“公平”“效率”与区域差距——关于当前我国区域经济发展政策目标选择的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,当前我国论文,差距论文,公平论文,区域经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 我国经济改革时期，区域差距扩大且呈继续扩大的趋势，引发了学术界在区域经济发展政策目标选择上，关于“公平”和“效率”孰先孰后的对策分歧。本文通过对区域差距与经济发展的关系，如何评价我国目前的区域差距？是完善还是改变政策目标？如何完善“效率优先，兼顾公平”的政策目标等问题的回答，阐明了“效率优先，兼顾公平”的政策目标是我国现阶段区域经济发展中必须坚持的唯一正确的目标选择。
关键词 公平 效率 区域差距 政策目标
除了象安道尔、摩纳哥这样的袖珍国家，世界上很多国家都在经济活动的地区运行及社会资源的配置方面，面临程度不同的区域差异与发展问题，而各国解决这一问题的政策目标选择，又无一例外地是在“公平”与“效率”的张力中进行的。目前，我国学术界有关区域差距问题的讨论，其众说纷纭的焦点依然集中在“公平优先”，还是“效率优先”这一常说常新的话题上。
从我国区域经济发展的实践来看，新中国建立最初的30年，我国地区经济发展战略，虽然出现多次波动与反复，地区经济发展也相应的出现“先东后西”、“自西向东”的不寻常变动，但总体实施的是在“公平优先”政策目标指导下的向内陆地区倾斜的地区间均衡发展模式。这一模式虽然加强了内地建设，但未能从根本上改变地区间的发展不平衡，反而造成了资源浪费，总体经济发展效率低下的状况。改革开放后的17年，我们转而选择“效率优先”的政策目标，实施向东部沿海地区倾斜的非均衡发展模式。这一模式在促进了各地区经济增长，并由此带动国民经济高速增长的同时，也使地区间经济的发展出现明显的分化，区际差距扩大且呈继续扩大的趋势，并由此引发了一系列有碍经济发展，社会稳定的问题。正是在这样的背景下，理论界开始对我国区域经济发展政策目标进行重新检讨，并由此产生了是继续推行“效率优先”的政策目标，还是重新选择“公平优先”的政策目标的对策分歧。
主张“效率优先”者认为，改革开放以来，我国地区经济发展不平衡是经济快速增长过程中不可避免的代价，我国现阶段的地区差距与伊朗、巴西、委内瑞拉等发展中国家相比，它们存在的区域差异比我们严重得多。区际发展不平衡是经济快速增长过程中不可避免的副作用，符合威廉姆逊所提出的倒“U”型相关法则。地区经济发展不平衡不会导致社会不稳定，经济强盛才是国家唯一的最主要保障。因此，我们仍应坚持“效率优先”的地区经济发展战略，以发达地区的经济发展来带动不发达地区的经济发展，最终实现共同富裕。
主张“公平优先”者则认为，目前地区差距过分悬殊。改革开放以来，我国地区发展差距一直呈不断扩大之势，且已高于世界上地区差距比较大的前南斯拉夫和印度，比发达国家历史上出现的区域差值还要大。解决这一问题是当务之急，中央政策的重要职能之一，是在全社会范围内实现社会公平目标，不断缩小地区差距，否则将积重难返，造成贫富两极的对立，危及民族团结、社会稳定、国家统一，导致大的社会动乱而中断经济起飞的连续过程，致使几代中国人梦寐已求的现代化希望化为泡影。
从上述不同意见中，我们可以看出双方分歧的焦点，在于对现阶段区际差异的评价和政策目标的选择，而这二者又是互相关联，前后相接的统一体。以下，我们也围绕这一争论焦点，提出几个问题，并发表一些粗浅的看法。
问题一：区域差距与经济发展究竟存在什么关系？
正确认识区域差距与经济发展的关系，是我们评价现阶段区域差距与目标选择的前提条件。一般说来，一个地区发展不平衡的大国，经济的发展必然要以付出扩大或缩小区际的差距为代价，这种代价对经济发展具有重大意义。它要求根据经济的发展水平和社会状况自觉、主动地调整和修正发展目标和区域发展的战略方针，将扩大或缩小的区际差距限制在合理范围之内。上述区际差距和发展的关系启示我们，要辩证地认识我国现阶段出现的区际差距：
一方面，要看到，我国现阶段不断拉大的区际差距是我国区域发展不平衡的历史积累，是区域经济发展过程中必然付出的代价。我国是一个人口众多、地域广袤，总体生产力发展水平相对落后，且历史上就存在地区发展不平衡的大国。旧中国70%以上的工业偏集于面积约12%的东部沿海，而沿海工业绝大部分又集中在上海、天津和辽宁中南部，江苏南部少数几个城市。1949年工业产值最高的上海地区与最低的宁夏地区两者相差292倍。而占国土面积约68%的广大西部地区，铁路是空白，公路也极少，不少地区的自然经济几乎与世隔绝。建国以后实施的均衡地区发展战略，虽然局部缓解了旧中国工业畸形集中在东部少数几个城市的局面，但却未从根本上改变旧中国地区经济发展不平衡的特征。“二五”时期到“五五”时期，我国地区人均国民生产总值总体相对差异系数分别为74%、81.3%、94.0%、98.1%。[（1）]“五五”时期为最高点，且地区差距仍然表现为东部最发达，中部次之，西部最不发达。据有关资料表明，1978年，人均GDP排在前五位的是上海、北京、天津、辽宁和黑龙江，全部在东部沿海地区，而排在末五位的是贵州、安徽、河南、四川和云南，全部在中西部地区[（2）]。而改革开放后的17年中，我国的经济发展是在已有东、中西部差距格局的基础上进行的。因此，我国现阶段地区差距首先是历史长期积累惯性发展的结果，是区际经济发展中必然付出的代价。面对差距，我们不必惊慌失措，历史造成的差距，应当由历史的发展去消除，经济发展中付出的代价，则必须通过经济的发展去弥补。
另一方面，我们又必须正视目前日益扩大的区际差异，自觉主动的调整和完善区域发展的目标，将我国现阶段的区际差距控制在一定限度内，使区际间存在差距，能够起到促进区际经济发展，而不是阻碍区际经济发展的作用。改革开放以来的17年中，我国实际实施的是向东部沿海地区倾斜的非均衡地区发展模式，这一发展模式既使我们得到了东部经济高速发展并由此带动国民经济总体水平提高的巨大收益，也使我们付出了东、中、西部差距日益拉大的代价。尽管从总体上来说，我们就这一代价的必然性有一份清醒而理智的认识，但同时，又不能视这一代价于不屑，或者仅仅将对此代价的补偿寄托于经济长期发展的自然过程。因为，实际上目前我国过大的区际差异已经显现出可以导致以下几个方面的失衡迹象：（1）中央与地方关系的失衡。地区差距的不断拉大，一方面可能使不发达地区与中央的矛盾加剧，认定中央对他们不够重视而埋怨中央，并利用贫困、宗教与民族矛盾等问题，向中央要政策求平等，要投资买安定；另一方面也可能会导致发达地区与中央矛盾加剧，发达地区在已有权力政策用尽以后，会以经济实力作为筹码，向中央要求更多的权力和优惠政策，并会因为多交税利而不满中央。（2）地方与地方关系失衡。听任地区差距拉大，将可能使地区矛盾显现化和频繁化。如区域间争夺紧俏的资源而展开形形色色的资源大战；构筑名目繁多的贸易壁垒和行政壁垒；实行资源、技术、人才、商品的垄断和封锁等。（3）社会承受能力失衡。地区差异的拉大将会导致社会各阶层利益的重新分化与整合，使各阶层利益受益或受损程度出现差异。如遇突发事件，则可能酿成大的社会动荡。（4）中国经济发展离不开市场的扩大，如地区差距过大、中西部地区人民收入很低，国内市场难以扩大，扩大再生产难以进行。（5）中国经济的进一步发展，离不开中西部资源的开发，如果不适当超前开发中西部资源，经济发展就会缺乏后劲。因此，对现阶段还存在的地区间差距不能任其发展，应未雨绸缪，将区域差距的扩大控制在一个合理的限度之内。
综合上述两个方面可看出，前一个方面正是主张“效率优先”者所注重的，而后一个方面则是主张“公平优先”者所侧重的。而我们认为，“公平优先”和“效率优先”都不能只强调一个方面，两个方面都不能偏废。既不能由于存在区际差距，就认为大祸临头，要求放弃区域经济发展中所需要的效率优先，也不能由于经济发展过程中必然出现付出差距拉大的代价而对差距坐视不管，忽视区域经济发展过程中所需要的社会公平。
问题二：如何评价我国目前的区域差距？
从目前我国学者评价区际差异的方法来看，主要有两种：一是横向比较法，二是纵向比较法。所谓横向比较法，就是选取若干国家区域差异变动的状况和趋势作为参照系，来类比我国现阶段区际差距变动的现状及趋势。我们认为，这种横向比较法有其重要的意义，它可以通过世界各国在其经济发展过程中区域差异变动的特征及趋势，来间接衡量我国目前区际差距的大小及变动趋势，并据此提出可以借鉴的对策建议。但问题在于，这种横向比较是有条件的，这就是作为参照系的国家必须具有和我国现阶段相似的国情，这就包括了大体相近的经济区划、资源条件、经济发展水平、经济体制、国际环境及条件等，才对衡量我国区际差距的变动现状及趋势具有意义。否则，不仅失去了作为参照系的作用，反而会导致负面的效应，引起判断失误。
对我国区域差异的变动状况作不同历史时期和不同发展阶段的比较，就是我们说的纵向比较法。纵向比较法又分为二种，一种是绝对差距法，一种是相对差距法。绝对差距法受经济发展基数或经济总量水平的影响较大，同一绝对差距值在不同的历史阶段，其作用难以准确比较，但由于绝对差距对人们的直观感受和心理平衡比相对差距的刺激大得多，如人们所获得地区差距拉大的概念，实质上是源于十七年来沿海新兴工业区与中西部、特别是与西部地区相比的绝对差距。因此，在选择区域发展政策目标的过程中，对不同地区绝对差距值的比较也是不容忽视的。
相对差距法由于消除了经济发展基数或经济总量水平的直接影响，其变化仅仅接受经济增长率的影响，因而在不同的历史发展阶段相对差距值是可比的。从我国众多的学者专家利用基层系数，变差系数，加权变差系数，和加权离差系数分析相对差距变动的幅度来看，其结论大同小异，这就是我国地区相对差距变动的状况远低于绝对差距的变动状况，并表现出下列特征：（1）从总体上看，三大地带之间的差距呈梯形状由“东”向“西”拉大，且在进入90年代后，明显加快拉大的速度。（2）三大地带之间生活水平差距小于发展水平的差距，但生活水平差距扩大的速率大于发展水平扩大的速率。（3）三大地带之间的差距主要表现为农村之间的差距。（4）三大地带差距变动的状况直接与我国经济周期的波动有关，经济发展较快时，差距拉大较快，经济发展较慢时，差距拉大较慢甚至缩小。
这里必须指出的是，过分的偏重于绝对差距值，夸大了我国现阶段的地区差距；或局限于相对差距得出的一般性结论，忽视了对相对差距变动的具体分析，对区际差距日益扩大的趋势及不利因素估计不足，都是不全面的。因此，仅仅运用一种方法或仅仅不加分析地依据另一种方法得出的结论，是很难准确的评估我国目前的区际差距现状的。
问题三：是改变既定的政策目标，还是完善既定的政策目标？
目前关于区域差距的种种意见，最终都归结于区域发展政策目标的选择这一焦点问题上，由此，也就必然涉及对改革开放以来我国区域经济政策目标的评价问题。日益明显的区域差距拉大是不是既定的政策目标造成的？目前要缩小或限制差距是不是要改变既定的政策目标？
我们认为，改革开放以来，我国在区域经济发展中上逐渐明确了以提高国民经济整体效益为优先目标，鼓励一部分地区先富起来，促进有条件的地区优先发展起来，国家对不发达地区给予扶持和补偿，同时鼓励地区间的经济联系和对口支援——即“效率优先，兼顾公平”的政策目标。也正是在这一正确的目标指导下，自80年代初期以来，国家对经济布局和地区经济的发展战略重点进行了重大调整，使我国地区经济格局发生了多方面有积极意义的深刻变化，取得了令人瞩目的巨大成就。
（1）“东部沿海地区”的加速发展，带动了我国国民经济的空前发展。国家实施沿海地区率先发展战略以来，不仅使1978年排在前四位的北京、天津、上海、辽宁得到了加速发展，而且还成功的带动了东部沿海九省市的发展。其中珠江三角洲、闽东南三角地区、长江三角洲、山东半岛、辽宁半岛已成为带动中国经济增长的重要地区。在沿海地区的示范效应下，我国中西部地区经济发展的速度也明显加快，其中，安徽、江西、湖南、湖北、河南等省近年来经济增长速度位于全国前列。各地区经济发展速度的提高推动了我国国民经济的快速发展。1979—1995年，我国国民生产总值的增长速度一直保持在近10%的快速增长率上，创造了世界经济史上不曾多见的记录。
（2）地区经济结构的调整开始有了较大的进展。“七五”时期一度比较严重的工业结构趋同化问题在“八五”时期有较大改善，工业结构相似系数高于0.9%地区由1987年的26个减少到1991年的20个；[（3）]东南沿海地区乡镇企业发展迅速，改变了农村的经济结构。近年来，中西部乡镇企业也呈加速发展之势，1994年增长速度超过东部地区；市场经济的发展，使非国有经济所占的比重上升，并使中西部的一部分地区形成了与生产力水平相适应的地区所有制结构。
（3）一个多层次，有重点，点面结合的“经济特区——沿海开放城市——沿海经济开发区——内陆地区的中心城市——沿边开放区”的全方位对外开放格局已经逐步形成。1992—1994年东部地区实际使用外资金额占同期固定资产投资总额的16%，中西部地区为2%，各地区经济呈现利用国内国际两种资源、两个市场的态势。
需要指出的是，既定区域经济发展政策目标的实施过程中，在突出强调“效率优先”的同时，80年代以来，特别是“八五”计划期间，国家政策的调整也出现了有利于中西部地区加快发展的积极因素，如对欠发达地区实行扶持和补偿政策；1993年制定和实施了“国家八七扶贫攻坚计划”和“关于加快中西部地区乡镇企业发展的决定”等，并明确提出到2000年用七年时间消除8000万贫困人口的奋斗目标。
但需要强调的是，国家向东南沿海地区的政策和投资倾斜，客观上已成为现阶段我国地区差距扩大的主要因素。
（1）国家资金大量投入东部沿海地区，相应地减缓了中西部地区发展速度。从国有单位固定资本投资的地区分布来看，1981年，东中西部地区占全国的比重分别为45.9%、27.98%和17.49%，而到1992年则分别为54.75%、24.64%和15.49%。12年间，东部上升了8.66个百分点，中西部地区分别下降了3.44和2个百分点。[（4）]1993年，浙江、广东、福建、江苏四省投资年均增长率居全国前4位，分别达到17.4%、16.9%、15.4%和14.9%。同时该四省的经济年均增长速度在过去十多年中位居全国前4位，而同期投资增长速度青海、黑龙江、甘肃、山西分别是3.8%、4.8%、6.5%、7.2%排在全国最后几位，其经济增长速度在全国也是相当落后的。[（5）]这种一致性绝不是偶然的，它说明由于国家资金投入的大量东移，势必对中西部地区那些国有经济所占比重较大，且长期依靠国家资金投入的省区经济发展产生不利的影响，并由此减缓了中西部地区的经济发展速度。
（2）改革开放政策的区域推进，使具有得天独厚的地缘和亲缘优势的东部地区在吸引外资，特别是港澳台资金上占据了绝对优势。1979—1991年，沿海地区实际利用外资共800多亿美元，而1992—1993年两年就高达30亿元美元，占全国的80%以上，而中西部地区实际利用外资在近几年才达到20%，[（6）]其中1993年，云贵川三省实际利用外资才有7亿美元，大约只有东部地区的一个大中城市利用外资的规模。[（7）]大量外资的集中流入加快了沿海地区的开发建设，极大地增强了东部地区的经济实力和发展后劲。并由此造成中西部地区的发展相对落后。
（3）政策和投资倾斜势必导致强大的“回波”效应。这主要表现在：①年甚一年流向直指沿海地区的“民工潮”，其源头大部分是中西部地区，特别是西部地区，据农业部估计，近十几年来，全国农业剩余劳动力外出打工的数量有5000多万，其中跨省区流到沿海地区的有2000多万，占40%，且大部分是来自中西部地区的粮棉生产区四川、湖南、湖北、河南、江西、安徽等地。[（8）]②欠发达地区所需要的高科技人才纷纷流向沿海，形成“人才外溢”。据新华社报道，甘肃省分给定西地区的大中专毕业生到位率，1991年为41%，92年为30%，1993年大专毕业生只有1人到位，中专毕业生30人到位。[（9）]③中西部紧缺的资金也通过银行存贷差，横向投资，房地产证券和股票交易等多种形式流向东部地区。近几年估计在1000亿元以上；④在价格体系扭曲和计划调拨指令下，中西部的大量资源能源收益转移到沿海发达地区，如安徽省近10年中，平价调往沿海地区的粮食共达90亿斤，按平议价差计损失，转移价值达17亿元，1985—1986年，淮南淮北两大煤矿调出的平价煤高达648.24万吨，用同期理论价值测算的损失为11.8亿元，相当于该省当年财政收入的1/3。[（10）]⑤沿海高速增长的同时也把高通货膨胀的压力传给承受能力较弱的中西部地区。政策投资梯度倾斜产生的强回波效应，使发达地区发展更快，欠发达地区发展更慢，加剧了东部地区与中西部地区经济发展的不平衡。
综上所述，改革开放以来，由于贯彻了“效率优先，兼顾公平”并实行向东部沿海地区倾斜的非均衡发展战略，促进了我国整体国民经济的快速发展，又使地区间差距日益扩大。地区间差距的日益扩大产生，既有不可避免的为追求经济快速发展所应付出的牺牲与代价，也有在投资和政策倾斜过程中的经验和教训。为此，要及时根据经济发展和区域差距的现状，正确处理好“优先”与“兼顾”的关系，使地区间差距扩大势头得到遏制，不再扩大并逐步缩小。为此，政府在制定“九五”计划和2010年远景目标中，明确提出了坚持区域经济协调发展的战略任务。“协调发展”是一个重大的政策选择，相对于过去我们曾经实行的区域非均衡发展而言，表明我国的区域经济发展已进入了一个新的阶段。即在保持东部地区发展势头的前提下，国家增加对中西部地区投资和政策倾斜，加快中西部地区的经济发展和社会进步，逐步缩小与东部的差距，若干年后，随着国家总体经济实力的增强，逐步把地区经济发展的重点转向中西部地区，促使中西部地区较快的提高经济水平，实现共同富裕目标。
我们认为“效率优先，兼顾公平”作为我国区域经济发展的政策目标，应当在相当长一段时期内坚持不变。当前的政策调整正是为了完善和修正这一政策目标的操作过程，正确处理“优先”与“兼顾”的关系，而不是政策目标的改变。
问题四：依靠什么解决我国现阶段的区域差距？
在目前主要依靠什么手段来解决区域差距问题上，也意见不一，各执一端。有的认为主要应靠“市场”，有的则认为主要应靠“国家”。
那么处于体制转轨时期现阶段的区域差距是否能主要靠政策干预来缩小呢？
如前所述，改革开放以来我国地区间差距的扩大，国家政策和投资的倾斜起着十分重要的作用。但同时也必须指出，以我国目前的现状来看，制约的因素还很多。
1.我国经济体制改革的目标是将高度集权的计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，其意义就在于改变旧体制下国民经济缺乏效率，长期低水平徘徊的局面。市场体制的运行和作用，需要以不同的地区的利益差别和发展水平的先后为其空间条件。而市场机制作用的结果，又必然导致一部分基础条件较好，经济实力较强的地区迅速发展起来，并通过它们的示范效应带动落后地区的发展，最终形成整个国民经济的高效率发展，如果中央政府采取人为的干预政策，强行将地区差距缩小，各地方经济主体从事经济活动的动力便会减弱，从而导致总体经济发展的效率低下。这是和社会主义市场经济体制改革目标相悖的，出现的结果也是谁都不愿看到的。
2.转制时期市场经济的利益主体的多元化，导致地区投资主体的多元化，国家财力的分散化和中央财政收入下降，使国家掌握的投资占全社会总投资额较小，因此依靠国家对中西部地区的投入来解决中西部地区的发展，作用相对有限，条件也还不具备。
3.由于经济发展惯性作用的存在，东部地区的经济发展仍将保持日益增长旺盛的势头，而中西部地区经济发展的内外环境都很难在短期内得到改变。其“后发效应”短期难以显现。再加之“齿轮效应”的作用，一些经济发达地区，虽然经济增长率并不高，但是由于基数大，绝对增长额不低，而一些内陆地区，由于基数太小，尽管增长率不算低，但要在短期内赶上发达地区并非易事。因而东中西部的梯度差势将很难在短期内扭转，并将在相当长的一段时间内存在。
因此，国家干预虽然能起重要作用，但非短期内所能解决。
既然主要靠政策干预短期内不能解决区域差距拉大的问题，那么，主要靠市场力量的作用，能够实现国民经济的平衡增长吗？
主张靠市场力量作用缩小区域差距源于新古典主义学派，其代表人物G.H.鲍茨和J.L.斯坦在1960年《自由市场条件下的经济增长》一书中提出的新古典主义区域增长模型。他们认为，给定一个不均衡的区域经济状态，只要存在完全竞争的市场，资本和劳动的逆向运动就会实现总体的效率与空间平等的最优结合。随着时间的流逝，社会不需要付出总体经济效率的损失，地区间的均衡发展就会自动的实现。1964年，缪尔达尔在其《经济理论与不发达区域》中对上述假设提出了强有力的挑战，他说：“市场经济力量的正常趋势与其说是缩小区域差异，不如说是扩大区域差异”，在其著名的累积循环模型中，在发达区域和不发达区域的要素对流中，发达区域对不发达区域产生的扩展效应小于发达区域对不发达区域所产生的回流效应，随着区域经济的发展，发达区域和不发达区域的差距会越拉越大。1965年，威廉姆逊以罗斯托的增长阶段理论为基础，试图调和新古典理论和缪尔达尔模型之间的冲突，采用多国区域人均收入变动的截面资料，提出了一条倒“U”型曲线，即在市场机制的作用下，经济发展初期，区域间收入差异将会扩大，随着经济发展进入成熟阶段，区域之间的收入差异会自动趋于缩小。
考察世界各国区域差异变化的历史模式，却很难为倒“U”型曲线找到充分的实证证据。尤其应当指出的是，倒“U”型曲线说的缺陷还在于它更多地强调了结果，即倒“U”型的终点，而忽略了从初始到成熟的这一长时段的发展过程，忽略了在这一长过程中由于听任区域差距扩大而可能会付出社会矛盾激化带来的经济停滞的高昂代价。因此，对于发展中的国家来说，如果仅以倒“U”型说为依据来选择区域发展的政策目标，显然是不合适的。
事实上，单纯利用市场的力量不能解决区域经济发展的差距，已为世界各国的政府所共识。在1982年经合与发展组织各国负责区域政策部长会议上，与会者纷纷强调，单靠市场力量和非区域性的政策不可能解决落后与衰退的问题。著名的区域经济学家、诺贝尔奖金获得者，弗里德曼先生也指出后发展中国家在向工业化的转化工作中，会出现两极分化，即发达的中心和停滞、衰落边界上的二元结构，此时，市场均衡力量过于弱小，区际收入趋同趋势不会自动出现。
因此，发挥政府“看得见的手”和发挥市场“看不见的手”交互作用，既加强政府的宏观调控，又充分发挥市场经济的调节作用，已成为世界各国解决区域差距及经济发展的必然趋势。同时，也应当是解决我国现阶段区域差距与经济发展的必由之路。
问题五：进一步完善“效率优先、兼顾公平”的症结何在？
主要症结还在于转制时期“政府”与“市场”的关系尚未理顺。
由于我国正在进行的社会主义市场经济体制改革是前无古人的创举，既无先例可循，也无固定模式可照搬，因此，“政府”和“市场”的地位和作用在社会主义市场经济体制建立的过程中，尚处在“摸着石头过河”中。一方面，市场机制发挥基础性作用的全国统一大市场没有建立，中西部地区市场发育的程度明显滞后于东部地区市场，特别是商品生产资料、劳动力、期货、金融、证券等生产要素市场发育明显滞后，而生产要素市场的滞后必然影响到资源空间配置的效率和整个市场体系的运行，并使市场发育较慢的中西部地区比东部地区受益程度要小的多。另一方面，政府在解决区域差距及经济发展的问题上，主要依赖的还是行政手段和指令性计划。而在向新的体制转轨的过程中，中央和地方以行政相接的旧模式正在改变，中央财力日益下降，通过计划物资的分配和重点项目的布局引导地区资源的配置方面的有效程度减弱，使国家干预地区经济协调发展受到影响。因此，理顺政府和市场的关系，明确各自在市场经济中的地位和作用，是完善“兼顾公平”政策目标的重要条件。
解决这一症结问题，关键在于深化改革，通过建立全国统一的大市场，在发挥市场机制对空间资源的配置起基础性作用的同时，相应的确定政府的地位和作用，加强必要的政府宏观调控。而当前首先要完成以下三大任务：
第一，深化改革，建立中西部与东部地区公平竞争的市场环境。
通过加快价格体制的改革，进一步理顺原材料和初级产品与加工制成品的比价关系，减少中间流通环节，保护调出资源能源的中西部地区经济利益；通过加快深化国有企业的改革，改造和改组步伐，对国有经济比重较大的中西部地区的工业发展注入新的活力，从而促进一批老工业基地中心城市的再发展；通过改革促进中西部地区的非国有经济的发展和所有制结构的调整；通过加快财税、投资金融和计划管理体制的改革，为中西部地区创造有利于加快发展的外部环境。通过上述改革措施，逐步改变中西部地区市场发育的落后状况。减少因生产要素市场滞后于东部地区而带来的利益损失。
第二，加强必要的政府干预，创造中西部地区与东部地区公平竞争的政策环境。
在保证东部沿海地区再发展的前提下，适当加强中央财政转移支付和政策性信贷支持力度；通过制度区域政策，在中西部地区选择某些资源条件、工业基础、技术水平较好的地区为重点，进行开发建设，鼓励这些地区率先突破，先富裕起来，进而带动整个中西部地区的发展；通过制定产业政策在中西部地区选择一些有一定竞争力，并能够真正占领国内外市场的主导产业，成为地方资本积累的来源并带动中西部地区产业结构的升级，形成促进中西部地区经济加快发展的新的生长点；通过农业政策、较大幅度的增加对农业的投入，用于大江大河的治理和扶持中西部地区商品粮基地的建设和畜牧区经济发展，使中西部地区从国家增加的农业投入中直接受益；通过全方位的对外开放政策，使沿海、沿江、沿线地区和内陆中心城市进一步扩大对外开放力度，推动外商向中西部地区投资，增加中西部地区的外资流入量；通过给若干特困地区多项优惠政策，促进特困地区的发展，由此推动中西部地区的脱贫致富的进程。通过上述政策的贯彻实施，消除中西部地区与东部地区的政策环境差异。
第三，完善法制建设，促进中西部地区与东部地区公平竞争的法制环境。
通过制定《统一市场》加快全国统一大市场的建成，促进生产要素在区域间流动；通过制定《公平竞争法》，使各区域间的经济竞争有序化，避免多种资源、技术、贸易大战，而降低资源的配置效率；通过制定《反垄断法》，消除各地区间的行政壁垒和资源，商品封锁，并通过经济利益为纽带，加快东中西部横向联合。通过上述法制建设，制定区域间平等竞争的法令法规，确保区域间竞争双方的合法利益。