职业教育经费保障机制的构建与思考，本文主要内容关键词为：教育经费论文,保障机制论文,职业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国职业教育经费的来源主要由六方面构成：一是国家财政性教育经费，二是基建拨款，三是社会捐集资收入，四是学费和杂费，五是除学杂费外的其他事业性收入，六是其他收入。其中，国家财政性教育经费和学杂费两项是最主要的，对我国职业教育发展起到了重要作用。但从当前我国职业教育大发展和未来可持续发展的角度来看，目前的经费投入远不能满足职业教育规模增长和水平提高的需求，且存在着自发性强、随意性大、缺乏相关制度约束及机制保障的问题。通过对2002年以来我国职业教育经费投入状况的数据分析，我们认为，在制订《国家中长期教育改革和发展规划纲要》时，必须将建立和健全职业教育经费投入保障机制放在突出的位置上，以确保职业教育经费投入的稳定增长乃至职业教育事业的可持续发展。
一、近年来我国职业教育经费情况分析
近年来，党中央、国务院高度重视职业教育，从2002年到2005年连续三次召开全国职业教育工作会议，将“大力发展职业教育”作为国家教育发展战略的重点，并由中央财政支持实施了一系列重大的职业教育工程项目。在中央政府的积极引导下，各级地方政府也开始逐步加大对职业教育的财政投入。但总体来看，我国职业教育的经费投入还远未达到应有的增长速度和水平。
1.职业教育经费总量不断增长，但占教育总经费的比例却有所下降
我国职业教育经费支出总量，2002年为393.4亿元，到2006年达到572.9亿元，增长了45.6%，表面上看这一增幅虽然很大，但远低于全国教育总经费72.3%的增幅。从职业教育经费支出占教育总经费支出的比例看，2006年仅为6.6%，比2002年还降低了1.19个百分点，特别是中专学校所占的比重逐年下降，到2006年仅为3.13%，四年间下降了近1.5个百分点（见表1）。
2.职业教育生均预算内公用经费有所增长，但与普通教育的差距越来越大
职业中学的生均预算内公用经费，2002年为220.36元，到2006年增至407.28元，增幅达到84.8%。但与普通高中97.4%的增幅相比，增幅仍相对较低。从职业中学与普通高中的公用经费差距来看，2002年二者仅相差6.55元，到2006年拉大到41.87元。就高教领域来看，2006年，高职（含高专，下同）院校的生均预算内公用经费为1059.69元，普通本科高校为2209.28元，是高职院校生均公用经费的两倍以上（见表2）。
3.各地区对职业教育的投入均有所增长，但地区间的差异日益显著
2006年，我国职业中学的生均预算内教育事业费平均值为2163.69元，比2002年的1664.06元增长了30%。其中投入最高的北京市为6742.16元，是全国平均值的3.1倍，是投入最低的四川省1140.81元的5.9倍。就高等职业教育来看，2006年，高职院校生均预算内教育事业费平均值为3006.38元，比2005年的2692.06元增长了11.7%。其中投入最高的北京市为10621.20元，是投入最低的海南省951.29元的11.2倍。另外，不仅东部地区和中、西部地区的职业教育财政投入的差距显著，东部、中部、西部之间投入的差异也很明显，如上海对高职院校的投入仅为北京的一半左右；有很多地区，如上海、海南、新疆等对高职院校的投入相对偏低，低于对职业中学的投入水平（见表3）。
注：表中数据来源于2007年度《中国教育经费预计年鉴》。
4.对职业院校学生的资助体系已初步建立，但仍需进一步提高学费折扣率和奖贷助学金水平
对2006年以前相关经费的分析发现，我国职业学校奖学金和助学金标准偏低，其金额和占学费的比例，即学费折扣率正逐年减少。2002年，职业学校生均奖学金、助学金仅为90元，到2005年降到了83元，奖学金和助学金占学费比例从2002年的6.28%下降到了2006年的5%左右。2006年，职业学校生均奖贷助学金有所提高，达到了107元，生均学费折扣比例却上升到6.58%（见表4）。
二、近年来职业教育经费多渠道投入情况
2002-2006年，我国中等职业教育经费收入总量分别为404亿、439亿、473亿、514亿、592亿（见表5）。
从表中可以看出，当前职业教育经费投入呈现出以下几个特点：
1.国家财政拨款仍是职业教育经费的主要来源，但所占比例有逐年下降趋势
三类中等职业学校教育经费收入合计，2002年达到404亿元，其中国家预算内事业性拨款为212.8亿元，占总收入的52.7%。到2006年，三类职业学校教育经费收入合计达到592亿元，其中国家预算内事业性拨款为300亿元，占总收入的50.7%，比2002年下降了2个百分点。
2.各级政府征收的用于职业教育的税费增长迅速，所占比例不断提高
2002年，用于职业教育的教育费附加拨款共有12.5亿元，仅占总收入的3.1%，到2006年，教育费附加增加到39亿元，增长了3倍多，占总收入的6.6%，比2002年上升了33.5个百分点。
3.校办产业、勤工俭学和社会服务用于职业教育的经费呈现减少趋势
三类职业学校的校办产业、勤工俭学和社会服务用于教育的收入，2002年为3.07亿元，2006年减少到了1.6亿元，所占比例也由0.8%下降到了0.3%，呈现逐年减少的趋势。
4.社会捐集资收入用于职业教育的比例也有所下降
社会捐集资收入，用于职业教育的经费2002年为2.3亿元，到2006年仅为2.1亿元，所占比例也由0.6%下降到了0.4%，说明社会对职业教育的办学热情还有待进一步提高。
5.学杂费收入作为职业教育经费的重要来源之一，近年来一直占有30%左右的比例
职业教育学杂费收入，2002年为126亿元，2006年增长到175亿元，所占比例略有下降，但仍在30%左右。2006年，高职院校学费收入占高职高专经费总收入的比例高达48.6%。与普通高中学费收入占高中总收入25.2%左右的比例、普通高校学费收入占高校总收入32.1%的比例相比，无论是中等职业教育还是高等职业教育，学费所占职业教育经费的比例依然偏高（见表6）。
三、数据比较与问题分析
近年来职业教育办学规模和质量虽然在提升，但职业教育办学经费占教育经费总量的比例却在下降，这对于职业教育的持续发展是极为不利的，由此而产生的问题也极为突出，主要表现在：
1.办学条件难以适应职业教育规模发展要求
以2007年各类学校的生师比为例，中职学校的平均生师比为24.8，而普通高中仅为17.5，中职学校要远远高出普通高中的生师比。同时，西部地区中职学校的生师比情况更是不容乐观，平均生师比达到了26:1，各省区之间也不均衡。北京、上海、广东等经济发达地区的生师比也有较大差距，特别是北京和上海，中职学校的生师比要远远高于其他类型学校的生师比，这一方面说明这些地区对职业教育的投入力度还远远不够，重视程度还远远不足，另一方面也说明职业教育要求高而待遇低，招不到“双师素质”的教师，更形不成“双师结构”，而且现有师资的流失率也比较大（见表7）。
2.财政投入的区域差异过大，不利于教育公平和社会发展
目前我国职业教育的办学经费主要来自地方，从上面的分析可以看出，各地区间对职业教育的经费投入并不均衡，存在着较大的差距。这种差距的存在，既影响了职业教育自身的可持续发展，又不利于促进教育公平和社会公正。
3.项目投入的阶段性和不稳定性，使其对职业教育的促进作用难以凸显
近年来，国家针对职业教育发展中的一些薄弱环节和问题，相继开展了一系列建设项目，如中央财政支持的职业教育实训基地建设项目、国家示范性高等职业教育建设项目等。这些项目的建设，在一定程度上推动了地方建设职业教育的积极性，拉动了地方对职业教育的投入增长。但从整体上看，国家项目的建设和投入，只是一部分学校及学生受益，还有更多的学校及学生并不能分享国家建设项目的成果，而且一部分建设项目的投入效益还难以测量和计算，对职业教育总体发展的推动作用还不明显。
4.学费比例偏高，已成为学生家庭的沉重负担
从上面的分析可以看出，目前我国中职学校的学费收入已占教育总经费的近30%，高职院校的学费收入已占教育总经费的近50%，都远远高于普通高中和普通高校的学费比例。从各地的学费标准来看，中职学费占居民的收入比例非常高，占农村居民人均纯收入的比例更高。以上海、湖北、安徽为例，上海的中职学费标准每生为2200-4000元／年／生，湖北的学费标准每生为1500-2600元／年，安徽每生为700-2000元／年，分别占到当地农村居民人均纯收入的30-55%、48-84%、28-80%，如果以高职院校6000-10000元／年的学费标准来看，学费标准更是远高于农村居民人均纯收入水平（见表8）。
四、建立可持续发展的经费投入保障机制
对于教育经费的投入问题，国家已经出台了一些法令法规及政策性文件。《教育法》、《职业教育法》、党的十六届六中全会文件、《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中提出的相关要求，都为职业教育的经费投入提供了法律和政策框架。在这些法令和政策下，建立职业教育可持续发展的经费保障机制是完全有可能的。
1.合理确定各级政府对职业教育投入的责任
根据现行财政体制，按照各级政府财力水平的具体情况，应从建立公共财政的要求出发，合理划分各级政府对职业教育投入的责任和比例。研究和规范职业教育特别是经济欠发达地区职业教育投入的责任机制，必须逐步改变目前某些地方存在的把职业教育经费责任层层下放的做法，中央和省级财政应加大对职业教育经费的扶持力度。在此基础上，中央、省、地（市）及县政府，在职业教育方面的经费承担责任应进一步清晰、具体化。要把职业教育中教师的工资和离退休、医疗待遇、工作生活条件、校舍改造、办学公用经费与仪器、图书购置等主要经费的来源渠道，逐步分解到各级政府并加以固化。目前，《职业教育法》对于职业教育的经费投入问题已经有了一些规定，但这些教育法律中关于职业教育投入的规定还存在不具体、不系统、可操作性不强、法律责任不明确等缺陷，特别是对于违反法规的处罚问题更是比较笼统，对于职业教育经费的逐步增长的理解以及如何保证职业教育经费的增长、对于如何鼓励企事业单位举办职业教育更是缺乏具体的措施。因此，有必要进一步完善职业教育的财政法规，促进职业教育投资行为的法制化，并切实保护职业教育投资者和捐赠者的利益。同时，要制定技能型人才工资标准，建立和健全优秀技能人才津贴制度，切实提高技能型人才的社会地位和工资待遇。
2.进一步完善职业教育管理机制
要做好省市两级责、权、利的合理划分，调动市一级的积极性。省级财政应保证职业教育经费的需求，实行教育经费由省（直辖市、自治区）教育行政部门统一管理、统一调配的管理体制。建立教育经费专门帐户，统一管理教育的预算内预算外资金，避免职业教育经费被平调、挤占和挪用。对城市教育附加费，应与税收任务一同下达、一同征收、一同考核，确保这一块经费足额征收到位。近年来，我国职业教育经费总量虽然不断增长，但其在整个教育领域中所占的经费比例却有所下降，而且职业教育的生均预算内公用经费也明显低于普通高中的水平。从人才培养的成本来看，职业教育要求锻炼学生的动手能力和操作能力，其培养成本显然要远高于普通高中的培养成本，但其投入水平在整个教育领域中却仍旧偏低。这种现象的存在，无疑是与大力发展职业教育的政策相背离的。因此，从保证职业教育可持续发展的角度出发，必须进一步加强宏观调控，不断提高预算内教育经费的比例，促进教育公平和社会公平。建议力争在最近四年中，使职业教育经费投入占教育投入总量的比例每年提高1个百分点左右，至2012年，接近或达到10%的目标，以后每年提高0.5个百分点以上。
3.建立职业教育师资工资分配和激励机制
从事职业教育的教师，面对着生源素质普遍不高和培养高素质技能型人才的双重压力。为此，必须建立适应职业教育师资工作特点的工资分配和奖励机制。建议国家拟定以岗位津贴为核心的收入分配与激励机制，特别是对于“双师型”教师要加大培养与奖励力度。同时，建议修订原来的教职工编制标准，建立职业院校教职工编制标准，使专任教师与学生人数的比例保持在1:18左右。
4.建立职业教育公用经费保障机制
要积极开展职业教育公用经费标准定额核定工作，在对东部、中部和西部地区选择部分职业院校调查的基础上，制订职业院校生均公用经费标准定额核定的原则和方法。省市两级人民政府应按照国家核定的职业院校公用经费标准和定额，统筹安排财政预算。对于不同地区、不同类型的学校以及不同的专业，可以制订不同的生均公用标准定额，以适应各地职业教育的发展需求。同时，要进一步明确学费标准的制订依据和比例限制，建议职业院校学费的标准限额应控制在年生均教育培养成本的20%以内。要真正缩小地区职业教育经费使用差距，实现职业教育拨款的公平与效率，就要秉承“公平、效率、公开”的原则，采用绩效拨款的模式。首先，改革拨款标准。国家可从东部、中部和西部地区的发展水平出发，制订三类地区各级各类职业院校的最低生均拨款标准，作为地方拨款的指导性标准，在此基础上每个地区结合本地财政状况和职业教育发展状况，制订本地区各级各类职业院校的最低生均拨款标准，并从生均培养成本出发制订不同专业的拨款标准，确保拨款的公平。其次，引进绩效原则。应在最低生均拨款标准之上，以政策和效率为参数，制订多指标参数的拨款公式，并根据固定的公式测算每个学校应得的拨款，确保拨款的使用效率。