工作。认真学习了《中华人民共和国反垄断法》、《中华人民共和国电信条例》等相关法律法规，并对有关价格行为进行了全面自查。通过自查，发现中国电信集团公司与其他骨干网运营商之间的互联互通质量未完全到达相关主管部门的要求，没有实现充分互联互通。同时，在向互联网服务提供专线接入业务方面，由于竞争和管理原因导致价格差异较大。” 比较修改前后的《声明》，可以发现有两处重要变化：一处是追加声明学习了《电信条例》，隐含了该公司应对反垄断调查的抗辩策略；另外一处则追加解释了竞争亦是价格差异较大的原因之一，隐含了价格管理不到位不是导致价格差异的主要原因。 这个案件是我国《反垄断法》第一次适用于管制型产业，迄今尚未结案，一直是公众关注的焦点。不仅如此，此案引发的思考更具有普遍意义：《反垄断法》应该如何适用于电信业这类管制型产业?由此引起了如下既具有理论意义又有实践价值的问题：第一，在制度建设层面，如何处理反垄断法律制度与电信等产业的监管法律制度的关系?第二，在制度实施层面，如何构建反垄断执法机构与产业监管机构的关系?要回答这两个问题，首先需要明确竞争政策在经济政策体系中的地位，即理顺竞争政策与产业政策等其他经济政策的关系。 二、反垄断法立法过程中不成功的尝试与纠错 如何处理《反垄断法》与产业监管法之间的关系，例如，《反垄断法》与《电力法》、《电信法》、《邮政法》、《民航法》、《铁路法》、《银行法》、《证券法》、《保险法》等法律的关系；如何处理反垄断执法机构与产业监管机构之间的关系，例如，反垄断执法机构与电力监管机构、电信监管机构、邮政监管机构、民航监管机构、铁路监管机构、银行监管机构、证券监管机构、保险监管机构等产业监管机构之间的关系，对于这两个问题，《反垄断法》在制定过程中曾几经博弈，有过不成功的尝试与纠错。 针对第一个问题，即“《反垄断法》与产业监管法之间的关系”，2006年《反垄断法(草案)》一审稿曾在第二条第二款规定，“对本法规定的垄断行为，有关法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。然而，《立法法》第七十九条明确规定，“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”因此，一审稿第二条第二款明显违反了《立法法》的上述规定。喜忧参半的是，在第二次审议时，这一款整体被删除。之所以喜，是因为一审稿的错误被纠正；之所以忧，是因为删除该款并不能解决《反垄断法》与其他产业监管法律的关系处理问题。这样，《反垄断法》与特定产业管制法律之间的关系，成了未解之谜。 针对第二个问题，“反垄断执法机构与产业监管机构之间的关系”，2006年《反垄断法(草案)》一审稿第四十四条曾有设计。该条原设计有两款，第一款规定，“对本法规定的垄断行为，有关法律、行政法规规定应当由有关部门或者监管机构调查处理的，依照其规定。有关部门或者监管机构应当将调查处理结果通报国务院反垄断委员会。”第二款规定，“有关部门或者监管机构对本法规定的垄断行为未调查处理，反垄断执法机构可以调查处理。反垄断执法机构调查处理应当征求有关部门或者监管机构的意见。”如果基于这样的制度设计，产业监管机构将取得管制型产业反垄断的优先执法权。对此，许多人表现出了极大的担忧——《反垄断法》能够束缚得了管制型产业的垄断行为吗?然而，更令人失望的是，在2007年6月第二次审议《反垄断法(草案)》时，一审稿第四十四条第一款被保留，第二款却被删除了。依此设计，产业监管机构对管制型产业内的反垄断执法权，不再是优先，而是独占。令人欣慰的是，在2007年8月第三次审议《反垄断法(草案)》时，一审稿第四十四条第一款亦被删除了。这样，产业监管机构既未能取得管制型产业反垄断的优先执法权，也未独占反垄断的执法权。 坦率地讲，如何处理好《反垄断法》与产业监管法之间的关系，以及反垄断执法机构与产业监管机构之间的关系，是一个世界性的难题，几乎在所有国家都充满了争议。在立法过程中，能够创设出最理想的制度当然值得赞赏，但是，在争执不下的情况下，做一做“减法”，删掉那些最不合理的规定，也是值得肯定的。然而，删掉那些草案文本中不合理的制度设计，只是回避了问题，并没有解决问题。如何化解反垄断法与产业监管法之间、反垄断执法机构与产业监管机构之间可能出现的冲突，在制度层面并不明确。① 众所周知，在电力、电信、邮政、民航、铁路、银行、证券、保险等管制型产业，普遍存在着“商官旋转门”——今天在被监管的企业任职，明天又到行政监管机构任职；反之亦然。而且，从行政监管机构离职的人员，多数到被监管的企业谋职。在“旋转门”体制下，监管机构不仅更容易被俘获，监管者与被监管者之间甚至还有可能达成某种默契。因此，监管机构对于产业内的过度竞争，或许会有所作为，因为其会影响到产业的整体利益；但对产业内的限制竞争，要想有所作为，恐怕就不那么容易了。鉴于此，对于管制型产业的垄断行为该“由谁来反”这个问题，应该坚持底线原则——产业监管机构不能垄断了反垄断执法权。 构建《反垄断法》与产业监管法之间的关系、反垄断执法机构与产业监管机构之间的关系，无疑要正视监管机构与被监管企业之间的利害关系。不仅如此，而且要注意到《反垄断法》与产业监管法在立法目标等方面的差异。《反垄断法》是实现竞争政策的重要工具，着眼于维护整个市场的竞争秩序，以预防和制止垄断行为为手段，以维护公平竞争为使命，以健全统一、开放、竞争、有序的市场体系为目标。产业监管法是实现产业政策的工具，着眼于被监管的产业，以规范产业活动为手段，以保护产业经营者为己任。因此，构建《反垄断法》与产业监管法之间的关系、反垄断执法机构与产业监管机构之间的关系，须以科学认知和处理更深层次的竞争政策与其他相关经济政策之间的关系为前提。 三、经济政策类别及目前的体系瑕疵 经济政策是指国家有关机关按照规定的权限和程序制定的旨在指导和调节经济活动的准则和措施，一般包括政策目标、原则、任务以及实现政策目标可以采取的具体措施等内容。为了研究本文主题，作者分析了1993-2014年计32年的政府工作报告，从八五到十二五5个规划纲要，十四届三中全会、十六届三中全会及十八届三中全会3个重要决定，并选取了“政策”、“竞争”、“产业”、“产业政策”为核心的关键词，对前述40个文件进行了检索、统计和分析。目前，至少可以提炼出如下经济政策：货币政策、财政政策、产业政策、信贷政策、税收政策、投资政策、外资政策、贸易政策、消费政策、分配政策、就业政策等。 经过分析发现，在改革开放前期，政府最为常用的经济政策是财政政策、税收政策和信贷政策。随着改革的深入，政府职能的不断转变，政府的经济政策类型更加明确和定型，政策目标更加具有针对性。在最近20年，我国政府已经形成了组合运用货币政策、财税政策、产业政策调节社会总需求与总供给的基本平衡的路径依赖。 几乎任何类型的经济政策都会产生配置资源的效果，迄今为止，资源配置效果评价往往以能否促进产业的发展程度为标准。与此同时，产业政策的实施也常常需辅之以其他经济政策。因此，产业政策更像是资源配置政策，而其他经济政策的实施，往往也要围绕产业政策，实现产业政策的目标。 以产业政策为例，为促进产业发展、实现国民经济和社会发展目标、制定和实施的优化产业布局和结构、重点支持和加快培育特定产业部门和领域、推动技术进步，1986年，我国在《国民经济和社会发展第七个五年计划》中第一次正式使用产业政策这一概念。自此，我国产业政策体系的构建进入快车道。为了落实国家相关产业政策确定的目标，我国陆续出台了一系列具体政策措施，涉及产业结构、产业组织、产业布局和产业技术等各个方面。制定产业政策是国家加强和改善宏观调控、有效调整和优化产业结构、提高产业素质、促进国民经济持续、快速、健康发展的重要手段。然而，产业政策目标的实现，需要综合运用包括信贷政策、税收政策、价格政策、投资政策、财政政策等其他政策措施。这就意味着，产业政策需要与其他经济政策予以协调和配合。例如，为了落实淘汰落后产能的产业政策，就需要从税收政策、信贷政策等方面予以限制；为了实现鼓励科技创新的产业政策，则需要实施税收政策、信贷政策等经济政策给予优惠待遇。 以信贷政策为例，为了改善信贷结构，促进经济结构的调整、科学技术的进步、社会资源的优化配置，需要制定指导金融机构贷款投向的信贷政策。为了实现政策的目标，信贷政策的制定一般遵循扶优限劣的基本原则，这就需要与产业政策、区域经济发展政策和投资政策、财政政策、外资政策等其他经济政策相衔接。例如，为了国家产业政策的实施，通过贷款利率等多种手段，引导信贷资金向国家政策需要鼓励和扶持的地区及行业流动，以扶持这些地区和行业的发展。 以投资政策为例，为了应对周期性的经济波动，需要针对不同情况，或者采用扩张性投资政策，或者采用紧缩性投资政策。但是，无论采取何种类型的投资政策，都必须与财政政策、货币政策、产业政策密切配合。例如，经济不景气时，一般多采取扩张性投资政策。在财政政策方面降低税率和扩大开支。减税可以增加企业和个人的收入，刺激企业增加投资和个人增加消费，而消费增加又可以扩大对投资的需求。扩大财政支出主要是扩大政府购买的金额，增加公共工程的开支，通过扩大公共消费以刺激投资，必要时不惜扩大财政赤字，增发公债。在货币政策方面则放松银根，扩大银行贷款并降低利率，以刺激投资的增长。为此，中央银行可以降低再贴现率和商业银行的法定准备金率，并通过公开市场业务购进政府债券，以扩大货币供给量。此外，在对外贸易政策方面，扩大商品输出和资本输出，后者可以直接刺激投资，前者如实现贸易顺差也意味着投资。相反，在经济过热、通货膨胀时期，则采取紧缩性的投资政策。与此相适应，在财政方面，提高税率，减缩财政开支，以遏制消费和投资，促使经济稳定增长；在货币政策方面，控制货币供应量，提高利率，遏制投资；在外贸政策方面，控制商品输出和资本输出。 为了保障各类经济政策的实现，各国一般都建立了相应的法律制度。例如，与财政政策、税收政策、货币政策等相对应，制定财政法、税法、中央银行法及商业银行法等等；为了落实各项专门的产业政策，建立相应的产业及其监管法律制度。例如，我国已经制定了《煤炭法》、《电力法》等有关能源产业的法律，《银行法》、《保险法》、《证券法》等有关金融产业的法律，《民用航空法》、《铁路法》等有关交通运输产业的法律以及《邮政法》、《电信法》、《农业法》、《科技进步法》、《中小企业保护法》等。在管制性产业领域，还建立了专门的政府监管机构，例如，银监会、证监会、保监会、电信管理局、邮政局、电监会、铁路总局等等。 虽然《反垄断法》第九条引入了“竞争政策”并使之成为法律概念，但是，竞争政策事实上还没有进入经济政策体系。分析前述40个文件，没有任何一个文件提及“竞争政策”。政府运用各种经济政策的目的就是为了提升企业的竞争力、产业的竞争力、国有资本的竞争力、区域经济的竞争力、科技竞争力、国际竞争力，或者为了应对经济不景气。提升竞争力反映了政策的效率，并不能代表政策的公平性，更不能反映竞争秩序的状况。假如竞争政策阙如，运用乃至组合运用不同的经济政策，其结果就是在不同的市场主体、行业、区域之间不公平地配置资源，引发并加剧不公平竞争。可见，若无竞争政策的指引或者约束，政府运用其他经济政策可能会引发消极的市场竞争效果。例如，在我国现实经济生活中，一方面不时出现中小民营企业融资难、地下金融有禁难止、中小企业主“跑路”现象；另一方面，有些国有企业的过剩资金违规进入房地产市场。这在很大程度上就是财税政策、信贷政策对中小企业和大型国有企业差别化适用的恶果。再如，有些行业效率低下，竞争力疲软，盈利时福利侵蚀利润，亏损时享受财政补贴，而且，这些行业准入门槛高，几乎没有源于竞争的压力和动力。这都是产业政策、财政政策、分配政策在实施过程中暴露的问题。 经济政策是一个体系，任何一项经济政策都必须与其他经济政策相协调，都需要其他经济政策的配合，才能实现其政策目标。我们需要追问和分析的是，作为体系化的经济政策，其目标为何?在经济政策内部，政策之间的关系为何?本文的观点是，若无竞争政策，经济政策体系就存在着先天不足；若无竞争政策的激励和约束，其他经济政策往往会偏离政策预设的目标。 四、竞争政策应当成为经济政策体系的基础和核心 十八届三中全会决定指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。正如上文分析，几乎所有的经济政策都有配置资源的效果。根据十八届三中全会决定的精神，尊重市场规律，维护市场在资源配置中起决定性作用，是制定和实施经济政策的出发点和落脚点。市场经济最基础的机制是竞争机制，市场经济就是竞争经济。只有市场竞争机制健全，未被不正当竞争和限制竞争等行为所扭曲，市场配置资源的决定性作用才能正常发挥。如果健全的市场竞争机制不被不当遏制，市场机制就能在资源配置过程中发挥决定性作用。因此，竞争政策应该尽快实质性地进入经济政策并成为经济政策体系的核心，并以此为前提和基础，构建经济政策体系，处理其他经济政策与竞争政策之间的关系，处理产业监管法与竞争法的关系，处理产业监管机构与竞争执法机构之间的关系。 (一)明确竞争政策与其他经济政策的关系 与竞争政策在经济政策体系中的核心地位相适应，其他经济政策的制定，应当坚持与竞争政策不抵触的底线原则；其他经济政策的实施，应当坚持非歧视的原则。为了确保竞争政策在经济政策体系中的核心地位，应当基于按照“不抵触”、“非歧视”原则，对其他经济政策进行竞争评估。 需要特别说明的是：明确竞争政策的地位，强化竞争政策的作用，不是要废止产业政策。在我国经济发展的当前阶段，产业政策仍然有其必要性和合理性，但是需要大幅缩减其适用范围，将其限定在两类产业：需要重点扶持的战略产业与需要加速淘汰的产业。其他产业的发展和调整，则依靠市场竞争机制，不宜再出台并实施相应的产业政策。为了优化产业结构，淘汰落后产能，推动战略性产业的发展，应当对产业政策进行竞争评估，即对产业政策可能对市场竞争产生的积极影响和消极影响进行预测和评价。同时，产业政策应通过市场竞争机制来落实，以充分发挥市场机制对产业结构优化升级的决定性作用。在坚持与竞争政策不抵触的前提下，制定和实施其他经济政策并且非歧视地适用环保、安全、能耗等相关标准。 总之，既然使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，就应“在所有可能的地方引入竞争，只在不可避免的地方实行规制”。这就意味着应以市场竞争机制为基础、以充分发挥市场竞争机制的作用为目标来制定和实施其他经济政策。换言之，政府应当大幅度减少对资源的直接配置，加大发挥市场作用的广度和深度，依据市场规则、市场价格、市场竞争实现资源配置的效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，弥补市场失灵，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕。 (二)明确竞争法与产业监管法的关系 严格地讲，竞争政策与竞争法是两个不同的概念。竞争政策是指国家机关按照规定的权限和程序制定并发布的旨在促进市场竞争的准则和措施，一般包括促进竞争的目标、原则、任务以及实现促进竞争目标可以采取的具体措施等内容，其核心内容是尊重市场经济竞争规律，充分发挥市场机制在资源配置中起决定性作用。竞争法是立法机关制定的维护市场竞争的法律规范的总称，是实现竞争政策目标的工具，是实现竞争政策的组成部分。与竞争政策在经济政策体系中的核心地位相适应，要明确竞争法的“经济宪法”地位，并以此处理竞争法与产业监管法之间的关系。这就意味着，在产业监管法的相关规定与竞争法不一致时，只有在不抵触竞争法立法宗旨的情况下，产业监管法方可优先适用。 (三)明确竞争执法机构与产业监管机构之间的关系 维护竞争政策的有效实施，是所有政府部门的共同使命。竞争政策的地位决定了竞争执法机构的地位。就竞争执法部门而言，应当承担积极职责，保障市场公平竞争；就产业监管部门而言，不仅负有推动产业内部竞争的职责，应当承担消极职责，不制定和实施妨碍竞争政策的管制政策。然而，我们注意到，产业监管机构为了突显自身的价值、谋求自身的利益，往往有通过强化准入管制等监管手段维护监管机构利益的动机；在管制型产业普遍存着“旋转门”现象，监管机构及其人员叠加的利益，往往导致更为严苛的产业管制、拖延放松管制，结果则是产业内部的有效竞争被抑制。当然，必须承认，管制型产业具有技术性、专业性特征，为了确保正确地适用竞争法，竞争执法机构可以在执法过程中就专业性的问题征求监管部门的意见。 五、明确竞争政策定位的实践价值 明确竞争政策在经济政策体系的定位，不仅具有理论意义，而且具有实践价值。 1.有助于更好地使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。确立竞争政策在经济政策体系中的基础、核心地位，是对市场经济运行规律的尊重。只有尊重市场规律，才能使市场在资源配置中起决定性作用，并提升其他经济政策配置资源的效率；才能制定出有利于市场发展的经济政策，并构建以竞争政策为基础和核心的经济政策体系；才能纠正其他经济政策在实施过程中出现的偏差，并有效约束政府对市场运行的不当干预；才能在各类经济政策实施机构之间建立良性的协调机制，并形成推动市场经济发展的合力，以实现各项经济政策的应然目标。 有必要指出的是：即使是在经济不够景气的背景下，也应端正对竞争政策的认识，防止弱化竞争政策和竞争法的倾向和做法。须知，在我国，除了竞争政策不发达之外，其他经济政策都深受重视。即是说，竞争政策无疑不是经济不景气的成因，而是应对经济不景气的有效机制。 2.有助于培育有竞争实力的市场主体，进而形成优质的竞争文化。确立竞争政策在经济政策体系中的基础、核心地位，有助于构建公平的竞争秩序，实现充分的市场竞争。在激烈的市场竞争中依靠技术和管理创新、产品和服务质量，获得、维持并不断强化市场地位和竞争实力，才有提高资源利用效益，并不断造福消费者。在倾斜政策呵护下的企业，如同温室里的花朵。只有不断强化市场竞争意识，才能有效形成健全的竞争法意识，才能培育出优质的竞争文化。 3.有助于形成竞争中立的执法理念并重塑竞争执法机构。实现公平竞争是竞争政策的灵魂。竞争政策对于市场经济具有普适性，与差异化对待市场主体的产业政策明显不同。竞争政策的定位决定了竞争法是保护竞争而非竞争者，同时也决定了竞争执法的基本理念——竞争中立，即竞争法面前所有的企业一律平等。确立竞争政策在经济政策体系中的基础、核心地位，以及与之相适应的竞争中立的执法理念，客观上要求建立单一的竞争执法机构。与这种科学、合理的竞争执法体制形成巨大反差的是，《反垄断法》施行以来，三家执法机构都很勤勉，执法工作卓有成效，但这并不能克服分散执法体制的固有缺陷：不利于更好地实现反垄断立法目标；不利于形成一致的执法理念；执法职能划分不清晰，不仅不利于解决问题，而且派生出新的问题；同时，分散了本来就捉襟见肘的有限执法资源。因此，将现有的三家执法机构整合为单一的、独立的、专业的、权威的竞争执法机构迫在眉睫。 4.有助于进一步制止行政垄断和管制型产业的垄断。制止行政垄断和管制型产业的垄断行为是竞争执法的两个难点。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织之所以滥用行政权力，排除、限制竞争，就是源于市场改革不彻底和政府职能转变不彻底。两个“不彻底”的实质就是竞争政策的缺位。破解行政垄断，就需要强化竞争政策的地位和作用，并以此划定政府的行为边界。同时，需要完善相应的执法机制，将行政垄断真正纳入到反垄断执法体系之中。如上文分析，管制型产业的垄断行为之所以是竞争执法的难点之一，主要原因就是竞争政策与产业政策、竞争法与产业监管法、竞争执法机构与产业监管机构之间的关系没有理顺。其中，最为主要的原因是竞争政策在经济政策体系中的地位不明晰。一旦竞争政策在经济政策体系中的基础、核心地位得以确立，就抓住了破解这一难点的主要矛盾。 总之，随着全面深化改革，我国的经济政策类型日趋多元和定型，竞争政策在经济政策体系中的地位问题已经不能再容回避。为了正确处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，充分发挥竞争法维护公平竞争的作用，确立竞争政策在经济政策体系中的基础、核心地位势在必行。 注释： ①有人认为，产业监管法属于特别法，反垄断法属于一般法。依《立法法》第八十三条，产业监管法优于反垄断法。若依此解释，无异于宣告管制型产业系反垄断法外之地。因此，讨论反垄断法与产业监管法之间在适用方面的关系，涉及如何认识反垄断法的地位，如何认识竞争政策的地位。相关论证，请见下文。此处不赘述。标签：反垄断法论文; 价格垄断论文; 政策论文; 市场垄断论文; 法律制定论文; 关系处理论文; 垄断竞争论文; 竞争法论文; 法律论文; 市场竞争论文; 经济法论文; 经济学论文;