构建公共财政下税收体系的若干思考，本文主要内容关键词为：税收论文,公共财政论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共财政及其职能
随着市场经济的不断完善，转变财政职能，优化收支结构，建立适应市场经济要求的公共财政成为我国财政改革的必然选择，也是我国体制改革的一个重要环节。市场经济下的公共财政，就是为满足社会再生产的共同需要，由国家凭借公司权力对社会资源进行有效配置，向社会提供公共产品的分配方式。它与传统的建设性财政的最根本区别在于其职能，从“建立合理的国民经济结构”和“满足人民的需要”转化到弥补市场缺陷、提供公共产品上来。其具体职能主要有以下几点。
1.资源配置。就是运用有限的资源形成一定的资产结构、产业结构以及技术结构和地区结构，达到优化资源配置的目标。在市场经济条件下，由于存在市场失灵，市场自发形成的配置状态，不可能实现最优的效率结构。国家只有通过财政收支活动为政府提供公共物品，筹集财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。通过财政进行资源配置的具体手段包括：合理确定财政收支占国内生产总值的比例；优化财政支出结构；合理安排政府投资规模、结构，保证国家的重点建设；通过税收调节社会投资方向，提高社会投资整体效率。
2.收入分配。就是通过财政收支活动实现社会收入的公平分配。由于市场经济条件下，各经济主体或个人所提供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同以及各种非竞争因素的干扰，各经济主体或个人获得的收入会出现较大的差距，甚至同要素及劳动投入不相对称，而过分的悬殊将涉及社会公平问题。实现收入分配的手段主要有：划清市场分配和财政分配的界限，各司其职；规范工资制度和转移支付制度；加强税收调节。
3.稳定经济。是指实现充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡。市场经济不能自发的实现经济稳定发展，需要政府的干预和调节，执行稳定经济职能。财政政策在稳定经济的各种经济政策手段中，地位举足轻重。主要采用“相机抉择”的财政政策和自动稳定器等手段。
二、公共财政对税收体系的要求
从上述公共财政的职能可以看出，公共财政体制的建立，必须有与之相应的财政收入运行机制相配套，也即必须建立与公共财政体制相适应的税收体系。公共财政体制对税收体系的要求如下。
1.合理配置税种，既要满足市场体制发挥作用的需求，又要弥补市场失灵时的不足，保证财政资源配置职能的实现
在公共财政模式下，财政资金逐步退出经营性和竞争性生产领域，转到满足社会公共需要方面上来，税收制度的设立也应逐步体现税收的资源配置职能，体现市场经济条件下的税收中性，并为公共财政的建立提供充足的资金。但公共财政并不意味着财政必须全部退出经营性、竞争性领域，只是由大规模的直接投资，改为间接的调控。因此，税收制度的设立还要考虑税收对经济的调节作用。在税种的设置和税源的选择上，能够涵盖经济社会生活的主要方面、主要环节、主要层次，实行普遍调节，既能保证政府提供公共产品所需的财力，又能尽量减少对企业、个人行为的不当干预，降低其额外负担。如增值税是税收中性最突出的一个税种，在市场有效运作的情况下，减少了税收对经济的干预，是我国财政取得收入的主要渠道；所得税规范了国家、企业和个人的分配关系，是财政资金的另一重要来源；消费税和资源税在增加财政收入、促进资源配置和调节收入分配方面也有独特的功能。总之，合理设置各个税种，使其相互协调，相互补充，形成一个能在总体布局上符合公共财政要求的税收体系。
2.通过实行累进所得税制，开征遗产税、赠与税、社会保障税，实现对社会收入的公平分配
市场经济不能解决社会公正、公平问题，必须由政府通过财政分配政策加以调节，即强化财政对收入的公平分配职能。通过财政的收支活动，对各个社会成员的收入在社会财富中所占的份额施加影响，以实现分配公平的目标。而税收的收入分配职能主要体现在调整要素分配格局和不同收入阶层的收入水平，实现社会公平，所以应建立与此相对应的税收体系，如：建立累进的企业所得税制度，调节企业的利润水平；建立累进的个人所得税制度，调节个人之间的收入差距；开征遗产税、赠与税，调节收入的存量，并调节代际之间的公平分配问题；开征社会保障税，以保障低收入阶层的生活来源。另外，资源税可以调节由于资源条件和地理条件而形成的级差收入；消费税可以抑制奢侈消费行为，将个人所得税征收不到的“死角”如灰色收入、隐性收入显现化，使税收在收入公平方面的调节作用更加明显。
3.建立富有弹性的税收制度，发挥税收“自动稳定器”的功能，以实现稳定经济的职能
市场经济的趋利性，使各经营主体从自身的利益出发，盲目从事经营活动，导致它不能实现充分就业、物价稳定和国际收支的平衡，影响经济的稳定发展。财政政策是实现经济稳定目标的重要手段，财政收支活动通过调节社会总供给和总需求，使其达到平衡，从而实现充分就业和物价稳定，保证经济稳定、有秩序的发展。因此，税收制度的设立要考虑弹性原则，要随财政需要的变动而增减。即实行累进税制，当经济过热时，投资增加，国民收入增加，累进所得税会自动随之递增，从而可以适当压缩人们的购买力，防止发生通货膨胀；当经济衰退时，投资减少，国民收入下降，累进所得税又会自动随之递减，从而防止总需求过度缩减而导致经济萧条。同时，制定合理的税式支出政策，利用减免税优惠正确引导产业结构、产品结构及市场供求，促进经营主体改善资源配置、提高经济效率，安排劳动者就业，以保证经济稳定、平衡的发展。
三、公共财政下税收体系的总体构思
现行的财政运行机制，无论收入运行机制、支出运行机制，还是管理运行机制，都不能满足公共财政职能的需要，尤其是收入运行机制。中央财政收入占全国财政收入的比重、财政收入占GDP的比重不仅低于市场经济发达国家，也低于一般发展中国家。预算内收入运行机制法制化、规范化受到预算外收入的严重冲击，财政赤字增加，国家财力不足；国家在履行配置资源、调节收入分配及实现经济稳定与增长职能，提供公共物品、满足公共需要方面，力不从心。因此，要想实现财政职能的转化，必须建立与之相对应的税收体系。
1.确定合理的税收总规模
满足政府提供公共产品、公共服务和其他职能活动的需要，是税收的主要职责，这意味着税收应该占GDP适当的比重。目前，我国中央财政收入占全国财政收入的比重、财政收入占GDP的比重明显偏低的主要障碍在于：费改税的进程缓慢，社会公共权力缺乏制约，众多公共权力机构直接介入分配领域。因此，改变目前我国财政分配现状，提高两个比重，为公共财政筹集充足资金的途径在于：(1)加速“费改税”的进程。按照建立公共财政的要求，取消实施公共管理和提供普遍性公共服务收取的管理费；将体现市场经营行为的服务性收费，转为经营性收费，并对所得收入依法征税；将政府为支持某些重点产业和重要事业发展设立的、具有税收性质的政府性基金或专项性收费改为相应的税收；保留政府向社会实施特定管理或提供特殊服务以及对国有资源有偿使用收取的必要费用，并实行规范化的财政管理。同时，以精减机构、转变职能为契机，治理政府的紊乱行为，清退违规界入分配领域的公共权力机构，从法律、制度上铲除“以费挤税”、“费大于税”的现象。这样既能减轻企业和居民负担，又能增加国家财政收入，壮大财政实力，为政府提供公共物品提供财力保证。(2)通过加强税收征管、调整现有收入结构、开征新税等提高财政组织收入的能力。结合经济体制转轨时期我国经济发展的特点，强化税收征收管理工作，防止所有制结构调整、企业制度创新中的税收流失以及个人收入多元化中的税收流失，建立科学，严密、高效的税收征管体系，保证税款及时、足额的入库。开征社会保障税、遗产税与赠与税、环境保护税，证券交易税等，以扩大税收覆盖面，增强财政组织收入的能力，满足社会公共需要。
2.建立符合公共财政需要的税收体系
根据公共财政的职能，综合考虑我国经济体制转轨时期的新情况、新特点，我国的税制改革应在现行税收体系的基础上，完善税种、扩大税基，使税收调控覆盖经济社会生活的主要领域，形成一个“宽税基、低税率、严征管”的新的税收体系。在主体税种的确定上，选择所得税和流转税并重的双主体税制模式，充分利用流转税的收入刚性和所得税的收入弹性实现互补，同时发挥流转税对弥补市场资源配置和所得税在促进经济稳定方面的调节作用。因此，税制改革应从以下方面入手：(1)进一步完善增值税，扩大增值税的征收范围，实现生产型增值税向消费型增值税的转型。现行的生产型增值税，由于对固定资产所含税额不能扣除，不仅抑制了投资的增长，也抑制了资本有机构成较高的高科技产业和基础产业的发展；再加上其征收范围过窄，某些劳务如：交通运输业和建筑业，未包括在增值税的征收范围之内，影响了增值税链条的正常链接。因此，必须尽快实施增值税由生产型向消费型的转型，解决现行增值税的重复征税问题；逐步扩大增值税的征收范围，先将交通运输业和建筑业纳入增值税的征收范围，最后对整个劳务服务行业都征收增值税；并规范对一般纳税人和小规模纳税人的管理方法，以充分发挥增值税组织收入的功能。(2)适当调整消费税的征收范围和征收内容。我国1994年开征消费税的主要目的是为了抑制奢侈性消费，但随着人们生活水平的提高，现在消费税的课征对象已指向一般消费品，如，化妆品、护肤护发品、汽车轮胎等，即消费税的宏观调控作用已被削弱。相反，一些真正高当的消费行为和消费品却在消费税的课征范围之外，如：高档娱乐设施、健身类、保健类设施及产品。因此，应适时调整消费税的征收范围和征收内容，以充分发挥消费税的调节作用。(3)尽快合并内外资企业所得税。因为内外两套所得税制并存，导致成本列支不一致，实际税收负担相差较大，对外资企业优惠过宽，而内资企业的税收负担却相对过重。这不仅不利于市场经济条件下公平税负、平等竞争，也不利于国有企业改革的深化。所以，尽快统一内外资企业所得税，规范所得税税前扣除制度，合理确定税收负担；清理整顿税收优惠政策，取消按纳税人性质、所在地区给予的优惠，实行以产业政策和地区优惠相结合，以产业为主的优惠方法，并对外资在产业和科技含量上给予特定的优惠，既有利于吸引外资，又能保证我国在加入WTO后，企业有一个公平、宽松的发展环境。(4)改进个人所得税课税制度，由分类所得课税制改为分类综合所得课税制。我国现行个人所得税存在着制度上的局限性，分类课税模式的税率和费用扣除方法，不仅不能改善我国个人收入分配上的不公平，而且还使这种不公平的程度更加恶化，没有起到积极调节收入分配的作用。改分类所得课税制为分类综合所得课税制，调高征收起点，保障低收入者的利益，增加高收入者的税收负担，以达到社会收入公平分配的目的；改变费用扣除方法，考虑到赡养人口数、医疗支出、教育费用和购买住房等家庭主要支出；建立统一的个人所得税税号，严格征收管理，应收尽收，以满足财政支出的需要。(5)开征遗产税，赠与税。针对我国社会分配中贫富差距悬殊的现状，开征遗产税势在必行。一方面，遗产税对个人所得税是一种补充和完善，由于人们的纳税意识低下和征管手段的不力，个人所得税的偷漏税现象还较为普遍，开征遗产税可以适当地弥补这个缺口；另一方面，通过征收遗产税将社会财富转化为国家所有，有利于财政将这些收入转移到为社会提供公共产品上来，实现公共财政；再者，还可以有效地限制社会财富集中在少数人手里，控制社会成员收入和财富的过于悬殊，防止两极分化，促进社会安定，逐步实现共同富裕的目标。(6)开征社会保障税。市场经济是风险经济，单纯依靠社会成员的个人能力，往往无法抵御市场风险，再加上市场自发地向效率而不是向公平倾斜，必然会导致社会成员之间收入差距的扩大。这就要求通过社会保障对社会收入实行再分配，建立必要的“安全网”与“减震器”，而社会保障只能由政府通过财政来承担主要职责。开征社会保障税，不仅有利于建立一个比较规范稳定的收入来源渠道，保持社会保障筹资政策的统一性、连续性和相对稳定性，还有利于解决公共财政下财力不足的问题。(7)开征环境保护税、证券交易税。21世纪，环境问题将日益严重，税收对环境的关注和作为也会增强。为保护环境，政府不能再把治理环境作为行政管理的范围，而应在税收制度方面采取相应的措施。按照“谁污染谁付费”的原则，征收环境保护税，把污染环境、破坏环境的物质作为征税对象，强迫这些物质的生产企业对社会作出补偿，以减轻国家为治理环境而带来的财政支出压力。另外，征收证券交易税，一方面有利于管理证券交易市场，规范证券交易行为；另一方面有利于扩大财政收入来源，为公共财政提供充足的资金。(8)规范其他零星税种。调整营业税、城市维护建设税，为满足地方财力提供保证；改进房产税、土地使用税、车船使用税，规范印花税，建立完善的地方税体系，为地方政府提供公共物品聚集财力。
3.进一步规范分税制
上下级政府机构之间如何划分财政收支职责，不仅影响到各级政府之间的收入利益分配关系，也影响中央财政为社会提供公共产品的能力和国家对经济的宏观调控能力。我国目前的分税制只规定了中央政府对省级政府的分税办法，省级以下各级政府的收入分配关系还比较混乱，再加上各级政府事权划分不清，转移支付制度不规范等，进一步规范分税制体制势在必行。(1)进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责，与宏观经济稳定、收入再分配有关的事务由中央独立承担，如国防、外交等，地方政府主要承担地区利益所需的公共产品与服务的提供，如城市建设、治安等，做到财权与事权的统一。(2)进一步划分中央与地方的收入范围，把一些容易引起地方政府行为扭曲的税种划归中央控制，如增值税、消费税、关税等，保证中央的收入来源，并建立健全地方税体系，把一些收入稳定、适于地方征管的税种留给地方，如营业税、个人所得税。(3)进一步调整集权与分权的关系，确保中央收入占财政收入的比重不断提高，使中央可支配收入逐步达到主导地位，为国家公共财政的实施提供充足的资金。(4)进一步完善转移支付制度，使中央财政通过对增量与存量的同时调节来实现国家的宏观调控，并推进省级以下转移支付制度的建立，规范各级政府之间的财政关系。
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