政府信息公开背景下公共档案馆建设刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,档案馆论文,政府论文,背景下论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)施行已满2周年，我国政府信息公开工作步入快车道，不断取得新进展，对于我国信息化建设起到了至关重要的推动作用。2009年10月29-30日，国家档案局在上海召开了全国档案馆工作会议，明确提出，今后10年全国档案馆工作的主要任务是努力把各级国家综合档案馆建设成为“五位一体”的新型公共档案馆，实现档案馆事业的跨越式发展。基于以上背景，笔者以为，政府信息公开步入法制化轨道，或将进一步促进档案工作改革，加速推进我国公共档案馆建设。
1 政府信息公开与公共档案馆建设的关系
公共档案馆建设与政府信息公开有着密切关系，主要体现为彼此间的相互支撑。一方面，公共档案馆为政府信息公开提供了良好条件。据了解，“国家信息资源80％掌握在政府，而政府信息60％在档案馆”[1]。因此，档案馆理应成为政府信息公开的重要辅助机构，其高质量的信息资源开发利用服务以及完善的设施等可以为政府信息公开提供全方位支持；另一方面，政府信息公开又推动着公共档案馆建设的深入发展。政府信息公开的理念实质是强调信息的公开性，即政府有义务向社会公众提供信息服务，满足信息利用需求。可见，政府信息公开能够推动档案馆的开放利用工作，促使其不断革新服务理念，主动把握公众利用需求，完善服务方式。
国外已有实践表明，信息公开与公共档案馆建设是紧密结合的。世界各国政府几乎都曾严格限制信息公开，也曾长期向社会公众封闭档案馆大门。伴随着近代民主进程，西方国家率先抛开传统思维，提倡开放利用信息资源。早在1766年，瑞典就已颁布《出版自由法》，其中第二章就是“信息自由法”。该法明确规定公民有权查阅利用政府所有文件。在此影响下，西方各国陆续颁布类似法律，如法国1794年颁布的“穑月七日档案法令”首次明确规定了档案馆实行开放原则，任何公民均有权合法查用档案，从而走上了公共档案馆之路。特别是20世纪后半叶，信息公开制度在世界范围内逐渐成为共识。截至目前，已经有70多个国家制定了信息自由法，尚有不少国家也正在考虑或起草之中，有力地促进了各国公共档案馆建设。
在国内，信息公开及公共档案馆建设长期以来发展较为缓慢。2002年，《条例》开始起草。此后，政府信息公开在全国范围内掀起热潮。一些省市尝试性制定了信息公开制度，档案馆也明显加大了开放利用工作力度。事实上，近年来政府信息公开的快速推进，已经极大地推动了公共档案馆建设。档案馆采取了各种有效措施，有力促进了开放利用工作的开展。如全国各省级档案部门基本上都已经设立了已公开现行文件利用服务中心；上海市、广东省等省市已经开展了公共档案馆建设；各地档案部门普遍加强了馆藏目录数据库建设；各地区的电子文件中心建设；部分省市档案部门开展的信息资源整合试点工作等等。这些工作实际上都为公共档案馆建设的长足发展铺平道路。
2 我国公共档案馆建设的发展历程
公共档案馆建设有着较为深刻的历史诉求与现实需要。社会公众素来渴望利用档案信息。档案作为权威的信息资源在社会发展中显然具有十分重要的作用，这就客观上要求档案馆走向公众，从事公共档案馆建设。综观世界档案工作发展史，可以看到公共档案馆之路是相当艰难而曲折的。自古以来，档案馆都被视为枢密机构，利用档案只是极少数人的特权。在我国，公共档案馆之路的发展相对较为缓慢。在帝制封建历史中，档案馆几乎向公众完全封闭。新社会的到来使普通民众开始有机会接触并利用档案。新中国成立后不久，国家即颁布了若干行政法规和条令，强调档案馆应该做好开放利用工作，服务社会需要。1987年，《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)以法律的形式正式规定了国家档案馆的公共性质和地位。然而，由于种种原因，档案公共服务工作的实际状况不是很尽如人意。近年来，如前文所述，在相关因素如政府信息公开等的影响下，我国公共档案馆建设呈现着良好发展态势。
3 我国公共档案馆发展的对策思考
我国公共档案馆建设应当如何有效推进，这是学界广泛而深入探讨的重要课题之一。学者们不仅强调了公共档案馆建设的重要意义，也提出了许多中肯建议。尤其是2002年《条例》起草以来，不少学者认为政府信息公开将成为促进公共档案馆建设的重要助推器，政府信息公开的实施将极大地促进档案开放利用工作，从而加速推进我国公共档案馆建设。笔者以为，我国公共档案馆建设可能有两方面工作值得着重关注：一是借助政府信息公开的有利契机和强大推力，加强自身业务建设，加大档案馆公开化程度，切实做好开放利用等公共服务工作；二是修订相关法律法规，在与政府信息公开工作相协调的同时，主要是进一步明确公共档案馆的工作职责和具体内容。
3.1 借助政府信息公开的有利契机
长期以来，我国档案馆的开放程度较为有限。虽然《档案法》等法律法规都已明确规定档案馆应该积极主动地做好开放服务工作，但是由于各种原因，总体工作质量有待提高。政府信息公开的正式实施，为档案开放利用工作提供了前所未有的有利契机和良好环境。《条例》的立法原则为信息公开是原则，不公开是例外，强调政府信息在合理范围内应该最大限度上予以开放利用，尊重并保障公民的“信息知情权”。公民在信息利用上掌握主动权，可以得到公平、公正和便利的信息服务。档案馆作为重要的信息资源管理部门也需要依照《条例》的规定，切实做好开放利用工作，保障公民的信息知情权。
政府信息公开至少可以带来以下几个方面的重要影响：首先，它为公民合法利用国家信息资源(包括档案信息资源)提供了一个强有力的法律支持。其次，它在社会中广泛树立了信息资源开放利用的普遍观念，倡导公众充分利用信息资源。以往信息资源管理工作(尤其是档案信息资源管理)在法律及实行上都过于强调保密的原则，现在则可能需要调整转变。再次，它也对档案开放利用等服务工作方式起到积极引导作用，促进档案公共服务工作方式不断优化。这些将为公共档案馆建设的稳步发展奠定重要基础。
公共档案馆建设借助于政府信息公开的有利契机，可以主要从以下三个方面具体考虑着手：
就档案馆来说，应以积极姿态配合政府信息公开工作，转变过于保守的传统观念，主动提供信息服务，做好档案开放工作。档案馆需要认识到做好开放工作具有重大的现实意义和历史意义，应该予以高度重视。档案馆应该根据有关法律规定，保障公民的信息知情权，适时革新管理模式和方法，提供高质量的档案信息资源利用服务。据统计，截止到2005年6月底，全国已经有大约2367个国家档案馆开展了已公开现行文件利用服务工作，占到全部总数的76％[2]。正是这种主动出击的良好工作态势，较好地服务了经济社会的发展，同时无形中也在社会公众心目中塑造了良好形象，强有力地推动了公共档案馆建设，因此具有重要意义。
就社会公众而言，应该根据法律赋予的权利，充分合理地利用档案信息资源，认真监督档案馆的开放工作，推动公共档案馆建设。《条例》规定公民可以依法寻求司法救济，维护自己的信息知情权。公众可以根据法律规定要求档案馆依法开放保密期满的档案信息，对于档案馆的推延或拒绝，公民也可以申请司法保障。这也必将极大地推动公共档案馆建设。
就各级国家行政管理机关而言，确保政府信息公开工作的正常开展，必然要求各级政府督促档案馆做好档案开放利用工作，大力支持公共档案馆建设。政府信息公开与公共档案馆建设是相互融合的，需要协调实施。这是因为，国家行政机关不可能一方面以某种理由要求档案馆过于注重保密，另一方面却强调做好政府信息公开工作，其结果是相互矛盾的。
3.2 修订档案工作相关法律规章
学者们指出，在政府信息公开背景下，档案工作相关法律法规需要适当修改，以便与政府信息公开等法律法规相互协调。现有的档案立法与政府信息公开等法律存在不少冲突，主要表现在档案法律过于强调安全保密，对于开放利用工作往往设置较多障碍，使其成效相对不足。政府信息公开法律则强调最大限度上开放利用信息资源。可见，两套法律体系的确存在较大抵触，这种情况下档案馆往往进退两难。档案馆从自身考虑，自然容易将确保档案信息的安全保密作为工作重心。然而，这种过于保守的工作态度事实上并不符合现实需要，有违信息资源管理工作自身良性发展的规律。信息公开法从信息公开的角度抑制了过于保守的信息资源管理方式，能有效促进信息资源管理工作的良性发展。鉴于此，档案法律法规应该做相应的修改，而且修改的趋势是进一步明确档案馆的公共性质和服务职责。上海市在从事公共档案馆建设中就提出应该直接采用“公共档案馆”这一称谓，从而有助于社会更好地了解国家档案馆的性质和职能，也有助于档案馆更好地把握从传统的“国家范例”向“社会范例”演变的历史趋势[3]。根据全国档案馆工作会议精神，此项建议有望为国家档案局正式采纳。
截至目前，我国已出台了相当数量的档案法律规章以及相关信息法律，但这些法律法规较多侧重强调信息的安全保密。在此背景下，档案馆必然易于过分强调档案信息的安全保密，对开放利用工作采取极为谨慎态度。因此，在政府信息公开环境下，需要适当修改某些法律法规。一方面，修改相关法律法规是为公共档案馆自身建设提供重要的法律支持，进一步明确档案馆的公共性质和职责；另一方面，也能够与政府信息公开工作相互协调，适应信息公开的国际趋势。根据目前《档案法》及其实施办法，虽已明确规定任何公民持合法证件均能利用已公开档案，但正如学者们所说，综观第四章“档案的利用和公布”条文可以较为明显感觉到，存在某些过于模糊性的法律界定，档案开放利用存在较多限制。这些限制很难说皆是科学合理的，在实际工作中尚且存在许多不确定因素，结果是不利于档案公共服务工作的正常开展。此外，其他相关法律规章如《档案馆工作通则》第四章“档案的利用”；《各级国家档案馆开放档案办法》第2、3、4、7、8、10、11条等；1988年版《保守国家秘密法》第17、18条等对于档案利用的规定也较难准确把握，在新版中已经做了较大程度的增删修订，在清楚理解和准确执行方面有了很大改观；由于某些档案涉及著作权，《著作权法》等在档案信息利用方面也仍然可能存在一定的法律疑难。这些法律法规在一定程度上进一步限制了档案开放利用工作。因此，国家立法部门需要通过稳妥的调研工作，本着实事求是的态度，删改修订《档案法》等相关法律法规中各种不合理的限制性规定。
事实上，上述有关法律法规自发布实施至今，很多已经无法完全满足当前工作需要。然而，可喜且较为巧合的是，在本文的撰写过程中，全国人民代表大会已经分别修订颁布了新版《著作权法》和《保守国家秘密法》，且正在酝酿尽快修订完成新版《档案法》，但是应该看到，持续、及时、跟进修订法律中不合适内容是社会发展的积极需要，是法律建设的生命规律。《档案法》至今只是在1996年做了仅有的一次修订；《保守国家秘密法》同样只在2010年4月做了仅有的一次修订；《著作权法》也只分别于2001年、2010年做了两次修订。从世界范围来看，除了国家根本性法律——《宪法》不应短期内频繁修订外，很多法律都会在保持总体框架基本不变的情况下，对条文做经常性适时修订，灵活应对社会发展现实的迫切需要，保证法律能够充分发挥标尺作用，确保社会活动有法可依，尤其是面向特定工作需要而制定的专门法律。正如通常所说，法律建设需要积极稳妥，确保其绝对权威地位，同时又必须尽量符合社会发展真实状况，这样才能真正发挥法律的社会行为度量作用。例如，澳大利亚《1983年联邦档案法》几乎每年都做一些细微修订，增添、删减或修改部分条文，使之很好地满足档案工作发展应时需要；其联邦《信息自由法案1982》也已历经大小数百次修订。再如，英国《公共文件法1958》自颁布以来，也不定期地做持续修订，尤其是在时代发展中的关键时期，修订幅度和规模都会有较大变动，如2001年左右该法特别关注电子文件法律效力的研究和论证工作，最终做出重大修订，正式接受公共文件的电子文件复件具备同等法律效力。该国《信息自由法2000》也几乎每年都会对条文做出调整和修改。目前，美国虽然没有专门的联邦档案法，但具有重要地位的《信息自由法1966》也已历经数次大规模修订。笔者认为，结合国际上法制建设水平较高国家的普遍实际和发展趋势，较为理想的情况是，我国《档案法》等相关法律法规需要顺应法律建设规律，持续予以及时的跟踪修订，一方面不仅能够满足整个事业领域内各项工作的快速发展，另一方面也能更好地服务档案保密及开发利用工作，这对于公共档案馆建设和发展作为一项持久的社会工作来说是极为重要的。目前，鉴于档案工作的快速发展特别是现行文件利用等工作的全面实施，国家有关部门正在深入探讨《档案法》等相关法律法规的修改问题，相信上述问题不久将能够得到妥善解决。
关于《档案法》等的修改问题，学界已经提出了许多中肯建议和对策，热烈讨论了修改的若干原则和方案。笔者以为，修改中的确需要注重谨慎、配套、全面、适度等原则，而且需要更多着重突出公共服务理念，以开放为主导、兼顾保障信息安全，这也符合国际发展趋势。具体来说，重点需要针对《档案法》第四章内容做出适当修订，使之能够从法律上更好地服务于档案利用工作乃至公共档案馆建设，其他几个章节也需做相应修订。不可忽视的是，国家档案局在配合全国人大修订本法过程中，专业法律工作者同样发挥着至关重要作用。这是因为，作为最高标准的法律建设，必须依靠专业法律工作者做准确适当的法律界定，而档案工作者则主导整个修订工作过程，主要负责策动本法的核心理念，提出尽力推动实现公共档案馆建设的目标和要求，负责协助审查修订条文，帮助法律工作者以法律形式保证既定目标能够得以实现。故此，关于如何以从法律角度突出公共服务理念，推动公共档案馆建设，本文不便妄论。