我国分业监管协调合作的制度安排思考，本文主要内容关键词为：制度论文,我国论文,分业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
2003年中国银监会的成立标志着我国形成了较为完善的分业监管制度。中国银监会又于2004年6月28日公布三大金融监管机构分工合作备忘录，以进一步加强金融监管机构间的协调配合，避免监管真空和重复监管，提高监管效率，保障金融业稳健运行和健康发展。
当前，我国的混业经营日益发展，金融业务出现融合趋势。我国目前实行的是分业监管制度，在缺乏有效的监管协调合作时，容易产生监管界限不清和责任不明的问题，出现监管真空和监管重复。由于我国的金融机构尚未建立完善的自律机制，这些金融监管上的真空和盲区势必会滋生出侵蚀金融运行的不健康因素，从而影响我国金融体系的稳定。而监管重复交叉又必然会增加监管成本，降低监管效率。我国新的金融形势和监管格局，一方面要求银监会与其他金融监管机构之间应明确界定各自职责；另一方面要求新成立的银监会积极与原有的人民银行、证监会、保监会加强协调合作。
在进行进一步分析之前，我们有必要界定协调合作与金融监管协调合作的内涵。在哲学意义上，协调是大千世界中的普遍现象和发展趋势，是事物相互作用过程中的一种运动状态，是各事物在相互之间达到和保持和谐、均衡的关系和行为。关于“协调”一词的涵义，词典一般的解释是“和谐一致，配合得当”，合作则是指为了共同的目的一起工作或共同完成某项任务。而金融监管协调合作，作为协调合作的一种具体表现，可以定义为各类经济和金融组织相互配合，在金融政策、金融行动等方面采取各种形式和层次的共同步骤和措施，来提高监管的有效性，达到协同干预、管理与调节金融运行并提高其运行效率和效益的目的。金融监管协调合作有广义和狭义之分。狭义的金融监管协调合作的监管主体为一国或地区的各种专门的金融监管机构（银行监管部门、证券监管部门、保险监管部门等）、中央银行及政府有关职能部门。广义的金融监管协调合作的监管主体既包括狭义协调合作的监管主体，也包括一国或地区的金融同业行会和社会中介机构，如会计师事务所、审计事务所和资信评级机构等，还包括其他有关国家的金融监管机构及国际性、区域性组织，如IMF、BIS、支付清算系统委员会、离岸银行金融监管组织、欧洲货币常设委员会等。
二、分业监管协调合作：现实必要性探讨
（一）改善信息不对称状况的需要
信息经济学从市场失灵角度对金融监管进行研究，认为金融监管的存在主要源于监管部门与金融机构之间的信息不对称。尽管金融监管的产生是对信息不对称的一种回应，但这一机制本身又会产生新的信息不对称，信息不对称现象在监管部门与金融机构之间并没有消失。正如信息经济学中所指出的，信息不对称的存在具有普遍性。由于存在信息收集、识别和处理等方面的高成本，金融监管部门不可能掌握金融机构的所有真实信息。而信息不对称程度与金融监管效率是负相关的，信息越不对称，监管效率会越差。金融监管中的信息不对称在每一种经济体制中都存在，但在我国市场经济体制不健全、金融市场欠发达、国有商业银行产权制度改革相对滞后、信用环境不甚完善的背景下伴随着金融开放和金融全球化、金融混业经营、网络银行等的发展而表现得更为严重和特殊，其成因也有其复杂性。
加强金融监管机构之间的协调合作，使得信息能够及时地在金融监管机构间相互流通形成共享，就可以改善监管部门与金融机构之间的信息不对称状况，达到降低监管成本，提高监管效率的目的。
（二）加强对金融混业经营监管的需要
20世纪80年代以后，世界金融业出现了由分业经营向混业经营转变的潮流。我国金融业也呈现出了混业经营的新趋势，银行、证券、保险业之间开始相互渗透，货币市场与资本市场长期隔离的状态被打破。事实上，我国已经形成了如光大、中信、平安等以金融控股公司形式实践混业经营的金融集团。国有商业银行也通过独资或合资成立的金融机构形成了控股公司，如中国建设银行的中国国际金融有限公司，中国工商银行的工商东亚金融控股公司等。近年来我国监管当局还对金融分业经营的政策进行了适当调整，2003年12月27日通过的《银行业监督管理法》、《关于修改〈中国人民银行法〉的决定》、《关于修改〈商业银行法〉的决定》为混业经营开辟了新的空间。
在金融业进一步开放的形势下，外资金融机构对我国的影响程度将会不断加深。这些跨国银行具有很强的国际性，其金融交易技术复杂，且实行混业经营。同时，随着市场竞争的日趋激烈，我国的国内金融机构规避分业监管的创新行为也会明显增加。所有这些因素都在一定程度上影响了我国目前实行的分业监管制度的有效性。我们可以通过改进分业监管协调制度，加强银监会、证监会、保监会等监管部门之间的交流与合作，来提高监管的效率。
（三）强化网络金融监管的需要
巴塞尔银行监管委员会曾定义，网络银行是指那些通过电子通道提供零售与小额产品和服务的银行，例如提供存贷、电子商务、账户管理等服务。随着金融创新的深入发展和现代科技技术的飞速进步，网络金融活动业务日益多样化、混业化。网络银行能够融合银行、证券、保险等各类金融业务，减少各类金融机构针对相同客户的重复劳动，为客户提供全能型的金融服务，其开展的一些业务按传统的方法很难划定其所属业务类型。在这种情况下，由多个监管主体进行监管，如果缺乏有效的监管协调合作机制的话，要么形成监管重复，要么造成监管真空，同时也将加大被监管者和公众的交易成本。
尽管我国网络金融业务起步较晚，但发展迅速。2000年底，中国中资商业银行办理网上银行业务的客户超过41万户，交易金额6500亿元。2002年9月，中国工商银行网站被美国《银行家》杂志评为2002年度全球最佳银行网站。截止到2003年底，中国工商银行电子银行的客户数已经达到1500万，交易金额22.3万亿，占到了全部交易金额的18.5%，已经接近国外同行20%左右的水平，表明中国的网上银行正在逐步向国际水平靠拢和看齐。与此同时，外资银行也开始进入网上银行业务。2002年8月，香港东亚银行成为首家获准在中国内地经营网上银行业务的外资银行。东亚银行、汇丰银行和恒生银行也于同年年底正式开通在中国内地的网上银行服务。显然，我国网络金融业务的持续快速发展对我国分业监管体制的协调合作提出了很高的要求。
（四）维护金融安全的需要
金融业是高风险行业。金融风险具有突发性强、波及面广、危害性大的特点。从金融业发展的沿革和其内部关联程度来看，银行业、证券业和保险业之间存在内在的、必然的有机联系，无论其中哪一部分发生金融风险，都会以某种方式波及、蔓延到其它领域。这就要求金融监管机构必须了解各类金融风险的情况。同时，由于被赋予对金融业的整体风险进行监测和评估并履行最后贷款人的职责，中国人民银行也必须了解和掌握系统性金融风险的情况。因此，加强金融监管的协调合作，共同磋商、及时处理金融监管中出现的问题，对于防范和化解金融风险，维护金融安全十分重要。
同时，当今世界的经济一体化、金融全球化程度进一步加深，企业兼并、重组风起云涌，金融创新迅速发展，规模巨大的国际游资的流动速度大大加快，使得金融风险和金融危机在国际间的传播及其破坏性进一步加剧。入世后，随着我国金融服务领域不断开放，国内金融业受到国际因素越来越大的影响，而我国的金融发展对世界金融业的影响也日益加大，这又对金融监管的国际协调合作提出了新的要求。
三、分业监管协调合作：一个较长时间的制度安排
在新制度经济学中，诺斯认为，“制度是一个社会中的一些游戏规则；或者更正式地说，制度是人类设计出来调节人类相互关系的一些约束条件”，而“变迁一词指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式”。从微观角度看，制度变迁是指一种特定组织的行为的变化；这一组织与其环境之间相互关系的变化；在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。新制度经济学认为制度从某个起始均衡点开始有4种原因可以引起制度不均衡；制度选择集合改变；技术改变；制度服务的需求改变；其它制度安排改变。
我国原有金融监管格局存在的突出特点是，银行业、证券业和保险业的监管自成系统，工作中各司其职、条块分割、沟通不足、信息难以共享，随着经济金融形势的不断发展，这些因素对金融监管的有效性的影响日益增大。但这并不意味着我国就必须马上改变目前的分业监管制度。笔者认为，我国目前的金融分业监管制度有其形成和存在的合理性，从我国金融业发展的现状来看，我国目前实行的分业监管并不是一种临时性的制度安排。而要加强和完善这一监管制度，而其中尤其重要的一个方面就是要改进我国的分业监管的协调合作的制度安排，主要原因是：
1.我国混业经营的发展程度还很有限。就我国混业经营的发展状况看，尽管我国的各类金融机构之间已经出现了一定程度的业务合作和交叉，也形成了中信集团、光大集团、中银国际等实行混业经营的金融控股集团，但我国混业经营的整体发展程度还十分有限。我国金融混业的规模和比例还较小，无论是银行业、保险业还是证券业，绝大多数都是独立的金融机构，基本上还是从事其主营业务，混业经营还远未成为金融业发展的主流。
因此，现阶段我国形成的三大监管机构各司其职、分工合作的分业监管体制，与我国的金融业的发展状况是相适应的。当前金融监管的重中之重是要充分发挥专业监管的优势，做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高金融监管的专业化水平，并在各监管部门间建立起行之有效的协调机制，形成监管合力，强化金融监管的有效性，保障金融运行的安全，促进金融业健康稳定的发展。
2.分业监管和混业监管各有优劣。从理论上分析，分业监管具有专业化优势和竞争优势，混业监管具有协调优势和统一优势。在各国的监管实践过程中，也还尚未得出分业监管与混业监管孰优孰劣的最后结论。世界各国的金融经营体制与监管体制并非是一一对应的，而是要根据自己的具体国情来做出选择和安排。
就我国的具体国情而言，在当前乃至今后混业经营初期的较长一段时间，继续坚持分业监管体制是很有必要的，因为它能进一步发挥监管专业化的优势，充分利用现有监管体系的监管能力，实现对金融经营的动态连续监管，从而达到提高监管效率的目的。同时，考虑到我国金融业发展的现状和趋势，需要进一步调整优化我国的金融监管制度结构，使其既反映我国金融业发展的现实，又能够考虑到未来的长远发展，充分体现可行性和有效性。按照这一原则，对我国目前金融监管制度结构的选择应是：在尊重现有的分业监管制度结构的同时，也要充分认识到金融机构之间业务交叉和金融控股公司发展的现实，通过强化分业监管体制下的协调合作来解决这一问题。
3.体制变革必须慎重考虑成本问题。每次机构合并分设等体制变动都有可能引起人心浮动、资源浪费和新旧体制交替阶段出现的管理真空等问题，造成文化、信息、资产和人才的流失，导致制度和程序的破坏，在某种程度上甚至还会削弱监管的有效性。因此，机构改革必须慎重行事，过于频繁和草率地进行重大调整，不利于监管效率的提高和金融业的稳定发展。我国的金融分业经营和分业监管体制确立的时间还不长，不存在对体制进行剧烈的变革的迫切要求。当前妥当的策略应该是在维持现有监管结构的基础上，加强金融监管机构之间的协调合作，从而保持现有制度的连续性，降低监管成本。
四、分业监管协调合作：制度改进的探讨
（一）加快完善金融监管机构与中央银行的协调合作的制度安排
1.建立健全信息共享制度。人民银行与金融监管职能分离后，人民银行拥有货币政策信息金融监管信息，而金融监管部门则拥有充分的金融监管信息和不完全的货币政策信息，这就需要建立中央银行与金融监管部门的信息共享机制。主要包括：
(1)建立货币政策与银行监管共享的数据库。针对非现场监管和金融统计彼此独立而不能相互利用的现实，对现有的金融统计数据库结构和统计网络进行改造，尽快建立统一、独立的，可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统，形成集中、统一、高效的金融信息来源，实现信息资源共享。除统计数据外，中央银行还需要与金融监管部门定期传递以文字形式反映的各类软性信息。人民银行要及时向金融监管部门通报货币政策的执行情况，监管部门也应该及时、定期将本部门对所监管机构的现场、非现场监管信息资料以及其他相关的分析报告及时送达人民银行。
(2)建立信息共享责任追究机制。需要以法规形式明确人民银行与金融监管部门的信息共享的原则、标准、内容、以及应负的法律责任等，以保障货币政策与金融监管的信息共享的质量，增强货币政策与金融监管的合力。
2.强化联席会议制度。金融联席会议由中央银行及各监管机构派出的代表组成，成员将定期召开会议，通报货币政策与银行监管的政策执行情况及其取向。会议主要内容包括：通报经济金融运行形势、货币政策及监管工作情况；通报本部门近期出台的重大政策、重要文件和决定；讨论研究执行货币政策和实施金融监管过程中需要协调解决的新情况、新问题等。通过联席会议制度加强货币政策与银行监管之间的协调合作，防范系统性风险，提高金融体系效率和稳定性。
3.建立紧急磋商救援制度。当金融机构出现支付危机，需要中央银行发挥“最后贷款人”作用时，或者中央银行在实施对金融业宏观调控中发现有危及整个金融体系安全的因素时，就存在人民银行与监管部门的紧急磋商问题。因此，必须建立行之有效的紧急磋商制度，以便确定中央银行与各监管机构处置金融机构流动性风险的权力、义务和职责及相应的处罚办法，明确处置机构和人员的各自责任、处置措施、处置程序，及时掌握风险状况，尽快建立处理预案，及时化解风险和危机。
（二）构筑中国国内金融监管机构间的协调合作的制度安排
1.实施协同监管制度。对于我国的金融控股公司与网络银行的综合、混业和交叉性的金融业务，就需要建立金融监管机构间的协同监管制度来防止金融真空和监管重复，提高金融的有效性。
虽然我国已对金融控股公司的银行、信托、证券、保险子公司实行了严格的行业监管，但这种监管有各自为政的弊病，为堵塞监管漏洞，应指定一家主要监管部门或建立监管协调机构，负责对该金融控股公司的监管。对于有明显主营业务的金融控股公司，可任命对占集团资产、负债、收益或资本金主体的核心机构实施监管的部门为主要监管部门；而对金融各业规模比较均衡的金融集团，在无法明确确定主要监管部门时，应建立一个监管协调机构，促使各相关监管部门密切合作，共同实施对金融控股公司的监管。在今后条件成熟时，再考虑逐步建立实行统一监管的功能性金融监管。
同时，随着银行网络化的发展，网络银行提供网上金融超市、金融套餐服务等综合性服务业务，这同时涉及银行、证券、保险多种业务，划分监管职责比较困难，只能通过三家监管机构通过协作监管来加以解决。建立银监会与证监会、保监会协调监管的格局，各监管部门要合理划分对网络银行的业务监管范围，及时通报各自对网络银行业务的监管情况，发现问题时及时协调相关部门共同处理，并通过三大监管部门之间的信息资源的共享，实施三者的联网监管，来实现对网络银行的有效监管。
2.构建合作交流制度。必须采取多种措施减少金融监管中存在的信息不对称现象，规范监管信息的收集、整理和传递，扩充监管信息的广度和深度，建立完善的信息交流共享机制，在建立各种定期和非定期的信息通报和反馈制度、互相提供相关数据支持和咨询便利、建立信息联网服务系统等方面加强有关信息的交流与合作。此外，随着金融各业之间的资金、业务以及风险的联系日益紧密，其中一家监管机构采取的监管行动，就会波及其他金融业务部门，从而影响其他监管机构的监管效果。因此，金融监管机构应在产品和业务审批、日常检查、风险传递的防范等方面加强合作，以提高监管的整体效果。
（三）建立健全金融监管的国际协调合作的制度安排
1.学习借鉴国际先进理念。在新的金融开放形势下，需要加强与国外成熟的市场经济国家的监管机构的交流与合作，借鉴国外先进的金融监管理念和技术、方法，不断提高我国的金融监管水平。首先，积极研究国际上金融混业经营与混业监管的发展现状与趋势，促进我国金融监管的进一步改革完善。其次，研究和借鉴国外金融监管当局在强化市场约束和信息披露方面的成功经验，不断丰富我国金融监管的内容。
2.积极参与国际金融监管协调合作。国际金融监管协调合作的主体方面：首先，要积极参与重要的国际经济金融机构如IMF、BIS和WTO等牵头组织的多边经济、金融政策协调。同时，我国应创造条件积极参与有关国家政府组织召开的重要国际经济金融会议如西方七国财长会议、西方七国首脑会议等，发挥我国在国际经济金融秩序建设和金融监管合作等方面的应有作用。还要发挥民间协会的国际协调与合作的作用，为我国金融监管部门的决策提供借鉴和参考。
在国际金融监管协调合作的内容方面：(1)加强信息沟通交流；(2)促进政策趋同和相互融合。与世界各国间及国际经济金融组织间进一步实行趋同的经济政策与金融监管政策，来减少相互间产生矛盾和分歧；(3)加强行动联合。包括两个方面：一是日常的联合行动，即世界各国间及国际性经济金融组织间通过交流在金融监管目标上达成共识后，求同存异实行联合行动；二是紧急联合救援行动，针对各国金融运行中出现的突发性事件或某种金融危机，各国与国际性金融组织所进行的共同行动。
3.加强对外资银行监管的国际协调合作。巴塞尔监管委员会于2001年5月发布《加强银行监管者之间合作声明书的基本要素》，提出了有效的监管合作必须具备4大基本要素，即信息分享、现场检查、信息保护和持续协调。我国的金融监管当局可借鉴有关的国际准则，加强与国外金融监管当局的合作，在对等互惠的基础上，与国外金融监管当局建立长期联系，通过签订双边和多边协议，建立定期联系制度，来强化监管。在市场准入、信息交流、并表监管、风险监管及危机处理方面加强国际合作，协调国际性金融监管在监管方面的职责划分，这不但有利于实现有效的银行监管，而且有利于构建统一的国际金融监管体系，防范和化解国际金融风险对世界经济的冲击。
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