利益缔结与统分结合:立体式复合型现代农业经营体系构建——统分两极化向统分结合的理性与回归性演变,本文主要内容关键词为:现代农业论文,理性论文,利益论文,体系论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
农业发展始终是我国从传统农业大国迈向社会主义现代强国所不可逾越的“鸿沟”。三农问题如何破解、农业现代化如何迈进,始终是政府和人民最为关切的理论与现实问题。新中国成立至今,有关三农问题的探索从未停止,从“人民公社”到改革开放肇始之初推行的家庭联产承包制,再到如今备受9亿多农民关注的“新型农业现代化之路”,农业发展道路始终不平坦。 “人民公社”简单“大一统”,对于行政推力的过分依赖,使得“统化”功能极端化。以“统分结合,双层经营体制”为核心孕育而生的家庭联产承包责任制推行至今,对于“人民公社”“统”的功能予以全面否定与抛弃,矫枉过正般地走上了另一个极端,使得当前三农问题再次陷入“困局”。厘清“人民公社”到家庭联产承包制再到立体式复合型现代农业经营的历史演变轨迹,分析三者之间隐性的演变逻辑机理,准确把握具有中国特色的新型农业现代化道路发展脉络,构建统分结合的立体式复合型现代农业经营体系意义重大。事实上从“人民公社”“过统”,到家庭联产承包制“过分”,再到立体式复合型现代农业经营体系统分结合的回归,即是对历史制度的继承与创新,探索实现具有中国特色新型农业现代化的理性与回归性演变过程。 一、统分两极化:“人民公社”到家庭联产承包制的制度困境 “过统”:“人民公社”的必然消亡。“人民公社”是大跃进、不断革命论和计划经济三者结合的产物。从1957年“大跃进”运动始到1985年最后一批解体,历经28年。“一大二公”基础上的政社合一集中管理体制;绝对平均化分配制度;垄断化统购统销;过于集中化生产、生活和劳动经营管理体制;对社员择业、迁徙等方面严密控制等等将“统”发挥到极致。这种极端化的“统”,严重妨碍生产要素有效配置,对我国农业发展产生巨大负面影响。[1]这一时期,尽管粮食绝对产量有所上升,但农业劳动生产率和农民收入却长期停滞,即为“没有发展的增长”。[2]以户籍限制和粮食垄断为核心的城乡隔绝政策,把数亿农村剩余劳动力牢牢框在有限耕地上,始终无法解决温饱问题。集中体制下的分配和管理制度,使广大农村无法摆脱自然或半自然经济落后状态,使农村基层既缺乏经济发展动力,又无自由拓展空间。[3]社员政治上无进取机会,经济上无改善可能,同时又无择业和迁徙自由权利。在这种劳动绩效与农业产量相割裂,高度集中并极度僵化体制中,广大农民的生产积极性极大程度上被压抑。 “过分”:家庭联产承包制的现实困境。针对“人民公社”高度集中化、绝对平均化、垄断化和僵化的生产与劳动经营管理等一系列问题,家庭联产承包责任制以一种自下而上逆行推动之势,在国家政策逐步确认和实践逐步深入背景下席卷全国。改集体统一管理为家庭自主分散经营,自主劳动替代集体劳动,极大调动了广大农民生产积极性,粮食产量逐年剧增,温饱问题短期内得到极大改善。然而历经20多年发展的家庭联产承包制,释放出的“制度红利”却在出现了农产品“卖难、存难、运难”情况后,被负面效应所抵消;而农民的积极性也在粮价下跌、谷贱伤农现实面前再次跌至低谷。事实上从1997年开始,农民收入增速尽管偶尔会有反弹,但总体上持续下降;农产品结构矛盾和需求矛盾日益突出;农民收入与支出比不断拉大;城乡差距也日益剧增,对于家庭联产承包制的拷问纷至沓来。 反思家庭联产承包制,根源在其“分有余而统不足”。过分强调“分”,片面追求绝对以家庭为单位的分散化经营,使得宜统则统的农业经营由于实力不强、水平不高、过于涣散而难抵市场风险;并使得本该强化的农村社会化服务体系始终未能建立,这显然背离了统分结合、双层经营的制度设计制度初衷,并导致了系列“蝴蝶效应”。首先农民积极性和生活水平反弹性降低。“二元体制”导致的工农产品“剪刀差”;农民日益增长物质文化需求与极为有限收入的矛盾,加上“人民公社”时期以“统”为主的基本农村卫生、医疗、教育等公共服务功能不复存在,导致寄希望于“一亩三分地”的广大农民生活水平不断没有随着经济高速增长而提高,反而往往因病、因学返贫。这无疑极大地再次挫伤农民,导致生产积极性和生活水平的反弹性降低。其次农业机械化和现代化严重受阻。以绝对平均为原则、以客观尺数(农户人数及其年龄)为标准分配土地,实为“均田制”式的条块分割,将以丘陵、山地为主,平原极少的中西部广大农村的户均耕地定格在0.37公顷左右,显然无法适应农业机械和现代化需要;[4]超小规模的分散化生产和经营方式,由于缺乏统一规划、整体布局而无法实现规模化和集约化。第三禁锢农业综合治理,制约农民抵御风险能力。农业生产对自然环境依赖极强,农业水利基础设施格外重要。“人民公社”时期集体制和劳动计分制加上行政强制推动力,将“统”的功能发挥到极致,全国农业水利基础建设突飞猛进,一度领先于世界发达国家,现如今农村仍在发挥主要农田灌溉作用的水利设施基本是这一时期保留下来的。而家庭联产承包制使集体动员、组织和行动不复存在,农民更关心自家“一亩三分地”,对于修建和修复公共水渠、抗旱水坝等水利设施毫无热情,且为一己私利破坏公共水利设施现象时有发生;村委会因行政强制力极大弱化,无法实现农民再动员,最终导致农民根本无力应对旱涝等自然灾害。 “人民公社”有其制度先天性缺陷即极端的“大一统”,而家庭联产承包制尽管克服了极端化的“统”的制度缺陷,却走向了“分有余而统不足”的另一个极端。如何在现有家庭联产承包制“分”的基础上,突出“统”的功能,又有效避免“人民公社”“大一统”制度缺陷,从统分两极化走向统分结合的理性与回归性制度演变路径,从而真正实现农业家庭生产为基础、组织合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营之路迫在眉睫。 二、理性与回归性演变——立体式复合型现代农业经营体系构建 转变农业发展方式是现代农业建设的总体要求,是习近平总书记三农“五新”要求的重点。[5]2013年12月,中央农村工作会议召开,加快构建以农户家庭生产经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系成为会议报告重要内容,鲜明地回归与尊重了统分结合的历史合理性。立体式复合型现代农业经营体系之所以是理性与回归性演变,在于其以“分”为基,“分于统中”、“分而有统”。不同于“人民公社”时期的“大一统”农业合作化,也非对现有家庭联产承包制的否定,而是以家庭联产承包制为基础,由依靠行政推力转向依靠经济效益和利益缔结的牵引力,破除现有制度缺陷,实现统分结合的复合农业经营。 立体式复合型现代农业经营体系的核心要义在于坚持“统”与“分”的并存,坚持集中化与分散化的合理协调。传统“双层经营体制”将土地经营权分散给各家各户,实行家庭分散经营,而对于那些由村集体共同所有的财产和生产资源如水库等水利设施仍由村集体所有,由村委会负责经营。而事实上现今的中西部农村,集体所有这部分经营早已“私有化”,要么被农村强权据为己有,要么转包私人,现如今大多数农村只有“分”而无“统”可言。“立体式复合型现代农业经营体系”在保留原有“分”的基础上赋予了“统”全新内涵。在土地集体所有制不变前提下,在保持家庭农户作为农业生产基本单位基础上,实行农业经营组织化与合作化、农业服务集约化与社会化,充分发挥“(家庭农户+专业合作社+企业)+基层政府”的多元主体合力作用,构建起“农业产业链经营体系+农村社会化服务体系”的多位一体、横纵联合复合经营体系(如图所示)。 农业生产以“分”为基,即坚持以家庭农户为生产单位的分散化生产;农业经营与服务以“统”为纲,即实行具有股权合作性质的专业合作社组织化经营,复合型、多元化性质的农村社会化服务。按照自愿原则,依据合理的产权股本收益制度与标准,吸引农户以土地、大型农机具等生产资料入股,成立或加入股权合作性质明确的农民专业合作社,并与产业相同、利益互连的企业搭建市场契约合作关系。在“家庭农户—专业合作社—企业”利益联结制作用下,将农业产业链“上中下游”“统”的功能分别集中在专业合作社与企业上。[6]由专业合作社负责“上游”中所需的生产性服务,并以家庭农户利益联结共同体的身份与企业对接,代表家庭农户与企业开展市场经营性合作;由企业负责“中下游”中所需的经营性服务;由基层政府发挥其农村公共服务主导作用的同时,对农民、专业合作社和企业实施有效引导与监督。 三、利益缔结—责权匹配:立体式复合型现代农业经营的逻辑前提 利益是人类一切行动的起点与归宿。中国独特的集体所有制及统分结合的双层经营体制要求农民以家庭为单位自主经营,但又必须以集体为单位统一经营,两者都需要农民结成利益共同体。[7]构建利益缔结—责权匹配①的产权共有、产业互帮连接体制与机制,是立体式复合型农业经营内在的逻辑前提。 农民组织化联合、农业规模化合作经营是立体式复合型现代农业经营的内核,但当前简单的农民联合成社和单纯的“家庭农户+专业合作社+公司”农业经营模式不尽如人意,大多数已名存实亡。究其原因在于农民与专业合作社之间、专业合作社与公司之间只是简单的“买卖伙伴关系”,始终是为松散的组织结构与最低端的合作模式,缺乏共赢共损的相连利益、与合作组织身份相匹配的权责义务,使得农民既缺乏参与合作的持续动力,难以获得合作社组织运行的知情权、参与权、决策权与监督权,又因无需支付“自利”或“搭便车”行为导致合作失败的机会成本,而往往只重“合作权利”忽视当履行的“合作义务”;专业合作社因建社入社门槛过低和无偿入社退社体制而始终处于极为松散或空转的状态,既难以发挥农民组织联合、合作经营的规模化优势,也始终难以克服管理的边际成本过高、效率过低问题。与此同时,农民的“自利”行为、“搭便车”行为和专业合作社的低效、松散与空转,直接导致公司等市场主体缺乏与之开展深入合作的前提与信心,最终使“家庭农户+专业合作社+公司”的合作模式,要么停留在最低端的“你买我卖”上,要么流入形式,沦为工商资本“下乡圈地”的借口。因而,变现有专业合作社松散型的组织结构为紧密型产权共有组织结构;变农业经营低端式伙伴合作模式为深层式市场契约合作,使农民与专业合作社、专业合作社与企业之间因利益缔结而紧紧相连、因责权匹配而共赢共损,是破解组织化、规模化与资源配置高效化的市场需求与“一盘散沙”式农户分散生产这一现实矛盾的有效路径,也是立体式复合型现代农业经营体系不同于现有农业经营合作模式的关键所在。 首先以股权联合为核心的专业合作社产权共有体制与机制。2014年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,明确提出按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系的要求,积极为农户开展多种形式的生产服务,根据农民意愿,探索土地折股量化、按股分配,引导农民以承包地入股组建股份合作组织等方式发展农业规模经营。立体式复合型现代农业经营体系构建,必须改变现有的专业合作社建社入社制度,建立健全严格的专业合作社审批、登记与管控法规,由注重数量向注重质量转变,控制现有农民专业合作社的发展规模。按照自愿有偿原则,通过利益牵引,吸引与引导农民以土地承包经营权、大型农机具和其他生产要素入股合作社,建构合作社联合产权,建立具有股权分配、股益分红性质的专业合作社;规范现有的农民专业合作社,取缔名存实亡的合作社,对尚在运行的合作社进行产权改造,[8]按照合理的股权量化指标与股本收益分配标准,合理确定各类生产要素入股合作社的参股权额;合理确定工商资本、农业大户、家庭农户的专业合作社参股权额;建立健全股权激励与惩罚机制,匹配相等的合作组织权利与义务;建立健全专业合作社法律法规,授权赋责于各股权所有主体,并实施有效监督。通过利益缔结、风险共担的合作联合来实现农民的组织化改造,破解农民家庭生产的细碎化难题;通过产权共有、责权共负的紧密型组织结构来实现农民专业合作社改造,破解当前合作社运行低效化难题。最终使分散的家庭农户与专业合作社成为一个共赢共损、二位一体的农民利益共同体。 其次以市场契约关系为核心的产业链联结体制与机制。立体式复合型现代农业经营需要专业合作社作为农民利益的组织载体与企业展开合作,解决农业生产“中下游”中市场经营这一部分“统”的功能。但当前的专业合作社与企业合作关系极为松散,仅仅是买卖的伙伴关系,而非有明确权责义务的市场契约关系,因而这种合作大多缺乏法律保护与约束,事倍功半。立体式复合型现代农业经营中的各主体在市场行为中,必须以市场契约合作关系为核心,建构起责权匹配的产业链利益共同体;构建起确保市场合作持续高效、利益缔结的合作体制与机制。事实上利益缔结是专业合作社与企业得以有效产生合作的内在前提,但当前由于缺乏有效的法律法规约束,不仅使专业合作社因缺乏法律身份,无法成为有效的市场责任主体,而且使专业合作社与企业在合作中的权责难以明确,行为难以约束,利益难以协调。因而必须建立健全以专业合作社与企业合作为规范对象的专门法律法规,使专业合作社具有法律身份地位;使专业合作社与企业的市场经营合作在法律框架内运行,双方的合作行为具备法律效应、权利与义务得以明确、得失分配得以均衡。最终使专业合作社与企业成为一个共赢共损、二位一体的农业产业利益缔结体。 四、统分结合:立体式复合型现代农业经营的内在机理 准确把握“统”与“分”的内涵,合理界定“统”与“分”的边界,立于“分”上求破解,重在“统”上做文章,是冲破现有“分有余而统不足”的体制机制藩篱,实现立体式复合型现代农业经营生产家庭分散化、经营合作社规模化、服务社会多元化,宜统则统、当分则分,统分结合目标的内在机理。 首先以“分”为基,坚持土地集体所有制基础上的农户家庭联产承包制的基础地位。以家庭农户为基本单位的农业小规模化生产无疑是当前农业发展基本国情。农业生产对自然环境有极强依耐性,中国东中西地理环境差异性大,环境和资源禀赋不同,不适合普遍性的农业生产集约化和大规模化。当前农业生产的自然性、周期性以及空间的分散性,使得家庭分散化生产成为农业生产最为有效的组织形式,这一点在中国大多数农村将长期不能改变。家庭联产承包制实行不仅具有经济与政治意义,还有其传统文化社会背景。分田到户使得以家庭为单位的9亿多农民有了稳定依赖。靠着一家一户“一亩三分地”不仅养活了9亿多农民,更确保了广大农村基本安定。当前在土地集体所有制背景下,在工业化和城市化还不足以满足农村大量劳动力转移前提下,盲目追求农业生产大规模化和集约化,追求家庭农场全面普及显然又是一种“大跃进”表现。在无法改变农民对土地强烈依赖的现实下,盲目效仿西方发达国家农业规模化模式,逼迫农民流转土地,不仅仅对于经济发展无益,对于农村长治久安也构成威胁。几千年历史证明,以家庭血缘为纽带构建起的中国社会,古往今来土地都是农民生存之本和繁衍之基。因此,必须保证家庭联产承包制基础性地位,并坚持以家庭分散化农业生产为主,不易盲目大规模化和家庭农场化。[9] 其次以“统”为重,注重以利益缔结——责权匹配为核心的合作与联合,突出专业合作社与企业在农业生产与经营中“统”的支撑作用。以家庭农户为单位的小规模化分散生产,有其存在和坚持的客观原因,但始终无法解决前文所提到的“分有余而统不足”问题。因此依托有效的组织化和合作化,构建农业产业链经营体系就显得尤为重要。立体式复合型现代农业经营体系重在避免过去以村集体为生产经营主体,家庭农户为集体一般劳动力参与农业生产的“大一统”公有化模式和农民只负责产品生产,合作社联系销路,公司负责收购的“低级合作经营”模式,实现深层且全方位、全产业链的新型农业合作经营。运用利益纽带将农民、专业合作社与企业联结在经营体系中,依据承担的不同责任分工,履行不同的职责义务。农民与专业合作社之间,专业合作社与企业之间是以责权匹配为前提的利益联结链,专业合作社不再是农民与企业的“中间人”,而是农业经营体系主体之一,是农民的共同利益缔结体,其核心价值在于为组织成员提供农业生产过程中所需要的生产性服务如机械化耕收、农田水利灌溉、农作物病虫害防治等;企业也不再是单纯的市场买方,而是立体式复合型现代农业经营体系中农业产业链上的“一环”,对于专业合作社与农民都负有利益连带职责,核心价值在于提供农产品收运储销以及市场行情和风险预测等方面的经营性服务,实现其在农业经营中所应发挥的“统”的功能。 第三充分发挥基层政府、专业合作社和企业在农村社会化服务中的主体作用。构建政府公共服务为主导,专业合作社公益性服务为辅助,企业经营性服务为补充;公共服务、公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的农村社会化服务体系。针对当前农田水利基础设施衰败的现状,借助于专业合作社与企业的联合,发挥组织合力,通过“服务外包”等市场化运作方式来建设与完善农业基础设施。针对现代农业经营人才匮乏的问题,发挥政府与农业院校、专业合作社与科研企业之间的利益纽带作用,积极寻求人才帮扶路径、建立科技帮扶机制,促进农业科技进村入户,为立体式复合型现代农业经营引入“专业力量”,不断提高新技术新品种推广、农业技术指导、远程教育、现场专家咨询等方面的服务水平;针对当前农业经营资金缺乏,风险难保等问题,发挥基层政府、专业合作社和企业的组织担保与资金帮扶作用,在银行与家庭农户、专业合作社及企业之间搭建起金融互助桥梁,从而在农业融资、金融担保等方面给予重要保障。与此同时,更好地承接国家“三农”扶持项目、政策与资金,并将其高效地予以贯彻和落实,逐步完善农村医疗、卫生、教育、文化和社保等基本公共服务,进而逐步实现城乡基本公共服务均等化。 第四充分发挥基层政府在农民建社入社、规范农民专业合作社、促成专业合作社与企业合作中的引导与监督作用。健全的法律法规需要有效的执行与监督主体予以落实。基层政府,尤其乡镇一级具有合法的政治身份与法律赋予的职责权限,且最接近农民、专业合作社与企业,是最为可行和有效的政策、法规执行与监督主体。因而构建立体式复合型现代农业经营体系,需要基层政府在以股权联合为核心的产权共有体制与机制建立和运行中,加强引导与规范作用;在以市场契约关系为核心的产业链连接体制与机制的建立与运行中,加强监督与协调作用。有效维护农民的基本权益、约束并规范不断发展壮大的专业合作社、协调并监督专业合作社与企业之间的市场经营合作,促进立体式复合型农业经营体系的良性发展。 值得一提的是,立体式复合型现代农业经营体系构建的因地制宜以及其机制制度的再创新也尤为重要。因时因势利导,因地因人制宜是应对东中西农村地区巨大水平、地域、风土人情差异的基本原则。如何在推行过程中针对差异性进行制度再创新是“立体式复合型现代农业经营体系”构建的重要理论支撑。这对于发挥地域优势、突出地方特色,扬长避短地发展现代农业经营具有十分重要影响。并且随着“立体式复合型现代农业经营体系”的发展,不断完善制度,不断探索新制度和制度新内容,满足发展的现实需要也十分必要。 ①利益缔结—责权匹配:因果关联词。缔结,意为建立或签订。利益缔结,意为利益主体依据相关法律法规,建立和签订的合作意向与联合协议。这种合作与联合具有法律效应,因而利益主体享有相应权利的同时,必须履行相应的法律义务,即为责权匹配。参见,现代汉语词典[M].北京:商务印书馆,2005:302.百度词典[EB/OL].http://dict.baidu.com。标签:农民论文; 农业论文; 现代农业论文; 农业合作社论文; 三农论文; 农业发展论文; 组织发展论文; 农村论文; 农民合作社论文; 承包制论文; 种植业论文; 畜牧业论文;