行政心态：理论基础及概念考察，本文主要内容关键词为：理论基础论文,心态论文,概念论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63；B84-05 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2011)08-0054-05
协调问题一直是组织行动的中心问题，但以往的研究大多只关注协调与组织结构和制度层面的联系。为了丰富行政协调理论，本文将行政心态视为行政协调研究的新视角，以各学科心态理论的已有成果为基础，初步界定它的内涵和特征，希望以此抛砖引玉，引起学者们对行政心态理论的重视。
一、为什么要研究行政心态
行政协调是行政理论研究的薄弱环节。由于行政社会心理学发展的不足，在行政学文献中，很少有以行政心态为研究视角来解释行政协调问题的。我们认为，行政心态这一概念的提出对丰富行政协调研究有重要意义。
第一，行政心态研究是对行政生态学研究方式的突破。行政生态学认为：“公共行政与环境之间存在着密切的互动关系。环境不仅决定着公共行政的性质、目的、形式和策略，而且影响着公共行政的变革和发展。”[1](P321)可以看到，行政生态学因为重视行政的环境因素，因而对行政模式的解释有很好的说服力，但其根本的缺憾是它把环境而没有把人作为最主要的研究对象，在很大程度上失去了解决根本问题的能力。然而，行政心态理论把行政文化-心理结构、行政体系中的要素和行政行为联系起来，从特定治理模式下行政人员集体行动的心态出发，着眼于行政人员来研究行政协调问题，可以成为突破行政生态学研究困境的新路径。
第二，行政心态概念的提出将推动行政协调理论进一步发展。协调机构是组织的核心和组织灵魂的构成部分；协调是公共行政研究的永恒主题之一[2](P1)。目前行政协调理论研究缓慢，一方面因为行政协调是一个复杂的问题，另一方面，关键的原因是协调问题没有从行政人员的视角出发。如果着眼于行政人员及其心态来研究行政协调问题，我们将发现，行政组织协调问题不仅仅是制度和组织机构的问题，还需要考虑行政体系的历史文化-心理状况和行政人员的心态。因此，有效的行政协调不仅要分析还须培养符合当前治理模式的行政心态。
第三，在现实的意义上，培育合作型行政心态是建设服务型政府的重要途径。我们认为，与特定的治理模式相适应的是特定类型的行政心态。与农业社会统治行政相适应的是服从型行政心态，与工业社会管理行政相适应的是协作型行政心态；在后工业化进程中，在合作的时代背景下，相应地会产生一种新的行政心态——合作型行政心态。没有合作型行政心态，再合理的公共组织结构、再完善的制度也不可能使公共管理体系实现有效的合作治理。从目前我国的行政改革来看，大部制的推行、行政区域的合并、一体化治理区域的发展确实可以提高行政效率，推进经济社会发展，提高公共服务能力和社会管理水平，但无论是行政区划的整合、行政组织的变革还是服务型政府建设本质上都需要形成一个有效协调的行政体系，最终要解决的还是组织机构的合作问题，因此，培育合作型行政心态是实现服务型政府的重要途径。
二、行政心态研究的理论基础
现代社会是一个“群体的社会”，不同的群体有不同的心态，行政人员是一个稳定的群体，因此，行政心态是众多群体心态的一种。由于行政人员行使公共权力，行政人员便形成了一种不同于一般群体的心态。为了更好地探究行政心态的内涵和特征，我们首先需要梳理社会心理学和其他学科关于心态理论的成果。
1.社会心理学关于心态理论的成果。有研究者指出，社会心理学对群体心态研究已有100余年，从学术轨迹看，古斯塔夫·勒庞、弗洛伊德、F·M·米尔斯、G·霍曼斯和K·T·斯托曼分别在群体心态、小群体心态、个体分析和情绪分析等领域作出了贡献。在中国，群体心态研究的先行者是清末学者严复，他翻译了《群己权界论》。此后，高毅的《法兰西风格：大革命的政治文化》是一部研究群体心态的典型著作[3](P7-21)。我们认为，从社会心理学的既有成果看，对行政心态理论有突出贡献的学者还是勒庞和米德。
古斯塔夫·勒庞把群体心态带入了实质性研究阶段，他的《乌合之众》触及了一些今天人们所关心的问题，如社会服从和过度服从、趣味单一、群众的反叛、大众文化、受别人支配的自我、群众运动、人的自我异化、官僚化过程、逃避自由投向领袖的怀抱，以及无意识的社会行为中的作用，等等。默顿对它的评价是：“它确实对人们理解集体行为的作用以及对社会心理学进行思考发挥了巨大影响。”[4](P1)弗洛伊德认为，勒庞“极为精彩地描述了集体心态”[4](P2-3)。确实，勒庞很好地剖析了群体的感情、道德观、理性、信念，同时还对不同群体，比如犯罪群体、陪审团、选民群体和议会等群体的心态作了分类研究，总结了个体在集体行动时心态的变化，但勒庞视之为是反理性或非理性的行为，是群体的“去人格意识的状态”，表现为“有意识的人格消失，无意识的人格得势，思想和感情因暗示和相互传染作用而转化向一个共同的方向……他变成了一个不再受自己意志支配的玩偶”[4](P51)。我们认为，勒庞的群体心态观是行政心态研究的重要基础，但与一般的群体心态不同的是，公共行政体系是一个十分理性的体系，因此，行政心态不是一种非理性心态，而是一种有非理性特征的理性心态。
乔治·H·米德(Mead)在《心灵、自我与社会》中提出了“社会态度”这个值得我们注意的概念，这一概念表明社会组织内化并支配个体的心灵和行为。在社会态度形成的过程中，“自我是一个过程而非一个实体，在这个过程中姿态的会话内化于一个有机体。这个过程并非独立存在，而只是整个社会组织的一个阶段。社会组织已经进入该有机体并成为个体的心灵”[5](P141)。米德还指出了“社会态度”与组织中成员行为的关系，认为“个体是一定社会群体的成员，他的行为只有根据整个群体的行为才能得到理解……”[5](P5)。米德的“社会态度”概念对研究行政心态有很好的借鉴价值。一方面，“社会态度”概念提醒我们，社会组织占据并影响个体的心灵，如果我们把行政人员在公共行政体系中的“社会态度”作为一种独立的群体心态来分析，就可以发现，官僚制组织中的行政人员所表现出来的专权、管制、垄断、控制、僵硬、教条、格式化和缺乏回应性等社会态度是集体心态的反应。另一方面，集体心态对组织个体的行为有很大的影响。因为“只有在我们能够采取共同体的态度然后做出反应的范围里，我们才会有种种观念”[5](P141-142)。因此，行政心态对行政行为会产生控制性的影响。
2.社会学关于心态理论的成果。在社会学中，对行政心态理论有重要借鉴意义的学者主要是迪尔卡姆、布迪厄和埃利亚斯。
迪尔卡姆最早指出了社会心态与一般心理规律的区别。他认为，“如果社会心态的某些规律确实使人觉得他们与心理学家所确立的规律相似，那也不只是因为前者是后者的个别情况，而且是因为两者之间除了存在明显的重要差异之外，还存在暂时还没有搞清楚的但将来可以通过抽象的推理发现的相似。”[6](P15)同时，他批判了心理学“对于集体观念的形成规律至今仍然是全然无知”[6](P15)，对集体观念的研究只是“反复无常的、空洞无物的泛泛之论的汇总而已”[6](P15)。迪尔卡姆对社会心态研究现状的批评也提醒我们必须更深入地研究行政心态。
布迪厄是对心态理论最有建树的学者。在他的结构动力学理论中，贯穿并整合他的理论体系的最根本的概念是“生存心态”。在研究方法上，布迪厄主张从历史联系的角度去考察各个不同结构网络中的“社会行动者”。他认为，“人是穿梭于主客观世界的生存者。不论是人们心态的形成过程，还是它的实际运作，都同时受到主客观世界的双重影响，并在同样的双重世界中发挥其实际效果。”[7](P501)他还“主张深入揭示人的社会结构中那些起积极作用的各种因素，尤其是心态因素和文化象征性因素”[7](P4-5)。
布迪厄的生存心态理论对行政心态的研究有两个方面的借鉴意义。其一，他指出了心态结构与社会行为的因果关系，心态是因，行为是果。他认为“心态结构和生存结构是人们社会行为的指导原则的源生地，也是社会行为本身反射地内在化的产物”[7](P490)。进一步看，“生存心态成为人的社会行为、生存方式、生活风尚、行为规则、策略等实际表现及精神方面的总根源”[7](P504)。行政行为是一种基于特殊的权力——公共权力而运行的社会行为。因此，行政心态对人们的行为，特别是对行政人员的行为策略、方式和情感状态等有巨大的影响。其二，他指出了生存心态对各种社会行为和社会活动无意识的协调作用。他认为，“‘生存心态’这种结构，是把个人‘放置在铸模中’并让个人无意识地实现其各种社会活动的模式”[7](P509)。具体说来，“由特定的社会关系网而确定其具体社会地位的行为者……凭借各个行为者的特定‘生存心态’不断地同时创造和建构起自身和他在其中生活的社会”[7](P497)。从而，生存心态内化于个体并对个人的行为实现了无意识的协调。我们认为，布迪厄的生存心态理论有着很好的解释力，是行政心态的重要理论基础之一。
埃利亚斯则从社会基本规范演变和人际组织关系的变化来考察个体的心态。他说：“对人类文明历程的考察已十分清楚地表明，社会基本规范的历史演变，以及人与人之间各种联系的结构，在何种程度上决定了单个个人总体的类型化，并且因此决定了他的个体形态的构成。”[8](P27)因此，西方社会的变化是因为人们彼此共处的形式，是人际组织的构造和这个构造赋予单个个人心智功能的形态的变化及其对社会的影响[8](P55)。为了加强对心态理论的研究，他对个体心理学和社会心理学研究中存在的两种偏见作出了严厉的批评。他认为，个体心理学“这一派的研究方向是把单个个体当作某种完全孤立的东西来对待，是试图在抛开个人与所有其它人联系的情况下，来阐明个体心理功能的构造。而在社会或大众心理学另一派的研究里，我们看到单个个体的心理功能在那里根本找不到一个恰当的位置”[8](P6)。这确实是社会心理学研究中的一个缺陷，也是研究行政心态理论所要注意的问题。
3.其他学科关于心态理论的成果。在社会科学现有的各种文献中，历史学、政治哲学和政治社会学等都有很多关于心态研究的成果。
在历史学中，布洛赫是为数不多的触及过心态问题的学者。他在探讨西欧封建社会的国家体制时，提出了“宗教心态”的概念。他认为“虽然宗教心态依环境和地域传统发生无数变化，但一些共同的特点是可以确认的”[9](P516)。从这一观点可以看出，一方面宗教心态是区域环境和文化相互作用的结果，因此在不同的环境和地域传统中有不同的表现形式；另一方面，不同历史文化条件下形成的宗教心态具有某种典型性特征。由于农业社会是政教合一的统治模式，因而宗教心态“对社会行为似乎具有强大影响的思想和情感倾向”[9](P156)，在某种意义上，我们可以把布洛赫所说的“宗教心态”视为农业社会的行政心态，这一心态支配着农业社会中的统治阶级的行为，是一种统治心态。
政治哲学对心态的研究极其久远。柏拉图的政治哲学蕴含着制度、心态与行为相互关联的思想。在《理想国》中，他指出，“如果有五种政治制度，就应有五种个人心灵”[10](P314)。他还认为，在国家这个共同体里，“每一种人——政治家、军人、工人——都具有某种使其成员适应其职责的独特的精神模式，而且这个共同体实质上存在于这些精神模式相互关联的活动之中，这种联系使他们服从共同的利益”。他还进一步阐明了共同体的行为与心灵质量之间的关系，认为“活动或调节显然最终有赖于这个共同体的成员心灵最深处的质量：因为，社会的外部组织确实好像是一举一动都反映某种精神特征的肉体”[11](P49)。与之一脉相承的是，现代社会的学者已经开始重视公共组织，特别是国家的治理中，基于当时历史条件下道德观念所形成的心态对职业行为的影响。鲍桑葵“试图把新近提出的心理学概念应用于国家强制论和真实意志或公共意志论，并说明社会哲学与社会心理学的关系”[11](P序言2)。他说：“我们的职业像邻里关系一样，会给我们的身心都打上烙印……”[11](P297)。
在政治社会学中，法国学者莫里斯·迪韦尔热认为，阶级意识与一个阶级的群体心态大体同意。阶级意识“指的是由于属于某个特定阶级并排斥其他阶级的那种感觉所构成的主观因素”[12](P126)。在划分阶级时，尽管要考虑到以物质的因素为主要标志，包括财富、行使权力的程度和服从程度、生产资料所有制等，然而，另一个不可忽视的因素是阶级意识。因此，他主张“在阶级划分的客观因素与阶级意识相互关系的问题上，无论持什么立场——马克思主义者的立场或是坚持其他理论，若要真正谈论阶级社会，就必须要把两者结合起来”[12](P128)。对于阶级意识这种群体心态，罗沙·卢森堡、卢卡奇、恩格斯、葛兰西等马克思主义者的著作也很重视。
人类在几千年文明史中逐步形成了种种社会制度、行为规范、思维模式，同样也会有与这些制度、行为规范与思维模式有某种一致性的行为心态。可以说，“所有社会集体，或者某一类群体，都拥有一个属于自己的心灵，一个超然于个体心灵的心灵，就是说，拥有某种‘anima collectiva’(集体灵魂)，或者‘ground mind’(团队精神)”[12](P6)。公共行政体系之中必定存在一种集体意识，这种集体意识在行政主体中综合体现出来就是行政心态。
三、行政心态的概念与特征考察
如果按照迪尔卡姆“把社会事实作为物来考察”的观点，也可以把行政心态作为物来考察。为了准确地理解行政心态的含义，我们首先要了解群体心态的概念。
勒庞认为，“构成这个群体的个人不管是谁，他们的生活方式、职业、性格或智力不管相同还是不同，他们变成了群体这个事实，便使他们获得了一种集体心理，这使他们的感情、思想和行为变得与他们单独一个人时颇为不同”[4](P47-48)。他认为，所谓群体心态，是指一个人在获得一个“心理群体”后所产生的一种心理状态和心理倾向。群体心态意味着，聚集在一起的人们都有一种相同的心理倾向和趋势，这种倾向和趋势与人在个别独处时的心理状态完全不同[3](P35-36)。从文化的角度来理解心态，可以解释为文化渗透到人们的思想、观念、行为、习俗、信仰、思维方式和情感状态当中，由思想理论转变而成的文化—心理结构。
在前人研究的基础上，我们初步对行政心态作如下定义：行政心态是行政环境和行政体系中的各种要素与行政人员相互作用所形成的行为心理结构，是反应在行政行为模式中有个体差异性的集体心态，是协调行政体系的内在力量。根据这一定义，我们可以推断行政心态的特征。
第一，行政心态是一种集体心态。社会发展过程中，特定时期的历史文化作用于人们的心理，赋予社会成员思想、观念、信仰、思维方式和情感状态；同时行政体系中的主观要素和客观要素——包括行政法律、行政政策、行政权力和行政管理方法、行政体制、行政组织、行政机构等——与行政人员相互作用，从而形成了行政人员的行为心态。行政心态首先表现为一种集体心态，对于一个特定的行政体系而言行政心态表现出整体性特征，是行政体系中的一般心态，是一种组织心态。这种心态可以视为米德所说的“社会心态”、迪尔卡姆所说的“集体心态”和布迪厄所说的“生存心态”的一部分。集体心态与个体心态是不同的。迪尔卡姆指出，“集体心态并不等于个人心态，它有其固定的规律。集体表象所表现的是集体对作用他的各种物的思想反应”[6](P19)。因此，一定类型的行政心态整体作用于行政行为模式中，可以体现该行政体系的属性。这正如米德所说的，任何群体或社会的成员，通过一个共有的态度，即泛化的他人的态度，结合成一个社会系统的有机系统。对于“抽象”社会组织的参与者也成立，例如一个经济交易系统，它超越于具有特殊结构的社会实体。所有社群的成员拥有泛化的他人的态度，他们共有一个反应—意义—系统，他们通过它能够采取对方的态度，从而以一种组织化的方式进行交流与交往[13](P16)。
第二，行政心态具有个体差异性。行政心态的个体差异性表现在同一治理模式的行政体系中不同的行政组织和行政人员的心态差别。行政心态的个体差异性可以用迪尔卡姆的观点来理解。他说，“我们通过思考和消化集体制度而使其个人化，给它们打上或深或浅的我们个人的烙印；这如同我们在感知世界时，每个人都以自己的方法给它染上不同的颜色，不同的主体以不同的方式适应同一个物质世界”。“并没有不带个人色彩的社会共同性。”[6](P19)这种差异性在现实的组织行动中是这样呈现的：同一行政体系中不同的组织、不同的部门、不同的行政人员有不同行政心态。我们可以看到。由于行政心态是一种集体心态，因而在同一治理模式下、同一行政体系中行政人员的行为模式表现出相似性，行政体系也表现出系统的协调性和统一性，这是行政体系集体行动的基础，是行政行为模式的心理结构基础；另一方面，正因为行政心态有个体差异性，行政体系中的行政人员在行为过程中表现出行为模式的差异性，不同治理模式下的行政体系也表现出协调方式和协调难度的差异性。
第三，行政心态与行政行为模式相互作用。米德指出，“单单身体还不是自我；只有当它在社会经验背景中发展了心灵，它才成为一个自我”[5](P39)。韦伯也认为，“政治的共同体一般到处都首先唤起人的共同性信念，包括在他的一些哪怕是人为的分支里。而且在它解体之后，仍然留下因这种信念而造成的障碍”[14](P440)。如果我们把这个原理运用到行政心态的研究中就可以作出类似的推理：只有行政人员在行政体系中发展并形成了合乎特定行政体系要求的行政心态，才能产生合乎行政体系功能的行政行为模式。首先，行政体系与行政心态存在一定的对应关系，特定的行政体系能孕育、形成特定的行政心态；其次，行政心态与行政体系的协调难度有一定的影响；最后，由于行政心态的累积性和延续性，在新的行政体系建立的过程中，旧的行政心态依然会影响新行政体系中行政人员的行为模式。当然，这种作用可能是正面的，也可能是负面的。
第四，行政心态是一种理性心态但体现出非理性的特性。勒庞认为，群体是冲动、多变和急躁的。群体心态也是非理性的。“群体根本不会做任何预先策划。他们可以先后被矛盾的感情所激发，但他们又总是受当前因素的影响。”“群体永远漫游在无意识的领地，会随时听命于一切暗示，表现出对理性的影响无动于衷的生物所特有的激情，它们会失去一切批判能力，除了极端轻信外再无别的可能。”[4](P56-59)跟勒庞的观点不同，我们否认行政心态是一种非理性心态。尽管，群体有非理性的行为。行政体系中的群体也是如此，但行政人员作为一个特殊的群体，在特定的场域中，行政心态是一种理性心态。因为行政人员是在一定的行政理念、行政伦理、行政制度以及法律的约束之下进行的，它们被赋予行政者权力的同时也承担着行政责任。换言之，由于公共行政体系的特殊性，行政心态不是一种零理性的心态，而是一种理性的潜意识状态。行政体系无论是为了实现统治功能，还是对社会进行管理，都是一种有目的的理性行为。农业社会的统治行政尽管缺乏严格意义上的理性，但有史以来的统治就不是盲目的。在工业社会的管理行政中，行政体系作为一个稳定、发展和管理社会的公共组织体系，工具理性是其固有特征，只是这种支配性的理性融入了行政人员的思维活动中，表现出了潜意识性。当然，在统治或者管理过程中，理性的行政心态会表现出非理性的特性。官僚制行为的种种弊端就是行政心态的非理性表现，这种非理性是理性行政心态的极端表现。