农村纠纷调解制度的实际运作、存在问题与完善对策，本文主要内容关键词为：存在问题论文,对策论文,纠纷论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村纠纷调解制度的实际运作
农村纠纷调解包括村级和乡级(包括镇，下同)调解制度，两者以实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、上访不越级”为目标，在纠纷调处中相互衔接，相互促进。村级调解制度在建制村范围内设立，着重处理村庄内农民的生产和生活矛盾；乡级调解制度以乡镇为设立单位，主要受理乡镇范围内的重大争议以及当事人对村级调解不服的纠纷。
首先，调解制度的存在形式。当前，农村纠纷调解制度多以“说事”制度的形式存在。这些自2000年以来就流行于全国各地的“说事”制度，在不同地方的农村有不同的称呼。在河北一些农村，称之为“村民说事”或者“谈心说事”；在江西一些地方称之为“说事评理”；在山东的农村称之为“群众说事，干部理事”；在湖南称作“实话实说”或者“有话就说”；还有地方称之为“有话请说”或者“有话好好说”。虽然称谓有所不同，但调查发现，它们本质并无太大差异。而且，从这些调解制度的设立目标来看，各地成立调解组织无不是以增进农村和谐、促进社会稳定为宗旨。
在调解人员的组成上，为了节约村民自治组织的运作经费，避免干部职数增加，一般情况下，各地村级调解组织的成员都由村两委干部兼任，村委会设有调解室，但村级调解室常常和村两委的其他办公室，例如，治安管理办公室或者计划生育办公室等，一起联合办公。乡级调解组织设在综合治理办，常和乡镇司法所处在同一处，成员由乡镇副书记、综治办、司法所干部组成。除设置办公场所外，近年来各地都按照中央文件精神，给予调解组织一定的运作经费。
其次，纠纷调解的主要依据。传统社会在调解民间纠纷时为了保护人伦秩序，往往抛开法律文本或法条，以儒家礼教为指导实施调解。①当前，有研究发现，地方性规则，诸如，习惯、风俗、乡规民约，在调整农村社会关系中仍然具有强大的生命力。②也有研究指出，乡土社会兼受“国法”和地方性规则双重制度调整。③这决定了农村纠纷调解的依据呈现多元化的局面。实际中，农村纠纷调解的依据可以分为“情”、“理”、“法”、“力”四大类。调解员根据矛盾纠纷的不同性质和情况，选择适用不同的调解依据。
一般而言，“情”和“理”主要适用于农民生活纠纷，尤其是家庭冲突和邻里纠纷，这些纠纷通常不涉及重大或者复杂的经济利益问题，乡村干部常常以劝说为手段，对当事人“晓之以理、动之以情”，平息争议。“法”主要适用于有较大利益冲突的生产纠纷，例如，土地纠纷、林地纠纷和其他经营性纠纷，这些争议关乎当事人的经济利益，需要对财产的归属或者分配作出确认和处理，因此，调解者一般都倾向于借助国家规则进行调处。在农村纠纷调解中，所谓的“法”，是广义上的国家权威的象征。既包括中央立法、相关部委立法、地方性立法、国家各种政策文件以及地方的政策文件；还包括国家以及地方领导人的相关讲话或者工作指示。总而言之，“法”就是所有象征国家、具有权威性的规则。“力”作为农村纠纷调解的依据是近年乡村治理中出现的一种现象。近年来，由于矛盾纠纷增多，基层治理者的维稳压力随之增大，为了应对考核中的巨大压力，一些地方出现以政府官员的权力、大量的物力或者人力去解决问题、摆平事端的现象。
再次，调解所依赖的社会力量。乡级调解组织一般都能够依赖自有的力量和资源，独立完成调解工作，较少出现需要上级援助的问题；但对村级调解组织而言，他们常常需要找“外援”协助处理纠纷。我们发现，可以成为村庄调解组织“外援”的包括来自村庄内外的各种力量，例如原来的村组干部、现任村民代表、乡镇驻村的包村干部、政府相关部门或者其他村庄的干部，等等。④
需要邀请原村组干部参与调解的纠纷，一般属于事情发生时间较长、现任干部对当时情况不熟悉的纠纷，例如，土地、林地和菜地的分界问题，相邻宅基地之间的界线问题以及历史较长的承包经营问题，等等。调解者处理这些问题时，常常需要知情者提供相关信息，而原任村组干部是最适当的人选。村庄调解者还会邀请包村干部参加纠纷处理。之所以这样做，一方面是为了在业务难点上获得乡镇干部的指导，另一方面是为了在纠纷处理中提升权威、降低风险，有助于促使当事人放弃上访。此外，也有极个别矛盾发生在本村村民和外村村民之间，调解者在处理中需要其他村庄干部的协助。从调处效果来看，这种“群策群力”的调处方法既弥补了农村调解者能力之不足，也提高了调处过程的协商性，使结果更具公信力。
最后，对纠纷调解的管理和监督。地方政府通过各种措施对纠纷调解加以监督和管理。除了2010年颁布的《人民调解法》和其他中央政策文件之外，各地都有一套规范本地农村调解组织、调解人员及其工作的规则。这套规则包括制度上的管理规范和实践中的监督措施。制度上的规范通常由如下几方面的内容构成：第一，规定关于农村纠纷调解的受理范围，一般以民事纠纷为主，涉及农民生产和生活的方方面面。第二，明确农村纠纷调解的基本原则，在强调当事人自愿的基础上，各地都尽量扩大调解的适用，以将矛盾化解在基层。第三，关于农村纠纷调解员的产生、职责、权利和义务。第四，对纠纷调解过程的规范。诸如要求调解员耐心、客观、公正，尽力化解矛盾、平息争议。第五，对调解文书制作的要求。各地一般都要求调解干部应该按照统一的格式制作相关文书，以备检查和留档。第六，关于调解的法律效力以及调解与其他纠纷处理方式的关系。最后是关于违反上述规则的责任以及处分的规定。除此以外，各地还以工作检查以及干部考核两种方式，监督农村纠纷调解。
二、农村纠纷调解制度的主要问题
农村纠纷调解制度发挥着定纷止争、化解基层矛盾的重要作用。在矛盾凸显期，在国家强调对社会纠纷实施“大调解”的背景下，它被政府寄予厚望，并在治理中被不断强化。但这一制度也存在显著的问题：
第一，不少地方农村纠纷调解制度的功能定位出现偏差。有学者指出，农村纠纷调解制度在传统社会中的功能主要是为了贯彻“息讼”和“和睦无争”的理念，通过纠纷调解以推行道德教化，维护或恢复和谐的人际、家际、族际秩序，而不是追求权利的保护和救济。⑤时至今日，在农村社会已经发生巨大变化的情况下，推行传统意义上的道德教化、维持旧有关系秩序，早已不是农村纠纷调解制度的任务所在。这一制度的主要功能理应是维护农民的合法权益，依法恢复受损的权利义务关系。然而，从目前很多地方的实践来看，农村纠纷调解制度的功能定位尚未完全转变至维护农民合法权益上来。不少地方政府单纯将它视作一种杜绝矛盾上交、越级上访的维稳工具，一旦出现纠纷，就想方设法将问题“摆平”，常常忽视了对农民合法权益的保障。同时，为了实现并扩大纠纷调解的维稳效能，很多地方都通过严厉的干部考核制度敦促乡村调解者竭力将矛盾化解，不得出现任何差池。这种不合理的功能定位，过度强调维稳结果的理想性，忽视了调解过程的合法性和科学性，使维护农民的合法权益与维护农村社会稳定两者不但未能相互促进，反而出现错位。
第二，部分纠纷的调解方式不尽合理。由于上述问题的存在，乡村干部在调解中常常费尽心思，甚至不惜成本和手段处理争议。在一些纠纷的处理中，调解者以非法律或者乡间情理的手法处理问题，诸如：苦口婆心劝当事者要息事宁人，不要闹事，避免节外生枝；运用权力软硬兼施地劝解当事人放弃上访，接受调解；或者凭借乡村干部所控制的资源，向当事人抛出诱饵，以支持当事人办理其他事情(譬如，获得生产或者生活中的某种资助或者优惠)作为条件建议其接受对方的要求以从速结案，等等，这些都有助于矛盾解决，实现“和谐”以及“矛盾不上交”，但都有可能偏离“依法办案”的准则以及公平、正义的价值观念。⑥通过这种方式解决纠纷，所获得的秩序稳定具有较大的权宜性和暂时性，从长远来看，并不利于农村社会长治久安。
第三，农村纠纷调处制度的受案范围被刻意放大。尽管“在关系较亲密的社会群体中，法律和诉讼是被尽量避免的；而随着关系的疏远，法和诉讼的作用才会逐步增大”⑦，为了实现矛盾不出乡镇的目标，很多地方农村的纠纷调解组织都被赋予全能主义的色彩，在争议受理上无所不能。一些致人死亡的交通肇事案，致人严重伤残的纠纷冲突，事件缘由和过程十分离奇、有待侦查的“自焚”死亡、坠井死亡案以及涉及当事人长远生计的财产纠纷案，都在维护社会和谐的名义下通过调解的方式简单结案。这是在当事人缺乏法律知识以及政府、调节者刻意为之的情况下发生的，它阻隔了国家立法和公权力在必要的情况下介入纠纷处理、调整社会关系，惩戒违法犯罪分子机会，不利于推进依法治国以及在农村树立法律信仰。
第四，实施纠纷调解与开展其他基层治理工作在一定程度上出现冲突。应该看到，基层社会治理包含广泛内容，实施纠纷调解只是治理者一项而非唯一的职能。但在纠纷调解中，乡村干部经常集受理、现场调查、勘测、向上请示、调解以及执行于一身，这种“全包式”办案方式以耗费大量时间为基本特征，使干部在时间和精力上往往难以兼顾其他，一些较重大的纠纷往往需要干部们全体出动。此外，尽管有一定的经费保障，但在矛盾多发期，现有的办公经费根本不足以使调解组织高效运转，从而为这种“全包式”办案方式的可持续进行带来困难，也为兼顾纠纷调解和其他工作的开展带来更多的障碍。
三、完善农村纠纷调解制度的对策
农村纠纷调解制度是我国非诉纠纷解决制度的典型代表，完善农村纠纷调解制度是实现农村长治久安与农民安居乐业的必然要求。针对这一制度存在的问题，从农村的发展需要出发，农村纠纷调解制度应从制度自身建设与制度实施、政府监督管理等方面入手予以完善：
第一，加强农村纠纷调解制度的法制化建设。在社会转型期，作为国家化解基层社会矛盾制度安排的农村纠纷调解制度，不应一味顺从传统社会纠纷调解的特色和要求，应及时根据农村的社会发展提升其法制化水平。一方面要以《人民调解法》为标准，规范地方调解规则，消除农村纠纷调解制度在受案范围、调解规则等方面不合理、不科学的内容；另一方面，在调解中逐步扩大国家立法的适用，尤其是对于争议较大的经济纠纷，在坚持依法调解原则的同时，推广法制宣传和法制教育，帮助农民树立法律信仰，以矛盾纠纷的调处为契机，大力推进法律下乡进程。
第二，在实施调解的过程中处理好三对关系。其一是保障农民权利与维护社会稳定的关系。对受害方实施权利救济和维护农村社会稳定并非是对立的。从理论上看，通过对当事人权利实施救济，可以修复受破坏的社会关系，进而实现社会秩序的维持和维护，在此意义上，实施权利救济是维护农村社会稳定的最佳方式。但在实践中，如前所述，调解者常常基于维稳压力而务求从速结案，出现滥用权力或物力实施调解的行为。应该树立正确的调解观，协调两者的关系。其二是实施纠纷调解与开展其他基层治理工作的关系。各地依据自身实际，一方面要增加财力、物力等方面的支持，确保纠纷调解工作在农村能有效运作起来；另一方面，可以通过在农村选聘临时调解员的方式，聘请老党员、老干部及其他适合人员在乡村干部的指导下参加纠纷调解。其三是实施调解与进行诉讼的关系。农村调解人员应根据矛盾冲突的性质，建议当事人采取适当的方式处理问题，同时，调解员应明确告知当事人有采取其他方式处理争议的权利，以防实践中一概以调代诉。
第三，优化农村纠纷调解的监督管理方式。当前，各地以“矛盾不上交、上访不越级”为标准、一票否决式的干部考核方式为手段，督促调解干部按照上级意愿开展工作。这种监管方式是需要改进的。首先，要确立正确的监督管理观念，要认识到，当前农村纠纷增多具有客观必然性，农村调解组织的受案以及调解能力是有限的，实践中不能要求乡村干部解决所有冲突问题。在对农村纠纷调解制度寄予厚望的同时，要清楚这一制度存在的不足，应该通过不断完善调解制度而不是对调解者施予重压的方式，使该制度在基层治理中发挥更大的效能。其次，政府及有关部门还应该及时改进相关干部考核制度，慎用一票否决的方式变相责成乡村干部将所有矛盾化解在当地、化解在基层。再次，应该强化对农村纠纷调解合法性和公正性的监督。政府以及有关部门应该加强对农村调解组织的业务指导，敦促调解人员在调解中做到依据选用合理、过程适当，结果公平、公正。
第四，提高调解干部的专业素质。乡村调解干部是集能力和经验于一身的村庄成员，长年累月的调解工作使他们在讲理、劝人方面具有超乎常人的能力，但整体而言，无论是乡级还是村级调解干部，大都存在文化程度低、接受正规法律教育机会较少的问题，因此，他们的专业素质都有待进一步提高。今后，一方面是要扩大调解人员的法律知识面，使他们熟悉掌握调解中常用的法律、法规和政策，以使纠纷调解能在法律的框架下，情法兼用、妥善进行。另一方面要提升乡村干部依法调解的技巧，增强他们在受理争议、处理问题、制作文书等方面的综合技能。为此，各地可根据不同实际情况，有针对性地举办各种形式的教育以及培训活动、经验交流会议，通过多种渠道大力提高乡村调解干部的专业水准和应对技巧。
注释：
①⑤春杨：《论我国传统纠纷调解制度对构建和谐农村的意义》，http://www.snzg.cn/article/2010/0605/article_18921.html.
②苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社2004年版，第6页。
③徐勇：《“法律下乡”：乡土社会的双重法律制度整合》，《东南学术》2008年第3期。
④⑥唐鸣、张丽琴：《维稳背景下的村庄行动——对某村庄纠纷调处记录的分析》，《当代世界社会主义问题》2011年第4期。
⑦[美]布莱克：《法律的动作行为》，中国政法大学出版社1994年版，第56页。